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VII Commissione Senato (Istruzione e Cultura) - Resoconto della 256a seduta - 18 dicembre 2003 (Nuovo Codice)
2003-12-18

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SENATO - ISTRUZIONE PUBBLICA, BENI CULTURALI (7a)

GIOVEDÌ 18 DICEMBRE 2003
256a Seduta

Presidenza del Presidente
ASCIUTTI
indi del Vice Presidente
BEVILACQUA
Intervengono il ministro per i beni e le attività culturali Urbani e il sottosegretario di Stato per l'istruzione, l'università e la ricerca Valentina Aprea.

La seduta inizia alle ore 18,45 .

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
(…)

Schema di decreto legislativo recante: "Codice dei beni culturali e paesaggistici" (n. 295)
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137. Seguito e conclusione dell'esame. Parere favorevole con osservazioni)

Riprende l'esame, sospeso nella seduta di ieri.

Nel dibattito interviene il senatore BEVILACQUA (AN), il quale rileva l'incongruenza della disposizione recata dall'articolo 178, comma 1, lettera b), secondo la quale è penalmente sanzionato chiunque ponga in commercio esemplari contraffatti pur senza aver concorso alla contraffazione. Si tratta infatti di una fattispecie che, pur riproducendo una norma già vigente, risulta in contrasto con le norme sulla responsabilità oggettiva, soprattutto nei casi di beni di modesto valore, per i quali gli antiquari non possono fare a meno di fidarsi dei mercanti d'arte, non valendo la pena di eseguire onerose perizie.

Il senatore TURRONI (Verdi-U) esprime perplessità per le modalità dell'esame dell'atto in titolo. Pur apprezzando infatti la distribuzione di uno schema di parere da parte del relatore, ne sottolinea la complessità, che richiede un approfondito esame. Il provvedimento stesso è, di per sé, assai articolato e risulta altresì assai modificato a seguito dell'esame in sede di Conferenza unificata Stato-regioni-città ed autonomie locali. Tutte queste considerazioni inducono a sollecitare un rinvio della conclusione dell'esame, onde consentire un approfondimento delle rilevanti tematiche in discussione.
A tal fine, ricorda il disegno di legge n. 2650 presentato dal Governo in Senato per la proroga di alcuni termini in scadenza, fra cui quello per l'esercizio della delega in questione. Osserva altresì che domani è prevista l'adozione in Consiglio dei ministri di un provvedimento d'urgenza, in cui potrebbe essere inserita la proroga del medesimo termine, atteso che esso non è ancora decorso.
Poiché si tratta di un argomento di grande rilievo, su cui l'opposizione è disposta ad una fattiva collaborazione, auspica quindi che il Governo e la maggioranza consentano un approfondimento del dibattito.
Entrando nel merito, egli rileva che la Parte III, relativa ai beni paesaggistici, anche a seguito delle modifiche avanzate in sede di Conferenza unificata, appare incostituzionale. Certamente, il meccanismo previgente per i piani paesaggistici, che prevedeva un potere di annullamento dell'autorizzazione da parte delle sovrintendenze, presentava alcune ombre. Tuttavia non va dimenticato che i compiti di tutela del paesaggio appartengono interamente allo Stato. Le modalità prefigurate dalla Conferenza unificata non paiono pertanto condivisibili.
Del resto, il Ministro si è opposto alla modifica richiesta dalla Conferenza unificata all'articolo 6, di inserire le funzioni di conservazione fra quelle di valorizzazione. Occorre pertanto rivedere sotto questo profilo anche la normativa relativa al paesaggio.
Essendo trascorso il tempo a disposizione per il suo intervento in discussione generale, conclude lamentando di non potersi soffermare su numerosi altri profili di rilievo e ribadendo l'esigenza di una discussione più ampia.

