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N. 595 ATTO DEL GOVERNO SOTTOPOSTO A PARERE, Relazione illustrativa PARLAMENTARE
2006-01-13

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Schema di decreto legislativo recante: Disposizioni correttive
ed integrative del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione
al paesaggio
(Parere ai sensi dellarticolo 10, commi 3 e 4, della legge 6 luglio 2002, n. 137)
(Trasmesso alla Presidenza del Senato il 13 gennaio 2006)
SENATO DELLA REPUBBLICA
XIV LEGISLATURA




SENATO DELLA REPUBBLICA
-------------------------- XIV LEGISLATURA --------------------------
N. 595
ATTO DEL GOVERNO SOTTOPOSTO A PARERE PARLAMENTARE
Schema di decreto legislativo recante: Disposizioni correttive ed integrative del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione
al paesaggio
(Parere ai sensi dell'articolo 10, commi 3 e 4, della legge 6 luglio 2002, n. 137)
(Trasmesso alla Presidenza del Senato il 13 gennaio 2006)
Decreto legislativo correttivo e integrativo del "codice dei beni culturali e del paesaggio".
Relazione illustrativa
Parte prima - Disposizioni generali -
Articolo 5 - Cooperazione delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali in materia di tutela del patrimonio culturale -
E' stata inserita, al comma 6, l'enunciazione espressa della compresenza dello Stato, oltre che delle regioni, nelle funzioni di tutela dei beni paesaggistici, secondo le disposizioni di cui alla Parte Terza del codice. Si tratta, in tutta evidenza, di una mera esplicazione che non altera l'assetto sostanziale del riparto delle funzioni, gi cristallizzato nelle disposizioni della citata Parte Terza, cui l'articolo 5 rinvia.
Al comma 7, al solo scopo di maggiormente chiarire il significato della disposizione, si aggiunta la precisazione che le potest di indirizzo e di vigilanza e il potere sostitutivo gi previsti dalla norma sono esercitati dal Ministero relativamente alle funzioni esercitate dalle Regioni ai sensi dei commi 2, 3, 4, 5 e 6 del medesimo articolo 5.
Articolo 6 Valorizzazione del patrimonio culturale , -
Si ritenuto di inserire una necessaria chiarificazione della nozione di valorizzazione riferita ai beni paesaggistici. Mentre, infatti, per i beni, culturali, nella Parte seconda del codice, figura un apposito titolo (Titolo II) dedicato alla Fruizione e valorizzazione, nella Parte Terza, dedicata ai Beni paesaggstici, non vi una corrispondente trattazione, idonea a chiarire meglio i contenuti della valorizzazione riferita ai beni paesaggistici.
Si dunque precisato che, per i beni paesaggistici, la nozione di valorizzazione (come promozione della conoscenza e assicurazione delle migliori condizioni di utilizzazione e di fruizione del patrimonio) riguarda anche il recupero e la riqualificazione degli immobili e delle aree paesaggistici. La modifica non tocca in alcun modo la definizione generale di valorizzazione del patrimonio culturale, ma aggiunge, per i beni paesaggistici, la specificazione che la valorizzazione pu consistere anche nel recupero e nella riqualificazione.
Parte terza Beni paesaggistici -Articolo 131 - Salvaguardia dei valori del paesaggio
Si ritenuto di espungere dal testo l'attributo "omogenea", predicato della, parte di territorio definibile come paesaggio agli effetti del presente codice. L'oggettiva variet delle forme del territorio, in cui si articola il paesaggio, non si lascia infatti ridurre alla nozione di omogeneit, che appartiene soprattutto alla pianificazione urbanistica, con fini di programmazione dell'assetto urbanistico edilizio, e mal si presta alla definizione della nozione di paesaggio. Si invece inserito l'aggettivo distintivi, riferito alle parti di territorio (al plurale) di cui si compone il paesaggio, poich il tratto definiente una porzione
di territorio come paesaggio si rinviene piuttosto nella sua specifica caratterizzazione distintiva, che non in una tipologia omogenea astratta.
Articolo 132 - Cooperazione tra amministrazioni pubbliche -Nessuna modifica stata apportata.
Articolo 133 - Convenzioni internazionali -Nessuna modifica stata apportata.
Articolo 134 - Beni paesaggistici -
Con riguardo alla nuova tipologia di beni paesaggistici introdotta dall'articolo 134 del Codice - gli immobili e le aree individuati dal piano paesaggistico - si inserita la precisazione della necessaria tipizzazione e individuazione, da parte dello strumento di pianificazione, di tali immobili ed aree (che non siano, ovviamente, gi sottoposti a vincolo prowedimentale o ex le g), ci al fine di orientare il percorso logico giuridico mediante il quale, vengono individuati, nella pianificazione, tali nuovi vincoli.
Articolo 135 - Pianificazione paesaggistica -
Sono state apportate talune modifiche al comma 1 dell'articolo in esame intese ad esplicitare - ci che peraltro era pacifico, bench solo implicito, gi nel testo vigente - che lo Stato non (ovviamente) estraneo alle finalit generali di tutela e valorizzazione del paesaggio. L'esordio del comma 1 vigente sembrava porre, invece, curiosamente, tale fondamentale compito solo in capo alle Regioni. Viceversa, ai sensi dell'articolo 9 della Costituzione, la tutela del paesaggio compito della Repubblica, in tutte le sue componenti.
Si ritenuto di aggiungere, tra i compiti fondamentali in questione, la conoscenza del paesaggio, non gi perch tale propedeutico compito non fosse gi incluso nella nozione di tutela {conoscere, conservare, proteggere), bens per dare un'opportuna evidenza a tale profilo, essenziale per una corretta pianificazione e gestione del paesaggio.
