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XIII Commissione Senato (Territorio, Ambiente, Beni ambientali) - Resoconto della 275a seduta - 16 dicembre 2003 (Nuovo Codice)
2003-12-16

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SENATO - COMMISSIONE TERRITORIO, AMBIENTE, BENI AMBIENTALI (13a)
MARTEDI' 16 DICEMBRE 2003 275 Seduta

Presidenza del Presidente NOVI
La seduta inizia alle ore 14,30.

IN SEDE CONSULTIVA
Schema di decreto legislativo recante: "Codice dei beni culturali e paesaggistici" (n. 295) (Osservazioni alla 7 Commissione: favorevoli con rilievi)

Il relatore, senatore CHINCARINI (LP), dopo aver osservato che lo schema in esame stato predisposto in attuazione dell'articolo 10 della legge n. 137 del 2002, rileva che, a differenza della delega normativa del 1997, la legge delega, varata nel 2002, si caratterizza per la maggiore ampiezza e per la finalit di operare il riassetto e la codificazione delle disposizioni legislative nella materia dei beni culturali ed ambientali. Privilegiando la tradizione storico-giuridica del Paese - dalla legislazione del 1939, alla Costituzione del 1948, per giungere, infine, al testo unico di cui al decreto legislativo n. 490 del 1999 - si inteso chiarire, nella prima parte dello schema in titolo, che all'interno del genus costituito dal patrimonio culturale nazionale, si individuano due species di beni culturali: i beni culturali in senso stretto, disciplinati nella seconda parte del suddetto codice, coincidenti con le cose di interesse storico, artistico e archeologico di cui alla legge n. 1089 del 1939; i beni paesaggistici la cui profonda connotazione di bene culturale costituisce un unicum nell'esperienza europea e mondiale, tale da meritare tutto il rilievo e la protezione dovuti. In tal senso, il comma 1 dell'articolo 2 stabilisce che il patrimonio culturale costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici. Questi ultimi comprendono gli immobili e le aree indicate nell'articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali e naturali.
Il paesaggio, del resto, sulla base della Convezione europea di Firenze del 2000, stato disciplinato nella terza parte del codice in esame, dove contenuta una regolamentazione innovativa, frutto di un serrato confronto con le regioni che, ad esempio, sfociato in un accordo sottoscritto tra le stesse ed il Ministero competente del 19 aprile 2001 per individuare le rispettive competenze in materia di pianificazione paesaggistica. A tale riguardo, quindi, si tenuto nella giusta considerazione l'interferenza del paesaggio con il territorio e la sua pianificazione.
Entrando nel merito delle disposizioni presenti nella terza parte del codice - che disciplina i beni paesaggistici - in via preliminare si deve constatare che l'articolato costruito al fine di osservare i principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza di cui all'articolo 118, comma 1 della Costituzione. L'articolo 138 stabilisce l'obbligo della ricognizione e catalogazione del territorio nazionale allo scopo di garantire la conoscenza effettiva dei beni e delle aree meritevoli di tutela. Tale attivit stata attribuita alle commissioni provinciali, composte da rappresentanti regionali e dai soprintendenti. La potest concorrente tra Stato e regioni, relativa alla imposizione di nuovi vincoli o alla modificazione di quelli esistenti, stata quindi ricondotta dall'articolo 139 nell'alveo delle commissioni provinciali, mentre l'articolo 146 prevede il potere sostitutivo del Ministero. Peraltro, si intervenuti anche in tema di autorizzazione per la realizzazione di opere incidenti su beni ed aree sottoposti a tutela; a tale proposito, nell'articolo 159, sono stati indicati in modo innovativo sia gli elementi costituenti la richiesta di autorizzazione sia gli elementi di valutazione della richiesta stessa da parte dell'amministrazione competente. Si quindi previsto l'eventuale ricorso al Ministro da parte di qualsiasi soggetto interessato avverso l'atto autorizzativo. Un altro elemento innovativo si rinviene nelle disposizioni che riguardano i piani paesistici, cio gli articoli 143, 144 e 145; in questi articoli, infatti, sono stati recepiti i principi della Convenzione europea del paesaggio, richiamati dall'accordo del 19 aprile 2001 concluso fra il Ministero per i beni e le attivit culturali e le regioni.
