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VII Commissione Senato - seduta del 24 geannio 2006 (modifiche Codice beni culturali)
2006-01-24

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IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo recante: "Disposizioni correttive ed integrative del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali" (n. 594)
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 10, commi 3 e 4, della legge 6 luglio 2002, n. 137. Esame e rinvio)
Riferisce alla Commissione il presidente relatore ASCIUTTI (FI), il quale ricorda che il Codice dei beni culturali e del paesaggio, approvato con decreto legislativo n. 42 del 2004, è stato emanato in base alla legge di delega 6 luglio 2002, n. 137, la quale prevedeva altresì che entro due anni dall’entrata in vigore dei decreti delegati potessero essere adottate, nel rispetto degli stessi principi e criteri direttivi e con le medesime procedure, disposizioni correttive ed integrative.
Facendo tesoro dell’esperienza maturata nei primi diciotto mesi di applicazione del Codice, il Governo ha pertanto presentato alle Camere il presente schema di decreto legislativo, volto a correggere talune difficoltà interpretative incontrate dagli operatori, nonché a tener conto delle disposizioni successivamente intervenute nella materia.
Lo schema di decreto si propone così, da un lato, la riformulazione di alcune proposizioni normative, onde rendere più intelligibile la volontà del legislatore e favorirne l’efficace attuazione; dall’altro, la soppressione dal testo delle disposizioni nel frattempo abrogate, ovvero alla sua integrazione con norme sopravvenute.
Ovviamente, lo schema è stato elaborato in aderenza ai principi ed ai limiti stabiliti nella legge delega n. 137 del 2002, ed in particolare alle indicazioni intese a produrre lo snellimento e l'abbreviazione dei procedimenti e ad evitare ulteriori restrizioni alla proprietà privata, fermi rimanendo gli attuali strumenti della tutela.
Tralasciando gli interventi meramente volti ad una migliore tecnica legislativa, il Presidente relatore passa indi ad illustrare quelli connessi alla necessità di coordinare le disposizioni del Codice con le norme intervenute successivamente alla sua emanazione.
Fra questi, egli si sofferma anzitutto sulle modifiche apportate all'articolo 10, tese a conciliare due opposte esigenze, provenienti entrambe dal mondo del collezionismo: da un lato, conferire alle cose di interesse numismatico una maggiore visibilità nell’ambito degli oggetti da collezione meritevoli di tutela, così come richiesto da molti studiosi del settore; dall’altro, arginare le spinte verso un arretramento delle ragioni della tutela rispetto a quelle del mercato delle cose medesime, significativamente rappresentato dalla recente norma di cui all’art. 2-decies del d.l. 26 aprile 2005, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 2005, n. 109. Tale disposizione ha preteso di differenziare le monete antiche dalle altre cose suscettibili di tutela, attribuendo ad esse una sorta di status di bene culturale minore, per effetto del quale è stata rimessa al proprietario e non all’Autorità competente la valutazione circa la sussistenza ed il grado dell’interesse culturale posseduto, con particolare riferimento alle caratteristiche di serialità e ripetitività.
Non condividendo tale impostazione, si è pertanto intervenuti in una duplice direzione: da un lato, ammettendo tra i criteri di valutazione circa la valenza culturale delle collezioni, accanto a quelli ereditati dalla legge fondamentale del 1939 (tradizione, fama e particolari caratteristiche ambientali), la rilevanza artistica, storica, archeologica, numismatica o etnoantropologica; dall’altro, evidenziando come l’interesse numismatico debba essere rinvenuto nella rarità o nel pregio delle cose e che tali elementi vadano valutati in rapporto all’epoca, alle tecniche e ai materiali di produzione. Non è infatti possibile giudicare il valore delle monete antiche soltanto in base alla serialità o ripetitività, posto che tali caratteristiche assumono significato diverso a seconda delle epoche e delle culture e vanno, perciò, interpretate in relazione al grado di raffinatezza delle tecniche di conio, alle leghe utilizzate ed alla percentuale in esse di metallo nobile e, dunque, in ultima analisi, all’epoca cui risale la moneta.
Passando all'articolo 12, comma 10, la modifica trova fondamento nell’esigenza di rendere il testo della norma pienamente coerente con i principi generali dell’ordinamento in tema di procedure amministrative, così come precisati dai più recenti provvedimenti normativi.