Il senatore MONTICONE (Mar-DL-U) sottolinea che il suo intervento testimonia l'interesse anche dell'opposizione al buon funzionamento della Commissione. Dà inoltre atto al Presidente relatore di essersi impegnato per assicurare, compatibilmente con i tempi disponibili, congrui spazi di discussione. Lo schema di parere depositato riflette del resto le considerazioni già espresse in sede di relazione introduttiva e raccoglie spunti emersi nel dibattito.
Trattandosi di atto di grande rilievo, egli invita tuttavia ad uno sforzo aggiuntivo per individuare modalità che consentano di approfondirne l'esame, nell'interesse comune. Alcuni profili, di carattere sia generale che specifico, richiedono infatti una maggiore riflessione, da svolgere alla ripresa dei lavori a gennaio.
Per queste motivazioni di fondo, dichiara conclusivamente il suo orientamento contrario.

Concluso il dibattito, agli intervenuti replica il presidente relatore ASCIUTTI (FI), il quale coglie l'occasione per ribadire la difficoltà di riprendere l'esame a gennaio. Non solo infatti il termine per l'espressione del parere scade il 18 gennaio, rispetto al quale il Governo potrebbe comunque dimostrare disponibilità ad attendere la conclusione dei lavori della Commissione, ma il termine per l'esercizio della delega scade il 23 gennaio. Qualora pertanto l'intero processo di approvazione non fosse ultimato per quella data, il Governo vedrebbe vanificato lo sforzo di elaborazione del codice. In queste condizioni, è evidente che il Governo non potrebbe far altro che procedere all'emanazione del codice, anche in assenza del parere parlamentare. E' dunque nell'interesse del Senato compiere uno sforzo, di cui condivide indubbiamente i limiti, per esprimere comunque il proprio orientamento su un atto di così grande rilievo.
Né è realistico che il disegno di legge n. 2650, recante proroga di termini, richiamato dal senatore Turroni, sia approvato da entrambi i rami del Parlamento ed entri in vigore prima del 23 gennaio.
Nel merito, rassicura il senatore Bevilacqua che l'osservazione da lui svolta è già contenuta nel parere reso dalla Commissione giustizia, integralmente recepito nello schema da lui predisposto.

Il senatore TURRONI (Verdi-U) riprende la parola per ribadire la possibilità di convocare una nuova seduta nella settimana dal 13 al 15 gennaio.

Il presidente relatore ASCIUTTI (FI) fa presente che si tratta di settimana in cui non sono previsti lavori di Assemblea e nel corso della quale sarebbe assai difficile raggiungere il numero legale richiesto dal Regolamento. Rinviare la conclusione dell'esame a tale data comporta quindi il serio rischio di rinunciare del tutto ad esprimersi. Ciò, a meno che l'opposizione non si impegnasse a fare la sua parte per garantire il numero legale, circostanza difficile da verificare allo stato atteso che parte dell'opposizione ha abbandonato la seduta.

Il senatore TURRONI (Verdi-U) dichiara disponibilità in tal senso anche a nome del Gruppo Democratici di Sinistra - L'Ulivo.

Il ministro URBANI fa presente che il termine del 23 gennaio, di scadenza per l'esercizio della delega, va considerato congiuntamente agli adempimenti necessari al Consiglio dei ministri per la definitiva approvazione del testo, che tra l'altro dovrà essere significativamente modificato a seguito dei pareri espressi dalla Conferenza unificata nonché di quelli che si accinge ad esprimere il Parlamento. Manifesta quindi il timore che un parere reso nella settimana dal 13 al 15 gennaio possa giungere oltre tempo massimo.

Il presidente relatore ASCIUTTI (FI) illustra quindi uno schema di parere favorevole con osservazioni, pubblicato in allegato al presente resoconto, che, dopo la verifica del numero legale ai sensi dell'articolo 30, comma 2, del Regolamento, è posto ai voti ed accolto.