L'articolo 134, dunque, specifica quali siano i beni paesaggistici: oltre ai beni gi individuati dalla normativa vigente, sono indicati anche gli immobili e le aree che possono essere sottoposte al piano paesaggistico, secondo un'impostazione gi seguita dalle regioni Molise e Lazio. Il comma 2, poi, specifica che dai limiti alla facolt di disposizione e di godimento non discende il diritto all'indennizzo.
L'articolo 135 definisce l'ambito della pianificazione paesaggistica e le sue finalit; nel comma 1 si stabilisce che le regioni assicurino la protezione e la valorizzazione del paesaggio, mentre il comma 2 stabilisce che il piano paesaggistico definisce le trasformazioni compatibili con i valori paesaggistici, le azioni di recupero del paesaggio tutelato, nonch gli interventi di valorizzazione del paesaggio in relazione alla salvaguardia dei valori esistenti. L'articolo 136 enumera i beni soggetti alle disposizioni di tutela determinandoli con esplicito atto di notevole interesse pubblico: i beni indicati sono quelli gi riconosciuti dall'articolo 139 del testo unico. L'articolo 137 stabilisce che, con atto regionale, sia costituita per ciascuna provincia una commissione con il compito di formulare le proposte per la dichiarazione di notevole interesse pubblico di immobili ed aree, commissione gi prevista sia nella legge n. 1089 del 1939 che nel testo unico. Per quanto attiene alla composizione, il comma 2 indica quali membri di diritto il sopraintendente regionale, il sopraintendente per i beni architettonici per il paesaggio, il sopraintendente per i beni archeologici. Ferma restando l'autonomia delle regioni nell'articolare la composizione delle commissioni e prevedendo anche la rappresentanza degli enti locali, si prevede, nel comma 2, che la commissione possa procedere all'audizione dei sindaci interessati e consultare esperti. L'articolo 138 relativo alla potest regionale di dichiarare il notevole interesse pubblico dei beni e delle aree indicate all'articolo 136. L'iniziativa pu essere della stessa commissione, ma anche della regione, della provincia, delle citt metropolitane e dei comuni. Al comma 2 si intende superare la dicotomia oggi di fatto esistente tra il sistema dei vincoli e quello della pianificazione, costruendo un sistema di tutela per cos dire integrato. L'articolo 139 codifica la partecipazione al procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico.
L'articolo 142 stabilisce che, fino all'approvazione del piano paesaggistico ai sensi del successivo articolo 156, sono comunque sottoposti alle disposizioni del titolo concernente la tutela e la valorizzazione, per il loro interesse paesaggistico, territori, fiumi, montagne, ghiacciai, parchi, foreste, boschi e vulcani, puntualmente elencati dalla lettera a) alla lettera m). L'articolo 143 al comma 1 dispone che il piano paesaggistico ripartisca il territorio regionale per ambiti paesistici omogenei, mentre il comma 2 prevede che alle caratteristiche di ogni ambito corrispondano obiettivi di qualit paesistica. Al comma 3 poi indicato il contenuto del piano paesistico e le fasi della sua elaborazione indicandone il contenuto conoscitivo prescrittivo e propositivo, secondo le indicazioni fornite dal Consiglio di Stato in pi occasioni. Al comma 4 si stabilisce che il piano individui e distingua le aree nelle quali gli interventi di trasformazione del territorio siano consentite sulla base della verifica dei rispetto delle disposizioni dello stesso piano da quelle per le quali il piano definisca parametri vincolanti per gli strumenti urbanistici. Il comma 9, al fine di rendere attuabili le attivit di recupero di valorizzazione e mantenimento dei paesaggi regionali, dispone che nei piani vengano definite le misure di incentivazione e di sostegno e gli strumenti di realizzazione delle stesse attivit. Il comma 10 che le regioni e il Ministero stipulino accordi diversificati regione per regione per l'elaborazione d'intesa per i piani paesaggistici; nei diversi accordi deve essere indicato il termine entro il quale la regione provvede ad approvare il piano.