Nel secondo periodo del comma 1 dell'articolo 135 si data enunciazione espressa, per le stesse ragioni sopra enunciate, alla possibile partecipazione collaborativa dello Stato nella funzione di pianificazione. Con ci non si certo inteso revocare in dubbio il consolidato assetto delle competenze in materia (delegate alle Regioni gi con d.P.R. n. 8 del 1972), ma si voluto dare giusto rilievo al principio della leale cooperazione Stato-Regioni che, come insegnato dalla costante giurisprudenza della Corte costituzionale, costituisce la pietra angolare su cui poggia ogni funzione amministrativa in materia di paesaggio.
L'enunciazione della collaborazione dello Stato si raccorda inoltre armonicamente con le proposizioni normative contenute nell'articolo 143 in ordine alla auspicata ed incentivata conclusione di accordi per l'elaborazione dei piani paesaggistici, nonch
all'indicazione, emergente dal medesimo articolo 143, nonch dagli articoli 146 e 159 del codice, della condivisione della funzione pianificatoria come "via maestra" per l'attuazione del codice (e condicio sine qua non per l'attuazione di molte sue importanti disposizioni innovative, quali, ad es., quelle in tema di nuovo procedimento autorizzatorio).
Si inserito un nuovo comma 2, che anticipa, nella sede dei principi generali sulla pianificazione, una disposizione che era gi contenuta nell'articolo 143. In sostanza, si operata una trasposizione, nella sede dell'articolo 135, del comma 1 dell'articolo 143, nella quale sono enunciati i principi direttivi della pianificazione paesaggistica.
Di conseguenza si precisato, nello stesso comma 2, che la disciplina d'uso compatibile del territorio dettata dalla pianificazione paesaggistica con riferimento a ciascun ambito definito in relazione alla tipologia e al livello di conservazione dei valori paesaggistici.
Sempre nel comma 2 si espunta la locuzione con particolare riferimento ai beni di cui all'articolo 134, riferita, nel testo precedente, all'ambito delle previsioni di disciplina contenute nel piano. L'espunzione intende chiarire che la disciplina d'uso, conformativa dei diritti di propriet e di iniziativa privata, riguarda e non pu che riguardare solo i beni paesaggistici (come definiti dall'articolo 134), e non l'intero territrio regionale. Si tratta di una modifica coerente con quella apportata al comma 1, dove si chiarito che i piani paesaggistici devono considerare l'intero territorio regionale, potendo per regolare e limitare l'uso solo delle aree e degli immobili omnimodo sottoposti a vincolo paesaggistico= II combinato disposto delle due ora riferite modifiche apporta una maggiore chiarezza concettuale nella disciplina paesaggistica: essa prende in considerazione, come rilevante a fini paesaggistici, l'intero territorio regionale (come impone di fare la Convenzione europea del paesaggio), ma sottopone a specifica disciplina cogente d'uso, solo i beni dichiarati di interesse pubblico paesaggistico notevole, come da sempre previsto dalla disciplina di settore e confermato dallo stesso Codice del 2004. Viene cos eliminata una contraddizione logica presente nel vecchio testo, tra criterio selettivo del bene paesaggistico ed estensione della disciplina paesaggistica conformativa a tutto il territorio regionale, che conduceva alla identificazione del bene paesaggistico con l'intero territorio. Vengono cos evitate possibili confusioni con la parallela e confinante materia di legislazione concorrente del "governo del territorio". Nel nuovo comma 3 sono peraltro contemplate misure di valorizzazione (esse s) estese all'intero territorio regionale, sull'assunto per cui la valorizzazione, come attivit "non autoritativa" (nel senso ristretto del termine) in quanto di regola implicante l'erogazione di benefici e non l'assunzione di atti ablatori o limitativi (cfr. Corte cost. n. 94 del 2003), ben pu riguardare anche le parti di territorio non vincolate.
Nell'ultima parte del comma 3 si aggiunto l'aggettivo altri per chiarire - in armonia con il novellato articolo 6 - che gli interventi di recupero e riqualificazione non esauriscono la tipologia degli interventi di valorizzazione, ma si affiancano e si aggiungono agli altri interventi (incremento della conoscenza e miglioramento delle condizioni di accesso e di fruizione) che sono comuni alla nozione di valorizzazione del patrimonio culturale (ivi inclusi i beni culturali in senso stretto di cui alla Parte seconda del codice).
Articolo 136 - Immobili ed aree di notevole interesse pubblico -
Nella lettera e) del comma 1 si aggiunta la previsione ivi compresi i centri storici le zone di interesse archeologico al duplice fine di:
- chiarire definitivamente che il vincolo paesaggistico dei complessi di immobili ben pu riguardare i centri storici, come del resto gi suggerito dall'articolo 9, punto 4, del regolamento di cui al r.d. 1357 del 1934 (ove, circa i complessi di cose immobili di cui alla lettera e) dell'articolo 1 della legge del 1939, si parlava di "spontanea concordanza e fusione fra l'espressione della natura e quella del lavoro umano, oltre che gi ampiamente praticato dalla prassi amministrativa degli ultimi decenni");
- "spostare" le zone di interesse archeologico, di cui alla legge "Galasso", dall'ambito dei vincoli ex lege (articolo 142) a quelle dei vincoli provvedimentali (articolo 136), atteso che tali zone, per loro natura - in quanto "contesti di giacenza" di (anche potenziali) resti archeologici - esigono un atto di perimetrazione e di individuazione, non essendo individuabili visibilmente n in base al criterio meramente geografico-morfologico, n in base a quello ubicazionale (come accade, invece, ad es., per le aree e gli immobili compresi nelle Universit agrarie).