(…)
La seduta termina alle ore 21.
(…)
SCHEMA DI PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE
SULL'ATTO N. 295


"La Commissione,

esaminato, per quanto di competenza, lo schema di decreto in titolo,
premesso che:
esso dà attuazione alla delega disposta con l'articolo 10 della legge n. 137 del 2002, il quale prevede uno o più decreti legislativi per il riassetto e la codificazione delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali,
si tratta dunque di una delega assai ampia che, a differenza di quella disposta dalla legge n. 352 del 1997 (che ha condotto all'emanazione del testo unico approvato con decreto legislativo n. 490 del 1999, di natura meramente compilativa), consente una riforma organica della materia,
tale ampiezza di intervento è dovuta, da un lato, all'esigenza di coordinare la legislazione di settore con il mutato assetto costituzionale, che ha disposto fra l'altro un diverso riparto di competenze fra Stato e regioni in materia di beni culturali; dall'altro, all'esigenza di ammodernare gli strumenti di intervento, facendo peraltro tesoro del compatto sistema rappresentato dalle cosiddette "leggi Bottai", che hanno senz'altro assicurato un efficace sistema di tutela per un lungo lasso di tempo,
il nuovo codice dei beni culturali si pone dunque in linea di continuità con l'ordinamento previgente, che in buona parte recepisce, introducendo tuttavia elementi di innovazione più consoni alla realtà contemporanea,
a seguito del riassetto di competenze fra Stato e regioni disposto dal nuovo articolo 117 della Costituzione, l'esperienza maturata negli ultimi due anni ha indotto a ritenere indispensabile una chiarificazione intorno ai compiti di tutela (riservati allo Stato) e quelli di valorizzazione dei beni culturali (rimessi alla legislazione concorrente di Stato e regioni, nell'ambito di principi fondamentali fissati dallo Stato),

considerato per lo più favorevolmente il parere reso dalla Conferenza unificata Stato-regioni-città ed autonomie locali, che determina fra l'altro l'istituzione di un Capo III nel Titolo II della Parte seconda, dedicato alla fruizione degli archivi, nonché la conseguente nuova numerazione di alcuni articoli,

valutati positivamente:

la distinzione operata, nel pieno rispetto della nuova norma costituzionale, della Parte seconda, dedicata ai beni culturali, in un Titolo I (relativo alla tutela) e un Titolo II (relativo alla fruizione e valorizzazione), distinguendo a sua volta quest'ultimo in un Capo I (dedicato alla fruizione) e un Capo II (dedicato alla valorizzazione). Tale sistematica pone in evidenza che l'attività di valorizzazione presuppone quella di fruizione, sicché le due distinte funzioni sono oggetto di distinta considerazione. Dal punto di vista logico, è peraltro indubbio che la fruizione precede la valorizzazione, in quanto inscindibilmente connessa alla tutela, della quale rappresenta lo sbocco necessario. La valorizzazione interviene invece su un bene già tutelato e quindi, di regola, già fruibile. Al riguardo, si giudica positivamente anche la individuazione di un autonomo Capo III (dedicato alla disciplina dei rapporti fra consultabilità dei documenti d'archivio e tutela della riservatezza), richiesto dalla Conferenza unificata, che consente di fare chiarezza tra funzioni diverse,
la scelta del Governo di non inserire all'articolo 6, dedicato alla definizione delle attività di valorizzazione, il riferimento alla conservazione del patrimonio, come invece richiesto dalla Conferenza unificata, atteso che tale riferimento sarebbe fonte di ulteriore incertezza e confusione. La conservazione è infatti intuitivamente e logicamente ascrivibile alla sola tutela. Tutt'al più, nell'articolo 6 può farsi riferimento alle attività di promozione e sostegno della conservazione, queste sì correttamente ascrivibili alla valorizzazione,
le innovazioni recate con particolare riferimento:
· alle norme di tutela nei confronti delle opere d'arte ed architettoniche contemporanee,
· all'inserimento della disciplina relativa alla tutela del patrimonio storico della Prima guerra mondiale,
· al rafforzamento dell'intervento dei privati mediante, fra l'altro, l'adeguamento di alcuni istituti specifici quali le sponsorizzazioni e l'intervento delle fondazioni bancarie alla materia dei beni culturali,
· alla reintroduzione di alcune norme della legge n. 1089 del 1939, forse frettolosamente accantonate dal testo unico del 1999, adeguando tuttavia alcuni istituti come quello del deposito dei beni archivistici che non solo viene esteso a tutte le categorie di beni culturali ma viene altresì trasformato in comodato,
· la creazione di alcune locuzioni innovative, destinate ad avere un impatto positivo e duraturo nell'ordinamento, quali quelle di "demanio culturale" e "istituti e luoghi della cultura". A quest'ultimo riguardo, si giudica in particolare positivamente la richiesta della Conferenza unificata di distinguere la nozione di "istituti culturali" da quella di "luoghi della cultura", nonché di migliorare la definizione di "museo", anche alla luce del dibattito sviluppatosi nelle sedi competenti,