Al riguardo, il Presidente relatore rammenta infatti che nel testo vigente il comma in esame salvaguarda l’applicabilità delle disposizioni di cui all’articolo 27, commi 8, 10, 12, 13 e 13-bis, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 226, che avevano introdotto una procedura transitoria per la verifica dell’interesse culturale sugli immobili pubblici, stabilendo che, in sede di prima applicazione, la mancata comunicazione dei risultati della verifica, da parte dei competenti uffici di questo Ministero, entro il termine di 120 giorni dalla richiesta equivaleva ad esito negativo della verifica.
Tali disposizioni, tuttavia, unitamente a quelle di cui ai primi sette commi dello stesso articolo 27, che introducevano appunto nell’ordinamento l’istituto della verifica dell’interesse culturale, risultano oramai inapplicabili per diverse ragioni, fra cui anzitutto l’entrata in vigore del Codice, che reca appunto la procedura a regime della verifica di interesse culturale. Inoltre, la fase di prima applicazione della procedura transitoria disciplinata dal predetto articolo 27 si è ormai conclusa, essendo terminata la procedura di verifica dei beni inclusi negli elenchi presentati ai sensi del decreto ministeriale 6 febbraio 2004, di attuazione dell’articolo medesimo. Infine, l’impossibilità di ricorrere al meccanismo del silenzio-assenso nei procedimenti concernenti i beni culturali e paesaggistici è stata formalmente sancita dall’articolo 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990, nel testo novellato dall’articolo 3, comma 6-ter, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80.
Il Presidente relatore registra altresì con soddisfazione che tale impostazione è stata condivisa anche dal Ministero dell’economia e delle finanze che, in occasione della recente manovra correttiva di finanza pubblica, nel proporre una nuova disposizione finalizzata ad accelerare le procedure di dismissione degli immobili del demanio statale, ha accolto il suggerimento formulato dal Ministero per i beni e le attività culturali nel senso di limitare alle procedure già avviate la disciplina dell'articolo 27, riconducendo invece quelle da avviare alla regola dettata dall’articolo 12 del Codice.
Egli si sofferma indi sulle modifiche relative all’articolo 115, le cui ragioni debbono rinvenirsi nell’intento di sgombrare il campo da equivoci ed incertezze circa la volontà dell’Amministrazione, allorché il perseguimento diretto dell’interesse pubblico alla migliore valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica non risulti possibile per carenza di strutture o di risorse adeguate, di affidarsi agli strumenti ed alle logiche di tipo privatistico e non, piuttosto, di manipolare questi ultimi in funzione delle esigenze istituzionali al punto da snaturare i modelli civilistici di riferimento e realizzare degli ibridi difficilmente gestibili e scarsamente attraenti per i potenziali investitori.
Il nuovo testo dell'articolo 115 chiarisce pertanto che il ricorso a tale forma di gestione indiretta postula l’adesione al modello privatistico e, quindi, la coerenza con lo statuto normativo delineato, per le singole forme organizzative, dalle vigenti disposizioni.
La partecipazione ministeriale al soggetto affidatario delle attività di valorizzazione perde così la connotazione della "prevalenza", attributo la cui interpretazione si è rivelata non agevole, potendo essere imputato tanto al valore economico quanto al valore culturale del conferimento; al tempo stesso essa viene precisata quanto alle modalità di individuazione dei rappresentanti del Ministero.
Al comma 8, inoltre, si è ritenuto di arricchire i contenuti del contratto di servizio, prevedendo il sostanziale recepimento, in esso, del progetto di valorizzazione e della relativa tempistica come approvati dal Ministero e disponendo che vi debbano essere indicate le modalità di esercizio dei poteri riconosciuti al titolare dell’attività di valorizzazione oggetto di affidamento, al fine di garantire la rispondenza costante delle attività del soggetto affidatario alle previsioni progettuali ed agli obiettivi programmatici.
Fra le altre modifiche, il Presidente relatore cita infine quelle agli articoli 29 e 182, in tema di formazione professionale dei restauratori e dei loro collaboratori, che si propongono una duplice finalità.
In primo luogo, come riconoscimento della tradizione italiana del restauro e del livello di eccellenza al quale si collocano gli operatori e le scuole del settore, si intende infatti attribuire all’esame conclusivo dei corsi di restauro svolti presso le scuole di alta formazione e di studio il valore di esame di Stato e, al contempo, sancire l’equiparazione del titolo rilasciato a seguito del superamento di detto esame al diploma universitario di secondo livello (laurea specialistica o magistrale). Viene in tal modo conferita dignità formale all’equivalenza che, nella sostanza, risulta già stabilita dall’articolo 7, comma 1, del decreto ministeriale 3 agosto 2000, n. 294.