Articolo 137 - Commissioni regionali
Al comma 2 dell'articolo si ritenuto di dare un indirizzo uniforme sulla composizione della Commissione, inserendo, quali ulteriori membri di diritto, oltre ai tre rappresentanti statali, due rappresentanti regionali (i dirigenti preposti all'area e al servizio competenti in materia di paesaggio). Di conseguenza i residui componenti sono previsti in un numero massimo di quattro.
Al medesimo comma si altres intervenuti sulle modalit di nomina dei componenti della commissione, al fine di assicurare una elevata qualificazione e competenza tecnica, prevedendo che due dei restanti quattro membri debbano essere nominati dalla Regione entro terne di nomi proposte dalle Universit aventi sede nella Regione e dalle associazioni portatoci di interessi diffusi (individuate in base alla legge 349/1986), e che in caso di omessa designazione la Regione possa comunque procedere alle nomine.
Si aggiunto, in fine, un comma 3 contenente una previsione transitoria necessaria a evitare la paralisi delle attuali commissioni provinciali in attesa che le Regioni provvedano alla nomina delle nuove commissioni in base alla presente disciplina.
Articolo 138 Proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico -
Al comma 1 si inserita la previsione della consultazione dei comuni interessati e di eventuali esperti (previsione prima collocata impropriamente nell'ultima parte del comma 2 dell'articolo 137): la consultazione, infatti, non attiene alla organizzazione strutturale della commissione provinciale, ma allo svolgimento dell'istruttoria in seno alla commissione.
Nel comma 2 si precisato che gli interventi di valorizzazione non costituiscono un contenuto indefettibile della proposta di vincolo, ma ne rappresentano una parte solo eventuale, sia in relazione all'evenienza che il bene in questione richieda interventi di pura tutela, sia per il caso in cui non di disponga in concreto di progetti e di risorse gi definiti per la specificazione di interventi di valorizzazione (che potranno in tale ipotesi essere se del caso solo indicati in via meramente programmatica).
In fine dell'articolo si aggiunto un nuovo comma 3, mirante ad assicurare l'efficienza ed efficacia dell'azione propositiva della Commissione che svolge un ruolo essenziale per l'individuazione dei beni paesaggistici e deve essere sottratta al rischio di paralizzanti inerzie. Al fine di evitare la paralisi dell'organo e l'inerzia sull'iniziativa (interna) proveniente dai qualificati componenti (sia statali che regionali) del collegio, si posto un termine per la deliberazione della Commissione, con l'ulteriore previsione della possibilit che, decorso il termine senza che la Commissione si sia in alcun modo pronunziata, la proposta venga senz'altro formulata dallo stesso organo (statale o regionale) che aveva avviato il procedimento (o, in alternativa, per il caso che questi rimanga a sua volta inerte, che altro organo - statale o regionale - rappresentato nella commissione possa fare sua l'iniziativa e surrogarsi alla commissione inadempiente nel formulare la proposta).
Articolo 139 Partecipazione al procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico -
Nell'articolo 139 si inserita al comma 1 la previsione della comunicazione della proposta di vincolo agli enti locali intermedi (provincia, citt metropolitana), che era invece incongruamente contenuta alla fine del comma 4 del vecchio"testo (che riguardava la partecipazione individuale del privato titolare di diritti sul bene "individuo" oggetto di vincolo).
Si introdotta un'ulteriore modifica al comma 2, intesa a sottoporre alle medesime forme di pubblicit, previste per la proposta, anche la determinazione negativa della commissione, che chiuda il subprocedimento di iniziativa senza pervenire alla formulazione della proposta. Ci al fine di rendere esperibili i rimedi, anche giurisdizionali, previsti dall'ordinamento, anche avverso la scelta della Commissione di "bocciare" l'iniziativa del Soprintendente (o del dirigente della regione) volta ad apporre un nuovo vincolo. Sempre al comma 2 si introdotta una precisazione chiarificatrice, mediante l'aggiunta di un apposito ultimo periodo, circa la decorrenza degli effetti interinali del vincolo di cui all'articolo 146, comma 1 (divieto di immutazione dello stato dei luoghi senza previa autorizzazione), a far data dal primo giorno di pubblicazione all'albo pretorio della proposta.
Al comma 3 si introdotta una importante semplificazione. Il testo vigente (comma 4) prevede infatti un inutile appesantimento procedurale imponendo, nel caso di vincolo su beni individui, una vera e propria duplicazione della fase partecipativa, con incongruo differimento della comunicazione individuale al previo esperimento della fase partecipativa "pubblica". Il nuovo testo del comma 3 (che tiene luogo dell'attuale comma 4), invece, distingue la procedura di vincolo di bellezze d'insieme rispetto a quella relativa a beni individui, e chiarisce che solo in questa seconda ipotesi dovuta la comunicazione individuale di avvio del procedimento e che tale comunicazione dovuta sin dall'inizio, contestualmente all'adempimento delle forme di pubblicit di cui ai commi precedenti. Si peraltro ritenuto di conservare, anche per il procedimento di vincolo diretto su beni individui, la fase "pubblica" di partecipazione, di cui ai commi 1 e 2, atteso che ben pu accadere che un vincolo su immobili di consistente estensione (ad es., in caso di complessi di immobili o di centri storici) sia meritevole di una partecipazione "allargata" oltre l'ambito dei soli diretti titolari di diritti sui beni vincolando
II nuovo comma 4, che corrisponde all'attuale comma 5 dell'articolo 139, presenta modifiche meramente formali. Anche in questo caso, per maggiore chiarezza, si poi specificato che gli effetti del vincolo decorrono dalla data di ricevimento della comunicazione.