il comma 1-bis dell'articolo 1, introdotto a seguito delle modifiche avanzate dalla Conferenza unificata, che sancisce l'unitarietà della tutela e della valorizzazione in quanto finalizzate a preservare la memoria della comunità nazionale e a promuovere lo sviluppo culturale del Paese,
l'articolo 2, che accoglie una nozione "mista" di bene culturale, risultante dalla sintesi della nozione elencativa offerta dall'articolo 2 della legge n. 1089 del 1939, con la nozione "aperta" già proposta dalla commissione Franceschini nel 1966. Oltre alle cose individuate dall'articolo 10 o individuate dalla legge, resta quindi aperta la possibilità che altri beni vengano individuati successivamente "quali testimonianze aventi valore di civiltà",
l'articolo 3, come modificato dalla Conferenza unificata, che comprende nell'ambito della nozione di tutela anche la finalità di fruizione pubblica del patrimonio culturale, recuperandone l'unitarietà complessiva,
l'espressa menzione dei beni dello Stato tra quelli destinatari delle disposizioni di tutela,
l'articolo 16, che introduce una forma di giustiziabilità in sede amministrativa della dichiarazione di particolare interesse culturale dei beni di proprietà privata, attraverso il ricorso al Ministero per motivi sia di legittimità che di merito,
l'articolo 21, che subordina ad autorizzazione del Ministero la demolizione dei beni culturali, il loro spostamento, lo smembramento delle collezioni, lo scarto dei documenti degli archivi, il trasferimento ad altre persone giuridiche e ad autorizzazione del soprintendente l'esecuzione di opere e lavori di qualunque genere sui beni culturali, superando la precedente duplicazione che, come è noto, sottoponeva gli interventi sui beni culturali sia all'autorizzazione del Ministero che alla approvazione del soprintendente,
l'articolo 29, per la parte in cui anticipa i contenuti di un disegno di legge all'esame della Commissione, relativo all'attività dei restauratori, con riferimento al quale si esprime una valutazione particolarmente favorevole delle modifiche avanzate dalla Conferenza unificata,
l'articolo 35, che estende agli interventi volontari la possibilità per lo Stato di concorrere fino all'intero ammontare della spesa. Appare infatti illogico premiare con l'intera copertura della spesa i proprietari che sono stati sollecitati ad intervenire o che addirittura hanno subito l'intervento diretto del Ministero, anziché quelli che si sono attivati spontaneamente. Si valuta altresì positivamente l'estensione del beneficio anche al possessore o detentore del bene,
l'articolo 49 che, al comma 3, disciplina l'utilizzo a scopo pubblicitario delle coperture di ponteggi relativi ad interventi di restauro su edifici di interesse storico-artistico, prevedendo un nulla osta da parte del soprintendente,
l'introduzione del concetto di "demanio culturale", di cui all'articolo 53,
l'articolo 54, che amplia l'indicazione delle tipologie di beni comunque inalienabili, comprendendovi - oltre agli immobili e alle aree di interesse archeologico e ai monumenti nazionali - le raccolte di musei, pinacoteche e biblioteche, gli archivi e le opere contemporanee se facenti parte di raccolte,
l'articolo 60 che, nel caso di alienazione di beni culturali a titolo oneroso, attribuisce la facoltà di esercitare la prelazione anche alle regioni e agli altri enti pubblici e prevede il ricorso alla "determinazione del terzo" per la fissazione del prezzo in caso di mancata accettazione della determinazione ministeriale,
gli articoli 92 e 92 che, in tema di ritrovamenti e scoperte, consentono, a richiesta dell'interessato, il pagamento del premio anche in forma di sgravio, nonché la corresponsione di acconti,