L'articolo 145 prevede il coordinamento della pianificazione paesistica dei piani con altri strumenti di pianificazione, mentre l'articolo 146 dispone in ordine al procedimento di autorizzazione per gli interventi da eseguirsi su aree e beni sottoposti a tutela: tali complesse norme consentono ai proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo dei beni indicati all'articolo 157 di sottoporre alla regione o all'ente locale al quale la regione ha affidato la relativa competenza i progetti delle opere che intendano eseguire, corredati dalla documentazione prevista, al fine di ottenere la preventiva autorizzazione. L'amministrazione competente, nell'esaminare la domanda dell'autorizzazione dell'intervento, verifica la conformit dell'intervento alle prescrizioni contenute nei piani paesistici e ne accerta la compatibilit rispetto ai valori paesaggistici riconosciuti dal vincolo, la congruit con i criteri di gestione dell'immobile o dell'area, nonch la coerenza con gli obiettivi di qualit paesaggistici. Si dispone altres che l'autorizzazione costituisca atto separato e preliminare rispetto alla concessione edilizia o altri titoli comunque legittimanti l'intervento ai fini edilizi: si vuol quindi risolvere l'annosa questione della commistione fra urbanistica e tutela del paesaggio, determinatasi dal confluire delle due competenze in capo ai comuni subdelegati dalle regioni. Decorsi inutilmente i termini indicati, data facolt agli interessati di richiedere l'autorizzazione alla regione che provvede tramite commissario ad acta, entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta. Presso ogni comune costituito un elenco liberamente consultabile in cui indicata la data di rilascio di ciascuna autorizzazione paesaggistica con l'annotazione sintetica del relativo oggetto e con la precisazione se essa sia stata rilasciata in difformit dal parere della soprintendenza; copia di tale elenco trasmessa trimestralmente alla regione e alla sopraintendenza ai fini dell'esercizio delle funzioni di vigilanza. Le disposizioni di tale articolo si applicano anche alle istanze concernenti le attivit minerarie di ricerca e le attivit di cave e torbiera.
L'articolo 147 disciplina le autorizzazioni per opere da eseguirsi da parte di amministrazioni statali, mentre l'articolo 148 stabilisce che entro un anno dalla entrata in vigore del codice in esame, le regioni promuovono l'istituzione della commissione per il paesaggio presso gli enti locali ai quali sono attribuite le competenze in materia di autorizzazione paesaggistica. L'articolo 153 interviene sull'annosa questione degli impianti pubblicitari riaffidando alla regione compiti di coordinamento e disciplina della materia. L'articolo 154 ricorda come anche il colore delle facciate nelle zone paesaggistiche e archeologiche possa essere determinato dall'amministrazione competente individuata dalla regione. Negli articoli 156, 157, 158 e 159 si interviene su tempi e sulle modalit riguardanti le disposizioni per i nuovi piani paesaggistici, per quelli gi in essere e per la relativa norma transitoria.
L'articolo 181 riafferma la previsione, gi contenuta nel decreto legislativo n. 490 del 1999, che le opere eseguite in assenza di autorizzazione ricadano nella punibilit prevista dalla legge n. 47 del 28 febbraio 1985. A suo avviso appare necessario pervenire ad un quadro normativo pi omogeneo, alla luce delle modifiche introdotte in terza lettura dalla Camera dei Deputati nell'esame del disegno di legge 1753-B, recante delega al Governo per il riordino della legislazione in materia ambientale dove all'articolo 1, comma 32 si stabilisce che l'accertamento di compatibilit paesistica dei lavori effettivamente eseguiti anche in assenza o in difformit di autorizzazione comporti l'estinzione del reato in materia paesaggistica al verificarsi delle due condizioni col riportate.
Propone, infine, di esprimere sullo schema in titolo osservazioni favorevoli corredate dai rilievi che risulteranno, eventualmente, dal dibattito, sottolineando la qualit del testo e la straordinaria occasione di collaborazione fra Stato, regioni e comuni che questo sollecita nella salvaguardia del patrimonio paesistico dell'Italia.