Il nuovo comma 5, sostituendo il comma 3 vigente, riduce a trenta giorni (per ovvie ragioni di celerit procedurali) il termine per la presentazione di osservazioni e documenti sulla proposta di vincolo. Il termine di trenta giorni vale sia per il caso di vincolo individuo (pubblicit generale pi notifica individuale), sia per il caso di bellezze d'insieme (solo pubblicit generale).
Articolo 140 - Dichiarazione di notevole di interesse pubblico e relative misure di conoscenza -
Nel comma 1 si inserita, in coerenza con le modifiche apportate all'articolo 139, la previsione di un termine pi spedito (sessanta giorni) per la conclusione del procedimento regionale di vincolo, successivamente alla conclusione della fase della proposta. Si ritenuto congruo prevedere un termine di sessanta giorni decorrente dalla conclusione della precedente fase procedurale, di cui al predetto articolo 139, comma 5, concernente la presentazione di osservazioni e documenti da parte degli eventuali interessati. Deve sottolinearsi che questa previsione serve in primo luogo a tutelare la propriet privata, che sarebbe altrimenti rimasta soggetta alle misure anticipatore interinali del vincolo (146, comma 1), che scattano gi dall'avvio del procedimento di individuazione, per un lasso di tempo eccessivamente ampio. Si inoltre precisato che i provvedimenti con i quali si dichiara il notevole interesse pubblico devono contenere specifiche disposizioni in ordine alle trasformazioni compatibili con la tutela del bene paesaggistico che si vincola. Questa previsione corrisponde specularmene a quella contenuta nel comma 2 dell'articolo 138 sulla proposta di vincolo: sia nella proposta, che, a fortiori, nell'atto terminale del procedimento, necessario che vi sia uno specifico contenuto di regola d'uso del territorio compatibile con il valore paesaggistico. Anche in questo caso le previsioni di valorizzazione - si precisato - sono solo eventuali.
Articolo 141 Provvedimenti ministeriali
Sull'articolo 141 si ritenuto di dover intervenire in modo da riportare il rapporto tra potest regionale e potest statale al punto di equilibrio definito dalla nota pronuncia della Corte costituzionale 14 luglio 1998, n. 334. La previsione vigente - come osservato dalla dottrina che per prima ha commentato il codice - aveva in sostanza ridotto il ruolo statale nella funzione di individuazione - definito dalla Consulta come parallelo e concorrente - a un mero potere sostitutorio succedaneo, reso peraltro di scarsa efficacia dalla previsione di un termine assai lungo (un anno) di inerzia regionale al fine di integrare il presupposto dell'intervento sostitutivo.
Pi realisticamente e con previsione di maggiore efficacia per la funzione di tutela, l'intervento statale viene ancorato ai pi stringenti termini previsti per la proposta della commissione e per la conclusione del procedimento regionale di dichiarazione (rispettivamente) dagli articoli 138 e 140 (come qui modificati). Al fine di contenere entro tempi ragionevoli la compressione dei diritti reali sul bene che deriva dal vincolo in itinere e dare certezza alle situazioni giuridiche, stata anche prevista la cessazione degli effetti interinali del vincolo una volta decorso infruttuosamente il termine stabilito per l'emanazione del provvedimento ministeriale.
Nella disposizione, inoltre, come gi chiarito a proposito dell'articolo 138, si provveduto a sostituire la dizione direttore regionale con la pi generica locuzione competente organo ministeriale periferico al fine di non impegnare il Codice su previsioni di riparto di competenza interna al Ministero e di evitare disarmonie (anche solo potenziali) tra il Codice e la disciplina secondaria speciale di organizzazione del Ministero (d.P.R. n. 173 del 2004).
Articolo 142 - Aree tutelate per legge -
La novit principale introdotta nell'articolo 142 consiste nell'eliminazione della frase Fino all'approvazione del piano paesaggistico ai sensi dell'articolo 156. Si tratta di un'importante precisazione volta a fugare l'equivoco, che si era affacciato in taluni interpreti nella prima applicazione del Codice, che il predetto inciso potesse rendere solo temporanea la tutela delle zone ex lege "Galasso", da trattarsi alla stregua di beni paesaggistici "minori".
Si inoltre introdotta una migliore formulazione della "lettera b) del comma 2 dell'articolo, a proposito delle aree urbane sottratte alla legge "Galasso".
Muovendo dal rilievo della natura temporanea di tale previsione, legata allo stato delle cose alla data di entrata in vigore della legge n. 431 del 1985, si ritenuto che il riferimento ai piani pluriennali di attuazione fosse da., ritenersi ormai superato, atteso che tale strumento di programmazione cronologica della realizzazione degli interventi di edificazione e di urbanizzazione di comparti edificatori ha efficacia triennale, con la conseguenza che i piani pluriennali operanti alla data del 6 settembre 1985 hanno perso necessariamente efficacia nel 2005. Con la conseguenza logica che le aree che fossero state inserite in tali piani, ma per le quali l'edificazione non sia pi avvenuta, non hanno pi titolo alcuno a beneficiare della sottrazione alla tutela.
Un'ulteriore modifica stata portata al comma 3, relativo alla possibile esclusione con atto regionale della tutela delle fasce laterali dei corsi d'acqua. Al riguardo, in considerazione del considerevole lasso di tempo trascorso dalla prima introduzione di questa previsione e sul ragionevole assunto dell'avvenuta redazione degli elenchi regionali dei corsi d'acqua irrilevanti a fini paesaggistici, si optato per la introduzione di un formula che adopera il tempo passato (che la Regione . . . abbia ritenuti. . .), cos da esplicitare che tale potest da intendersi ormai esercitata e superata.