l'articolo 102 che, a seguito delle modifiche avanzate dalla Conferenza unificata, prevede la possibilità di trasferimento alle regioni e agli enti locali, in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, della disponibilità di istituti e luoghi della cultura, al fine di assicurare un'adeguata fruizione e valorizzazione dei beni ivi presenti. Ciò deriva dalla scelta di mutuare il modello operativo attraverso il quale Stato, regioni ed enti locali concordano le forme di fruizione coordinata ed integrata dei beni di rispettiva pertinenza dal modello individuato per la valorizzazione,
l'articolo 118 (ora 112) che, a seguito delle modifiche avanzate in sede di Conferenza unificata, individua in accordi su base regionale (anziché negli accordi di programma, come recitava il testo originario) lo strumento ordinario per lo svolgimento coordinato, armonico e integrato della valorizzazione. Il testo modificato prevede altresì che con i medesimi accordi sono individuate le più adeguate forme di gestione. Inoltre, si stabilisce che lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali possano definire, in sede di Conferenza unificata, indirizzi generali e procedure per uniformare, sul territorio nazionale, gli accordi stessi,
l'articolo 120 (ora 114), che introduce la fissazione dei livelli uniformi di qualità della valorizzazione che i soggetti responsabili della gestione delle attività e dei servizi pubblici sono tenuti ad assicurare al fine di fornire una ospitalità standard ai visitatori,
l'articolo 121 (ora 115), che prevede che la gestione delle attività di valorizzazione possa essere diretta o indiretta. La gestione diretta è svolta attraverso strutture organizzative interne alle Amministrazioni, dotate di adeguata autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile. Quella indiretta è attuata mediante affidamento o concessione ad altri soggetti. Si tratta di una innovazione di grande rilievo, che si muove nel solco della legge Ronchey ampliandone la portata (originariamente limitata ai "servizi aggiuntivi") in considerazione dell'esperienza positiva maturata negli ultimi dieci anni. A seguito delle modifiche avanzate in sede di Conferenza unificata, si prevede che lo Stato e le regioni ricorrano alla gestione indiretta al fine di assicurare un livello di valorizzazione più adeguato. La scelta fra le due forme di gestione indiretta è attuata previa valutazione comparativa degli obiettivi e dei relativi mezzi, metodi e tempi. Gli altri enti pubblici territoriali ricorrono invece ordinariamente alla forma indiretta dell'affidamento, salvo che non risulti più conveniente la forma in gestione diretta,
gli articoli 126 e 127, che introducono due novità di grande rilievo: da un lato, l'articolo 126 configura una particolare forma di sponsorizzazione al fine di tenere conto delle peculiarità dei beni culturali; dall'altro, l'articolo 127 prevede la stipula di protocolli d'intesa con le fondazioni bancarie che statutariamente perseguano scopi di utilità sociale nel settore dell'arte e dei beni culturali, al fine di garantire l'equilibrato impiego delle risorse finanziarie messe a disposizione,
esprime parere favorevole con le seguenti osservazioni:
1. All'articolo 3, come modificato a seguito del parere reso dalla Conferenza unificata, si suggerisce di sostituire le parole: "La tutela concerne l'esercizio" con le seguenti: "La tutela consiste nell'esercizio".
2. All'articolo 6, si suggerisce di sostituire le parole: "La valorizzazione concerne l'esercizio" con le seguenti: "La valorizzazione consiste nell'esercizio".
3. All'articolo 10, si suggerisce di reintrodurre l'aggettivo "demoetnoantropologico", ormai invalso nell'ordinamento ed introdotto nel contesto normativo dal decreto legislativo n. 112 del 1998, rispetto all'altro "etnoantropologico". La motivazione addotta nella relazione introduttiva allo schema di decreto, secondo cui tale ultima dizione sarebbe più corretta e peraltro già presente nel decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 non appare infatti convincente, tanto più in considerazione del contesto ormai superato del decreto n. 616. Si suggerisce altresì di integrare l'elencazione esemplificativa delle categorie di oggetti ascrivibili al genus dei beni culturali ricomprendendo anche i "siti minerari di interesse storico e demoetnoantropologico, le navi e i galleggianti aventi interesse artistico, storico o demoetnoantropologico, le tipologie di architettura rurale aventi interesse storico o demoetnoantropologico, quali testimonianze dell'economia rurale tradizionale". Ciò, al fine di adeguare la previsione alle categorie prese in considerazione dalla più recente normativa (legge n. 172 del 2003 sulle navi d'epoca e il recente disegno di legge sull'architettura rurale).