Il presidente NOVI dichiara aperta la discussione.

Il senatore SPECCHIA (AN) osserva che il comma 32 dell'articolo unico del disegno di legge n. 1753-B reca una modifica all'attuale articolo 163 del testo unico dei beni culturali ed ambientali, in particolare prevedendo una causa estintiva dei reati relativi ai lavori compiuti in mancanza o in difformit dalle autorizzazioni prescritte. A tale riguardo, ritiene che l'esame dello schema relativo al nuovo codice dei beni culturali e paesaggistici possa rappresentare l'occasione per approfondire la disposizione contenuta nell'A.S. n. 1753-B. Pertanto, il relatore potrebbe, tra i rilievi da sottoporre alla Commissione di merito, indicare l'opportunit di invitare il Governo a seguire l'iter parlamentare tanto dell'A.S. 1753-B quanto dello schema in titolo per verificare se sussistono le condizioni affinch si possa giungere a sopprimere il comma 32 dell'articolo unico del disegno di legge n. 1753-B. In tal modo, si ricondurrebbe la disciplina sanzionatoria in materia di autorizzazioni paesaggistiche all'interno della disciplina organica del nuovo codice dei beni culturali e paesaggistici.

Poich nessun altro chiede di intervenire, il presidente NOVI dichiara chiusa la discussione.

Il relatore CHINCARINI (LP), dopo aver auspicato che il ministro Matteoli intervenga quanto prima ad una seduta della Commissione anche allo scopo di illustrare i propri intendimenti in merito al disegno di legge n. 1753-B alla luce della possibilit di modificarne il testo con riferimento alle disposizioni di cui al comma 32, replica brevemente facendo presente che sua intenzione redigere osservazioni favorevoli, con alcuni rilievi. Innanzitutto, con riferimento all'articolo 146, comma 7, dello schema di decreto in titolo, laddove si prevede che la Soprintendenza ha solo 30 giorni come termine perentorio per esprimere il proprio parere sulla proposta di intervento nelle aree tutelate dal piano paesaggistico, si ritiene opportuno prevedere invece un termine di 60 giorni, anzich di 30, dalla ricezione della proposta di cui al precedente comma 6.
All'articolo 148 sarebbe poi opportuno rendere maggiormente vincolante la previsione dell'istituzione, entro un anno, della Commissione per il paesaggio presso gli enti locali, laddove il comma 1 prevede semplicemente che le regioni promuovono l'istituzione della Commissione in questione; ci poich l'individuazione di termini precisi si rende indispensabile allo scopo di non vanificare l'intera normativa introdotta con il nuovo Codice.
All'articolo 181, comma 1, occorre valutare l'opportunit di sostituire la parola "ambientali" con la parola "paesaggistici" mentre, per altro verso, necessario affrontare tutte le problematiche sulle enormi responsabilit in materia da parte delle Soprintendenze, che dovrebbero essere potenziate al fine di garantire uno svolgimento adeguato delle nuove, importanti responsabilit.
Assolutamente indispensabile infine far s che le disposizioni di cui all'articolo 181 prevalgano su quanto previsto dal comma 32 dell'articolo unico del disegno di legge n. 1753-B.

Dopo che il presidente NOVI ha accertato la presenza del prescritto numero legale, la Commissione conferisce al relatore Chincarini mandato a redigere osservazioni favorevoli, con i rilievi indicati in sede di replica.

(...)

La seduta termina alle ore 16.


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