Capo III Pianificazione paesaggistica
Articolo 143 - Piano paesaggistico
La formulazione della disposizione copre un ambito ridotto, in quanto, come esposto, alcune previsioni generali sulla pianificazione sono state trasferite all'articolo 135, per attribuire loro un pi evidente carattere di principio.
Tra le fasi (momenti logico-giuridici) della pianificazione stata precisata, al comma 1, la puntuale individuazione e la disciplina delle aree tutelate ope legis ai sensi dell'articolo 142 (in quanto appartenenti alle categorie morfologico-ubicazionali ivi elencate).
Al comma 3, risolvendo, coerentemente con gli istituti generali del procedimento amministrativo, un'ambiguit terminologica presente nel testo vigente, viene precisato che il procedimento di elaborazione congiunta del piano sorretto dalla previa intesa e trova il suo momento di conclusione in un accordo preliminare, rispetto al quale potranno eventualmente essere esercitati i poteri sostitutivi (gi previsti).
Al comma 4 vengono previste varie misure di incentivazione dell'elaborazione congiunta del piano tra Stato e regione, in particolare che in alcune aree non sia pi necessaria l'autorizzazione paesaggistica e che il parere della soprintendenza sulle istanze di autorizzazione sia obbligatorio ma non vincolante.
Le modifiche dei commi 5-8, sono volte ad eliminare refusi presenti nel testo vigente ed a renderne univoca la portata precettiva; l'innovazione sostanziale, alla lettera b), consiste nell'aver precisato il concetto di aree compromesse e degradate, con l'aggiunta dell'aggettivazione "gravemente", e quello di interventi di recupero e riqualificazione, con l'aggettivazione "effettivamente", al fine di circoscrivere gli interventi esenti dall'obbligo di previa autorizzazione.
Articolo 144 - Pubblicit e partecipazione
\jhl disposizione stata integrata con il richiamo dell'ambito di disciplina procedimentale demandato alla legislazione regionale.
La previsione del comma 2 vigente stata eliminata, poich in realt il piano pu operare una modificazione degli effetti derivanti dalla ricomprensione dell'area tra quelle tutelate ope legis ai sensi dell'articolo 142, non gi di quelle oggetto di vincolo provvedimentale (e dunque l'ipotesi considerata dalla formulazione vigente non pu verificarsi, trattandosi di una imperfetta collazione del testo che non tiene conto della formulazione definitiva dell'articolo 143 approvata con il d.lgs. 42/2004).
Articolo 145 - Coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione -
Le modifiche apportate hanno valenza meramente definitoria. Articolo 146 - Autorizzazione -
All'articolo sul procedimento autorizzatorio sono state apportate tre modifiche sostanziali, tutte rispondenti a stringenti necessit di assicurare efficacia al principale strumento di gestione del vincolo, che costituisce uno snodo essenziale per l'effettivit della tutela del bene paesaggistico.
La prima modifica, contenuta nel comma 2, consiste nell'enunciazione di un criterio fondamentale per le Regioni, le quali, nell'esercizio della (eventuale) delega agli enti locali della funzione autorizzatoria paesaggistica, devono rispettare il principio costituzionale della adeguatezza del livello di governo al quale delegano la funzione. Ci, in relazione al "conflitto di interessi" derivante dal cumulo nell'ente comunale delle funzioni (spesso incompatibili) di sviluppo edilizio e di tutela paesaggistica (cumulo verificatosi nell'ultimo ventennio in quasi tutta Italia con risultati ritenuti unanimemente negativi).
Si cos indicato nella Provincia il livello di gestione preferibile ed adeguato, sia in ragione della presenza, in capo a questo ente locale, di competenze in materia di controllo ambientale, sia per la maggiore distanza di questa amministrazione dagli interessi edilizi locali di trasformazione del territorio. Naturalmente, resta intatta la potest regionale di delegare le funzioni autorizzatone ai Comuni, ma si sono introdotti, per tale caso, opportuni limiti e condizioni, volti a compensare, sul piano della garanzia della effettivit della tutela del paesaggio, la deroga al criterio di adeguatezza. Si in primo luogo subordinata la possibilit di affidamento ai Comuni alla doppia condizione dell'avvenuto adeguamento del piano paesaggistico da parte della regione, e dei piani urbanistici comunali al predetto piano paesaggistico; si poi previsto che, nel caso in cui la competenza venga delegata ai comuni, il parere del soprintendente sull'autorizzazione paesaggistica sia comunque vincolante (anche nel caso in cui il piano venga approvato e/o adeguato d'intesa tra Stato e Regioni, come previsto dall'articolo 143, comma 3).
La seconda modifica - inserita alla fine del comma 8 - diretta a ripristinare una reale cogestione del vincolo tra Stato e Regioni (o enti delegati), in ossequio alla costante giurisprudenza sia costituzionale che amministrativa che ha sempre affermato e ribadito il concorso paritario dello Stato e delle Regioni anche nella gestione dello strumento autorizzatorio. Essa consiste nella previsione del carattere vincolante del parere soprintendentizio sulla proposta di autorizzazione regionale (o dell'ente cui la funzione sia stata dalla Regione affidata). La vincolativit del parere per esclusa nell'ipotesi in cui il contenuto del piano sia stato definito d'accordo tra Stato e regione (articolo 143, comma 3). Si tratta di una novit importante, fortemente voluta dalle associazioni ambientaliste e da numerosi studiosi della materia e operatori del settore qhe avevano duramente criticato il codice del 2004 proprio sotto il profilo dell'indebolimento della tutela per il "combinato disposto" dell'abrogazione dello strumento dell'annullamento ministeriale e della sua trasformazione in un parere meramente obbligatorio, ma non vincolante. La innovazione introdotta, dunque, rafforza la tutela e intende far cessare ogni dubbio, anche in punto di legittimit costituzionale, dell'attuale conformazione del procedimento autorizzatorio (sotto il profilo del pieno rispetto del fondamentale criterio e limite dato dalla legge delega n. 137 del 2002 nel senso della non riduzione degli strumenti di tutela vigenti).