4. All'articolo 12, si manifesta l'esigenza di un raccordo con l'articolo 27 del decreto-legge n. 269 del 2003, in materia di verifica dell'interesse culturale dei beni di proprietà pubblica. Occorre infatti che il codice, entrando fra l'altro in vigore in un momento successivo al predetto decreto-legge, rechi la norma definitiva in materia di verifica, evitando di alimentare incertezze e dubbi interpretativi. Al riguardo, la Commissione esprime peraltro la propria valutazione più favorevole sulle norme recate dal codice rispetto a quelle contenute nell'articolo 27 del decreto-legge.
5. All'articolo 20, comma 1, si suggerisce di inserire, dopo le parole: "I beni culturali non possono essere distrutti, danneggiati" le seguenti: ", deturpati anche a mezzo dell'apposizione di cavi e condutture di ogni genere".
6. All'articolo 51, si suggerisce una riflessione sulla definizione degli studi d'artista e si invita il Governo a valutare l'opportunità di eliminare la parte della norma che attiene al contenuto degli stessi.
7. All'articolo 59, comma 2, si invita a valutare l'opportunità di un ripensamento sull'effettiva estensione della denuncia di trasferimento anche ai casi di locazione, atteso che ciò non è mai avvenuto finora, né mai preteso da alcuna sovrintendenza.
8. All'articolo 62, si suggerisce di prevedere una diversa tempistica per i casi in cui la prelazione venga esercitata oltre il termine ordinario a causa di denunce tardive o incomplete. In questi casi occorrerebbe fissare in novanta giorni il termine entro cui la regione e gli altri enti pubblici territoriali possono formulare al Ministero la proposta di prelazione, fissare in centoventi giorni il termine entro cui il Ministero debba dare comunicazione all'ente interessato che non intende esercitare la prelazione e dilazionare a centottanta giorni il termine entro cui l'ente interessato assume il relativo impegno di spesa, adotta il provvedimento di prelazione e lo notifica all'alienante.
9. All'articolo 76, comma 2, lettera d), si sottolinea la necessità di modificare il termine ivi previsto (tre mesi), adeguandolo a quello stabilito dalla direttiva 93/7/CEE (due mesi).
10. All'articolo 77, si rileva la necessità di introdurre l'espressa indicazione del soggetto avverso il quale l'azione di restituzione è esercitabile ed in particolare il possessore ovvero, in mancanza di questi, il detentore del bene culturale.
11. All'articolo 79, comma 2, si segnala l'opportunità di valutare una più compiuta corrispondenza fra la nozione civilistica di buona fede e quella comunitaria di diligenza.
12. Si invita infine il Governo ad escludere dall'obbligo di denuncia di cui all'articolo 59, nonché da ogni altro obbligo di notifica alle autorità competenti, le monete antiche e moderne di modesto valore o ripetitive, ovvero conosciute in molti esemplari e non considerate rarissime. Analogamente, si suggerisce di elevare il valore delle collezioni per le quali sono previsti obblighi autorizzativi al commercio, di cui alla tabella A allegata al codice.

Per quanto riguarda la Parte terza, relativa ai beni paesaggistici, e la Parte quarta, relativa alle sanzioni, la Commissione recepisce i rilievi formulati, rispettivamente, dalla Commissione territorio, ambiente e beni ambientali e dalla Commissione giustizia, riportati in allegato, che fanno parte integrante del presente parere".



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