In secondo luogo, le modifiche tendono a coinvolgere le università nella elaborazione e conclusione di accordi finalizzati alla creazione di centri di ricerca, sperimentazione, studio e attuazione di interventi in materia di restauro, riconoscendo, altresì, alle medesime istituzioni un ruolo paritario, rispetto al Ministero ed alle Regioni, nella istituzione, presso i suddetti centri, di corsi di alta formazione per l’insegnamento del restauro.
Come è noto, prosegue il Presidente relatore, la disciplina relativa all’insegnamento del restauro, contenuta nell’articolo 29 del Codice, andrà a regime soltanto allorché saranno operanti i decreti attuativi previsti dai commi 7, 8 e 9 del medesimo articolo, nei quali sono definiti i profili di competenza dei soggetti da formare, i criteri e gli standard di qualità del percorso formativo, le modalità di accreditamento ed i requisiti di organizzazione e funzionamento delle scuole.
Nel frattempo, tuttavia, valgono le disposizioni transitorie di cui all’articolo 182 del Codice che, fermo restando il riferimento alla regolamentazione previgente (contenuta nel decreto ministeriale 3 agosto 2000 come modificato dal decreto ministeriale 24 ottobre 2001, n. 420), indica in modo dettagliato i requisiti utili al conseguimento delle qualifiche di restauratore e collaboratore restauratore di beni culturali.
Conclusa l'illustrazione delle modifiche di maggiore rilievo, il Presidente relatore richiama la circostanza che sullo schema di decreto non si è ancora espressa la Conferenza unificata. Egli riferisce tuttavia che, negli incontri tecnici finalizzati all'espressione del parere, è emersa l'esigenza di ulteriori modifiche su cui i rappresentanti dell’Amministrazione statale e quelli delle regioni e delle autonomie locali hanno convenuto.
Ad esempio, all'articolo 6, si è concordato di sottolineare che la valorizzazione costituisce una funzione pubblica di rilievo costituzionale, attesa la sua finalizzazione allo sviluppo della cultura, e che pertanto il suo esercizio si sottrae ad ogni valutazione di opportunità formulata in base ad esclusivi criteri di redditività economica.
All'articolo 10, si è registrata un’omissione del Codice: nella indicazione delle raccolte librarie sottoposte a tutela ipso iure non si è infatti tenuto conto che nelle biblioteche degli enti locali o di interesse locale sono presenti fondi non destinati alla conservazione (in quanto privi di valore culturale), ma piuttosto all’offerta di informazioni aggiornate al pubblico dei lettori.
E’ parso opportuno, pertanto, sottrarre tali fondi al generalizzato vincolo ope legis gravante, per effetto della disposizione in esame, sulle raccolte librarie dei pubblici istituti, nonché ai controlli previsti sulle operazioni di scarto ad essi afferenti.
All'articolo 17, è parso doveroso precisare che i dati catalografici sui beni culturali affluiscono al catalogo nazionale nelle sue distinte articolazioni, a seconda della natura del bene cui i dati stessi si riferiscono.
All'articolo 21, occorre specificare che è sottoposto a controllo autorizzatorio anche lo scarto del materiale bibliografico delle biblioteche pubbliche e di quelle private vincolate, tenendo ovviamente conto dell’eccezione introdotta al comma 2, lettera c), dell’articolo 10.
All'articolo 112, si è convenuto di chiarire che, fatta sempre salva la facoltà statale di regolare la valorizzazione dei propri beni, la potestà di normazione regionale si estende non solo alle attività ma anche alle funzioni di valorizzazione, il cui esercizio può essere peraltro rimesso, in base al principio di sussidiarietà, anche agli altri enti territoriali.
Al comma 4, occorre poi dare rilievo normativo alla possibilità che i siti culturali, adeguatamente valorizzati, costituiscano altresì il volano di uno sviluppo economico coinvolgente sia i settori produttivi suscettibili di interagire più direttamente con essi, sia le infrastrutture destinate a veicolare i crescenti flussi turistici richiamati dalle realtà culturali. Ovviamente, tale possibilità deve essere valutata in riferimento ad un determinato territorio, in ragione delle sue omogeneità culturali e della sua vocazione economica, non necessariamente coincidenti con una specifica circoscrizione amministrativa. In tal modo, atteso che il sostegno pubblico alla valorizzazione è un costo non eliminabile né comprimibile, stante il rilievo costituzionale della funzione che ne è beneficiaria, si riuscirebbe a convertire i relativi oneri da mere spese di funzionamento in spese di investimento.