La terza modifica introdotta invece volta a consentire l'autorizzazione in sanatoria soltanto per i "piccoli" abusi.
E' una modifica richiesta soprattutto dalle Regioni, ed altres imposta per la sopravvenienza della legge 15 dicembre 2004, n. 308 {Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione) che, ai commi 36 e ss. dell'articolo unico, ha apportato modifiche al sistema delle sanzioni in campo paesaggistico, sia amministrative che penali, reintroducendo, sia pur limitatamente ai "piccoli" abusi, la sanabilit expost.
Al fine di coniugare, in un giusto punto di equilibrio, rigore e ragionevolezza nello strumentario sanzionatorio amministrativo, nonch di rendere coerente il quadro normativo, si previsto di tenere ferma la regola - essenziale per un recupero di effettivit della tutela del paesaggio - della inammissibilit di una valutazione della compatibilita paesaggistica della trasformazione territoriale che sia spostata a "dopo" la manomissione del bene; e di ammettere, nel contempo, una tassativa eccezione alla predetta regola, consentendo la "sanatoria" dei soli "piccoli" abusi (quelli che non producono aumenti di superficie o di volume), comunque previa valutazione dell'amministrazione competente, nei termini e secondo le modalit stabilite nell'articolo 167 sulle sanzioni amministrative (cui si rinvia).
Nell'articolo 146 si altres inserita la locuzione "Soprintendenza" al posto di quella, pi generica, di "Ministero", al fine di meglio chiarire la strutturazione e il funzionamento del procedimento mediante la puntuale individuazione dell'organo ministeriale competente, in linea con il regolamento di organizzazione di cui al d.P.R. n. 173 del 2004.
Si infine aggiunta, al comma 8, la previsione dell'applicabilit, nell'ambito del procedimento autorizzatorio in questione, della regola generale procedimentale del preavviso di rigetto della domanda, di cui al nuovo articolo 10-bis della legge n. 241 del 1990, introdotto dalla lesse n. 15 del 2005.
Articolo 147 - Autorizzazione per opere da eseguirsi da parte di amministrazioni statali La modifica apportata meramente lessicale.
Articolo 148 - Commissione per il paesaggio -
E' stata introdotta, al comma 1, la previsione di un termine fisso per l'attuazione della disposizione (che, considerati i tempi prevedibili di approvazione del decreto, dovrebbe corrispondere all'anno previsto nella formulazione originaria), che, viene anche precisato, consiste non soltanto nell'istituzione ma anche nella disciplina del funzionamento dei nuovi organi.
L'ambito di competenza (e implicitamente il connesso raccordo organizzativo con gli enti locali) viene individuato, al comma 2, come ambito sovracomunale, superando la precedente formulazione che, contraddicendo la rado di realizzare una sede pi qualificata e con una prospettiva di valutazione delle trasformazioni pi ampia di quella delle preesistenti commissioni edilizie integrate, lasciava supporre (o comunque consentiva) l'istituzione di una commissione per ogni comune; tale ambito dovr essere individuato dalle regioni alla luce delle caratteristiche del territorio, tenendo conto della esigenza di realizzare un adeguato coordinamento paesaggistico (tra ambiti comunali contigui).
Alla medesima ratio risponde l'arricchimento del requisito di esperienza, nel senso che deve essere non soltanto particolare e qualificata ma anche pluriennale, necessario per far parte dell'organo.
r
Articolo 149 - Interventi non soggetti ad autorizzazione -
Le uniche modifiche apportate, al comma 1, concernono la correzione di un errore materiale e la soppressione di un riferimento ad una disposizione (articolo 156, comma 4) che stata eliminata.
Articolo 150 - Inibizione o sospensione dei lavori -
La modifica al comma 1, lettera a), individuando nel paesaggio, anzich nei beni (paesaggistici) l'oggetto del potere inibitorio, chiarisce (ci che discendeva gi dal comma 2, vale a dire) la possibilit di esercitare il potere anche nei confronti di aree od immobili non ancora sottoposti a tutela.
Altre modifiche hanno carattere meramente lessicale.
Articolo 151 - Rimborso spese a seguito della sospensione dei lavori - Nessuna modifica stata apportata
Articolo 152 - Interventi soggetti a particolari prescrizioni - Sono state apportate modifiche di carattere meramente lessicale. Articolo 153 - Cartelli pubblicitar - Nessuna modifica stata apportata
Articolo 154 - Colore delle facciate dei fabbricati - L'unica modifica, al comma 3, elimina un errore materiale nel richiamo normativo contenuto nella formulazione vigente.
Articolo 155 - Vigilanza -
L'unica modifica, alla fine del comma 2, rende esplicito che l'attivazione dei poteri sostitutivi in caso di inottemperanza o inerzia degli enti locali delegati spetta al Ministero.
CapoV Disposizioni di prima applicazione e transitorie
Articolo 156 - Verifica e adeguamento dei piani paesaggistici -
Al comma 1, il termine per l'adeguamento dei piani esistenti stato mantenuto al 1 maggio 2008 (corrispondente alla scadenza del quadriennio previsto dalla formulazione vigente), tenendo conto dell'esigenza di addivenire ad una pianificazione adeguata ai nuovi contenuti previsti dagli articoli 135 e 143. Lo stesso adeguamento viene ora considerato un evento necessario per tutte le situazioni ( stato soppresso l'inciso "ove necessario"), con la sola eccezione della Calabria che sta predisponendo i primi piani paesaggistici, posto che i contenuti e le finalit previste dall'articolo 143 sono ben pi impegnativi e qualitativamente diversi di quelli previsti dalla normativa previgente sulla base della quale stata elaborata la generalit dei piani esistenti.
Alla infruttuosa decorrenza del termine stata collegata l'attivazione dei poteri sostitutivi ministeriali (ci che poteva farsi discendere dall'articolo 5, comma 7, ma non veniva esplicitato nella precedente formulazione), in quanto non vi sarebbe motivo per lasciare l'adempimento centrale della tutela del paesaggio senza strumenti atti ad assicurarne la realizzazione di fronte ad eventuali comportamenti inerti o dilatori.
Al comma 3, risolvendo, in coerenza agli istituti generali del procedimento amministrativo, un'ambiguit terminologica presente nel testo vigente, viene precisato (come gi all'articolo 143) che il procedimento di elaborazione congiunta dell'adeguamento del piano sorretto dalla previa intesa e trova il suo momento di conclusione in un accordo preliminare, rispetto al quale potranno eventualmente essere esercitati i poteri sostitutivi (gi previsti). Il medesimo chiarimento viene introdotto all'ultimo comma.
Il comma precedente stato eliminato, poich in realt il piano pu operare una modificazione degli effetti derivanti dalla ricomprensione dell'area tra quelle tutelate ope legis ai sensi dell'articolo 142, non gi di quelle oggetto di vincolo provvedimentale (e dunque l'ipotesi considerata dal comma 4 non poteva verificarsi, trattandosi di una imperfetta collazione del testo che non tiene conto della formulazione definitiva dell'articolo 143 approvata con il d.lgs. 42/2004).
Articolo 157 - Notifiche eseguite, elenchi compilati, provvedimenti e atti emessi ai sensi della normativa previgente -
L'unica modifica riguarda la reintroduzione, tra le preesistenti tipologie di vincoli che mantengono efficacia, di quella di cui all'articolo I-ter, della legge 431/1985; l'eliminazione disposta dal Codice era dovuta alla convinzione che non vi fossero pi in concreto provvedimenti efficaci appartenenti a tale tipologia, ma si rilevato come ci non corrispondesse al vero e pertanto la tipologia stata nuovamente menzionata.
Articolo 158 - Disposizioni regionali di attuazione -Nessuna modifica stata apportata.
Articolo 159 - Procedimento di autorizzazione in via transitoria -
Al comma 1, la cessazione del regime transitorio stata collegata, anzich all'adeguamento del piano paesaggistico, alla scadenza del termine previsto per tale adempimento, trattandosi comunque di un termine sufficientemente ampio per consentire alle Amministrazioni di adeguare le proprie strutture organizzative al nuovo procedimento.
Inoltre, si aggiunto un nuovo comma 6, volto a chiarire un dubbio interpretativo che si era profilato in ordine alla immediata applicabilit di alcune previsioni sulla natura del potere autorizzatorio esercitabile contenute nell'articolo 146 (che avrebbero potuto intendersi come applicabili soltanto nel procedimento autorizzatorio "a regime"). In particolare, la nuova disposizione conferma la immediata applicabilit del divieto di autorizzazione paesaggistica in sanatoria, affermata da questo Ministero con circolare n. del e peraltro ritenuta anche dalla prima giurisprudenza amministrativa che si pronunciata sul tema.

Altre modifiche hanno carattere lessicale e sono volte a rendere pi chiaramente percepibile la scansione delle fasi procedimentali, ovvero (con la definizione di atto "autonomo" anzich "distinto") il rapporto tra autorizzazione paesaggistica e titolo edilizio che la presuppone.
PARTE QUARTA Sanzioni
TITOLO I Sanzioni amministrative
Capo II Sanzioni relative alla Parte terza
Articolo 167 - Ordine di rimessione in pristino o di versamento d indennit pecuniara -
Correlativamente alle modifiche introdotte nell'articolo 146, sul procedimento autorizzatone, con l'introduzione della deroga al divieto di autorizzazione ex posi limitatamente agli abusi "minori", si provveduto a una cospicua risistemazione dell'articolo sulle sanzioni amministrative, in modo da fornire una risposta equilibrata e ragionevole alla tensione dialettica tra rigore della assoluta insanabilit degli abusi "formali", anche se minimi, e lassismo della (pregressa) generale rinviabilit del controllo autorizzatorio ad una fase successiva all'avvenuta manomissione del bene paesaggistico. La nuova formulazione conserva, inoltre, per quanto possibile, con gli opportuni adattamenti di coordinamento, il testo riformulato dal comma 36 dell'articolo unico della legge n. 308 del 2004.
Si dunque introdotta una soluzione che elimina l'ambigua formula dell'articolo 167, comma 1, ereditata dall'articolo 15 della legge n. 1497 del 1939, che ammetteva la "scelta" dell'amministrazione preposta alla gestione del vincolo tra sanzione pecuniaria e sanzione demolitoria (formula la cui ambiguit aveva "legittimato" l'invenzione pretoria dell'autorizzazione postuma in sanatoria), e la si sostituita con la perentoria affermazione, di reale tutela del paesaggio, per cui tutti gli abusi sono puniti con la demolizione (in quanto sanzione ripristinatoria di tutela del bene protetto, al di l del suo contenuto afflittivo). A questa regola generale, di seriet e rigore nella tutela, si per affiancata, in ossequio al principio di ragionevolezza e proporzionalit, la sanabilit, previa valutazione dell'amministrazione competente, dei soli "piccoli" abusi che non comportino aggiunte di superfici o di volumi e abbiano, quindi, un impatto meno rilevante sul paesaggio.