Infine, al comma 7 sarebbe preferibile rendere possibile, anche in mancanza o nelle more della stipula degli accordi previsti ai commi 4 e 5, o indipendentemente da essi, l’organizzazione e la gestione di strutture semplici che realizzino forme di cooperazione orizzontale e non istituzionalizzata tra soggetti pubblici e privati interessati alla fruizione e/o valorizzazione di beni o istituti culturali in ambiti territoriali determinati.
All'articolo 114, si è ritenuto opportuno esplicitare un presupposto già implicitamente contenuto nella disposizione vigente ed in particolare che gli standard qualitativi delle attività di valorizzazione costituiscono le soglie minime di qualità (suscettibili, naturalmente, di essere ritoccati verso l’alto dalla legislazione regionale) e riguardano i soli beni di pertinenza pubblica.
All'articolo 115, sarebbe utile sgombrare il campo da equivoci ed incertezze nel caso in cui il perseguimento dell’interesse pubblico alla migliore valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica non risulti praticabile o conveniente attraverso la gestione diretta, per le ragioni più varie, come ad esempio carenza di risorse pubbliche, ovvero opportunità di affidarsi agli strumenti ed alle logiche di tipo privatistico.
In particolare, gli equivoci e le incertezze insorti sull’attuale testo dell’articolo 115, comma 3, lettera a), hanno avuto ad oggetto la natura dell’attività di valorizzazione culturale: se cioè essa debba ritenersi attività economica tout court e, quindi, assoggettata alla logica di impresa, oppure debba essere considerata come attività culturale caratterizzata dalla finalità pubblica della più ampia conoscenza del patrimonio e finalizzata alla crescita spirituale della collettività nazionale.
Si è fatta dunque la scelta di chiarire che i soggetti giuridici cui l’Amministrazione dà vita o partecipa per finalità di valorizzazione del patrimonio culturale sono soggetti caratterizzati dall’assenza di scopo di lucro. Ovviamente, ciò non esclude che le attività gestionali strumentali alla valorizzazione, valutate singulatim o come complesso integrato, possano presentare rilievo economico e, quindi, essere affidate in concessione, con i sistemi dell’evidenza pubblica ad imprese commerciali in senso proprio.
Rispetto a tale fondamentale discrimine è apparsa peraltro del tutto secondaria la definizione delle modalità di partecipazione del soggetto pubblico titolare del bene da valorizzare agli organi di gestione del soggetto appositamente costituito o partecipato, che può bene essere rimessa ad un successivo momento regolamentare. Non dà, invece, luogo a problemi di sorta la questione della titolarità della tutela e delle forme del suo esercizio, atteso che si tratta di prerogative statali indiscusse e incardinate nel Ministero e, per esso, nei suoi organi centrali e periferici.
Al comma 4, occorrerebbe invece evidenziare la necessaria propedeuticità, rispetto al procedimento di scelta tra le due forme della valorizzazione indiretta (costituzione di appositi soggetti giuridici o affidamento in concessione a soggetti terzi), della definizione degli obiettivi programmatici che si intendono in tal modo perseguire.
All'articolo 116, occorre prevedere che l’esercizio dei poteri di tutela, nei confronti di soggetti giuridici costituiti o partecipati dal Ministero secondo le disposizioni degli articoli 112 e 115, assume le forme stabilite dal contratto di servizio stipulato dai soggetti medesimi con le amministrazioni titolari della funzione di valorizzazione. Ciò al fine di semplificare ed accelerare le procedure di adozione dei provvedimenti di volta in volta necessari al perseguimento delle finalità di tutela.
Vista la sostanziale condivisione di tali modifiche in sede sia centrale che regionale, il Presidente relatore propone che esse siano inserite nello schema di parere che la Commissione esprimerà sull'atto in titolo, quali osservazioni.
Inoltre, attesi i problemi che la applicazione pratica ha determinato, suggerisce di dare mandato all’Amministrazione competente di provvedere al coordinamento dei tempi previsti dalla procedura per l’esercizio della prelazione, così come disciplinata dall’articolo 62, quando essa sia attivata dalle regioni o dalle autonomie locali.
Infine, sarebbe opportuno prevedere che la possibilità di fruire della disciplina dettata in via transitoria dall’articolo 182 del Codice fosse estesa anche alle Accademie di belle arti che abbiano attivato corsi di formazione in restauro e che i procedimenti di accreditamento disciplinati dall’articolo 29, comma 9, fossero assoggettati ad un temine massimo di conclusione, onde dare certezza del diritto ai richiedenti.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

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