Il funzionamento di questo meccanismo di sanabilit dei piccoli abusi stato ripreso dalla ripetuta legge 308 del 2004 (che ha inserito i commi I-ter, l-quater e 1-quinquies del comma 3 dell'articolo 181 del codice), mutuando, con alcuni aggiustamenti lessicali, la formulazione delle disposizioni contenute ai predetti commi I-ter ed l-quater dell'articolo 181.
La riformulazione introdotta si pone in linea con il parere n. 1956/2005 reso dalla sez. II del Consiglio di Stato in data 15 giugno 2005 (trasmesso al Ministero richiedente il 12 ottobre 2005) sui quesiti posti dal Ministero in tema di condono paesaggistico (legge n. 308 del 2004, art. 1., commi 37 e ss.) e di condono edilizio su aree sottoposte a vincolo paesaggistico. In tale parere il Consiglio di Stato ha riconnesso effetti di sanatoria amministrativa al condono (penale) del reato paesaggistico relativamente agli abusi commessi entro il 30 settembre 2004, ai sensi del comma 37 dell'articolo 1 della le^se 308/2004, ma ha escluso che la nuova procedura di accertamento di compatibilita paesaggistica di cui al comma -quater aggiunto all'articolo 181 del codice dal comma 36 dell'articolo 1 della legge 308 del 2004 possa avere una valenza estesa al campo amministrativo. Questa ricostruzione, per quanto indubbiamente aderente al testo della legge n. 308-del 2004, come autorevolmente interpretato dall'Organo consultivo, cristallizza tuttavia una discrasia tra procedimenti eccezionali di condono edilizio, cui conseguono anche effetti di sanatoria amministrativa, e procedimenti "a regime" di accertamento di compatibilita paesaggistica (novella all'articolo 181 del codice introdotta dal comma 36 del ripetuto articolo 1 della legge 308/2004), con effetti limitati esclusivamente al piano penale (e ferma restando l'irrogazione successiva delle sanzioni amministrative, anche ripristinatone). Con la conseguenza incongrua della possibile demolizione di piccoli abusi per i quali l'autorit competente, con il parere della Soprintendenza, abbia gi accertato la "compatibilita paesaggistica". La nuova disciplina proposta, "come gi chiarito nella relazione all'articolo 146 sul procedimento autorizzatone, armonizza il sistema, prevedendo che l'accertamento di compatibilita paesaggistica (id est l'autorizzazione paesaggistica in sanatoria, ex post) comporti sempre ed in ogni caso effetti sia sul piano penale (esclusione del reato), sia sul piano amministrativo (esclusione della sanzione demolitoria, logicamente incompatibile con l'intervenuto accertamento di compatibilita paesaggistica, e irrogazione della sola sanzione pecuniaria, diretta a "colpire" l'abuso formale, ossia la violazione della norma del previo controllo autorzzatorio).
Articolo 168 - Violazione in materia di affissione, -Nessuna modifica stata apportata
TITOLO II Sanzioni penali
Capo II Sanzioni relative alla Parte terza
Articolo 181 - Opere eseguite in assenza di autorizzazione o in difformit da essa
Nessuna modifica stata apportata, trattandosi di fattispecie sanzionatoria penale, all'infuori della eliminazione del riferimento alle sanzioni rispristinatorie contenuto al comma I-ter, e divenuto incongruo per effetto della nuova formulazione dell'articolo 167.
PARTE QUINTA
14
Disposizioni transitorie, abrogazioni ed entrata in vigore Articolo 182 - Disposizioni transitorie -
In conseguenza delle modifiche introdotte negli articoli 146, comma 10, e 167, nel senso della "mitigazione" dell'assoluto divieto di autorizzazione paesaggistica in sanatoria, si resa necessaria l'aggiunta - in un apposito quarto comma - di una disposizione transitoria finalizzata a disciplinare la sorte dei numerosi procedimenti di autorizzazione ex post pendenti alla data di entrata in vigore del codice, che non siano gi stati definiti, dalle amministrazioni competenti. Si al riguardo ammessa una sorta di. "ultrattivit" sostanziale del vecchio regime pretorio ammissivo (senza limiti) di tale sanabilit e, anche per ragioni di tutela dellaffidamento del cittadino, tenuto conto anche del confuso intreccio normativo venutosi a creare per la sopravvenienza della norma del dicembre 2004 (legge n. 308 del 2004), si ammessa la possibilit che i procedimenti relativi alle domande di autorizzazione paesaggistica in sanatoria presentate entro il 30 aprile 2004 e non ancora definiti entro la data di entrata in vigore del presente decreto legislativo possano essere definiti nel merito. Si naturalmente chiarito che in caso di esito favorevole del vaglio di compatibilita paesaggistica dell'abuso, il trasgressore vada soggetto alla sanzione pecuniaria determinata, previa perizia d stima, in una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione.
Si infine inserito un nuovo comma 5 inteso a chiarire l'efficacia anche amministrativa delle domande di condono paesaggistico presentate entro il 30 gennaio 2005 ai sensi della legge n. 308 del 2004. cos da risolvere un difficile problema di coordinamento normativo, in linea con le. indicazioni al riguardo fornite dal parere dalla sez. 11 del Consiglio di Stato in data 15 giugno 2005 (trasmesso al Ministero richiedente il 12 ottobre 2005) sui quesiti posti dal Ministero in tema di condono paesaggistico (legge n. 308 del 2004, art. 1, commi 37 e ss.) e di condono edilizio su aree sottoposte a vincolo paesaggistico.
Articolo 183 - Disposizioni finali -
La modifica al comma 3 ha evidente portata lessicale.
Dall'attuazione del presente decreto non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica; si omette, pertanto, la relazione tecnica di cui all'articolo 11-ter della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni.



























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