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UN po' di storia sulla SUPERDIA
http://www.federnotizie.org

Pubblichiamo qui un testo del 2002 poich risulta particolarmente utile ad inquadrare la situazione attuale:

E' SUPERDIA (O QUASI)
Il giorno 11 gennaio 2002 entrata in vigore la c.d. "legge obiettivo" (legge 21 dicembre 2001, n. 443 in G.U. n. 299 del 27 dicembre 2001); tuttavia il comma 6 dell'unico articolo, che introduce nel nostro ordinamento la DIA allargata o SUPERDIA, entra in vigore il 10 aprile 2002. Nello stesso tempo l'entrata in vigore del T.U. in materia edilizia "slitta" al 30 giugno 2002. [1]

Conseguentemente si determinata la seguente situazione:

a) Il T.U. entrato in vigore ed ha avuto una breve vita (dieci giorni);

b) Fino al 9 aprile 2002 si applica la vecchia DIA;

c) La SuperDia entra in vigore il 10 aprile 2002;

d) le nuove norme procedurali, invece, sono gi in vigore e si applicano, per il momento, solo alla vecchia DIA.

Un vero groviglio legislativo! Conviene, pertanto, esaminare separatamente alcuni aspetti di queste recenti novit legislative.

A) PROFILI PROCEDURALI

E' stato abrogato il comma 8 dell'art. 4 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n.398 convertito nella legge 4 dicembre 1993, n. 493 che disciplinava i presupposti in presenza dei quali poteva essere esercitata la facolt di presentazione della DIA ed stata formulata una nuova disciplina; le novit procedurali sono, per, pi apparenti che sostanziali.

La DIA continua ad essere, come prima, una facolt che l'interessato pu esercitare:

a) non solo in alternativa alle autorizzazioni ma anche alle concessioni;

b) anche per gli immobili "vincolati", purch venga acquisito il parere o l'autorizzazione dell'Amministrazione preposta alla tutela del vincolo; [2]

c) anche per le ristrutturazioni edilizie e le nuove costruzioni, purch gli interventi ricadano in ambiti specificamente disciplinati da piani attuativi dettagliati che contengano, cio, "precise disposizioni plani-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive";

d) anche per gli immobili vincolati previa acquisizione del parere, mentre precedentemente la DIA era esclusa per gli immobili vincolati; infatti occorreva acquisire il parere e seguire unicamente il percorso dell'autorizzazione;

e) anche per gli immobili posti in zona A. [3]

Dunque la DIA "allargata" o SuperDia , ora, esercitabile per qualsiasi immobile e per qualsiasi tipologia di intervento.

Occorre ora chiedersi quali sono i piani attuativi dettagliati che consentono l'utilizzo della DIA in sostituzione della concessione.

La risposta apparentemente semplice: sono tali quelli che non rinviano ad altri strumenti urbanistici di pianificazione per maggiori e definitivi dettagli. Concretamente quali sono?

I modelli legislativi generali sono:

I LIVELLO-MACRO PIANI DI DIRETTIVE: non hanno carattere vincolante per i privati; vincolano, invece, la pianificazione comunale e sono facoltativi (Piani territoriali di coordinamento, piani urbanistici regionali);

II LIVELLO-PIANI COMUNALI IMMEDIATAMENTE VINCOLANTI: hanno carattere vincolante per i privati e la loro adozione obbligatoria (piani regolatori generali, programmi di fabbricazione, altri piani equiparati), ma hanno carattere generale;

III LIVELLO-PIANI ATTUATIVI: specificano le previsioni dei piani di 2^ livello (piani particolareggiati, piani di lottizzazione, piani speciali equiparati come ad es.: piani di recupero, piani insediamenti produttivi, ecc..).

Quindi solo i piani di terzo livello consentono l'utilizzo della DIA. Tuttavia tale circostanza necessaria ma non sufficiente; il grado di dettaglio deve essere espressamente riconosciuto dal Comune in sede di adozione del piano ovvero in un atto di ricognizione successivo, surrogabile da una relazione di un tecnico:

"l'atto di ricognizione deve avvenire entro 30 giorni dalla richiesta degli interessati; in mancanza si prescinde dall'atto di ricognizione, purch il progetto venga accompagnato da apposita relazione tecnica nella quale venga asseverata l'esistenza dei piani attuativi con le caratteristiche sopra menzionate".

E' possibile ricorrere alla DIA anche per "i sopralzi, le addizioni, gli ampliamenti e le nuove addizioni in diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici diversi da quelli indicati , ma recanti analoghe previsioni di dettaglio".

Probabilmente la disposizione allude a piani urbanistisci di settore, quali ad es.: il piano urbano parcheggi.

A proposito di quest'ultimi venuta meno la distinzione tra parcheggi nel sottosuolo (per i quali era possibile il ricorso alla DIA) e parcheggi al piano terreno dei fabbricati (assoggettati al regime esclusivo dell'autorizzazione): tutti gli interventi ex art. 9 legge 122/89 sono, ora, realizzabili con DIA tranne quelli in deroga agli strumenti urbanistici perch difetta in radice il requisito delle previsioni dettagliate.

B) TUTELA DEI TERZI

Il regime di liberalizzazione degli interventi pone un'interessante questione: in mancanza di un provvedimento amministrativo, il terzo che ritenga di essere stato pregiudicato dall'avvio dell'attivit, non pu ricorrere avanti al giudice amministrativo per l'annullamento della DIA, ma ha a sua disposizione solo poteri di sollecitazione nei confronti dell'amministrazione comunale perch eserciti poteri interdittivi ed inibitori. L'azione avanti il giudice amministrativo potr essere esercitata solo nel caso di rifiuto (espresso o tacito) ad intervenire da parte dell'amministrazione o nel caso in cui si formi sull'istanza del terzo il silenzio-rifiuto. [4] E' venuta meno la c.d. doppia tutela: possibilit per il terzo di impugnare il provvedimento sia avanti il TAR sia avanti il giudice ordinario come nel caso di violazioni delle norme sulle distanze.

C) SILENZIO-ASSENSO

Ovviamente non configurabile in relazione ad una DIA ma solo se si opta per il procedimento autorizzatorio e nei limiti previgenti e cio:

Manutenzione straordinaria che non comporti il rilascio dell'immobile da parte del conduttore (art. 48, 2^c. legge 457/78);

Opere costituenti pertinenze [5] od impianti tecnologici al servizio di edifici gi esistenti (art. 7 legge 94/82);

Occupazioni di suolo mediante deposito di materiali o esposizione di merci a cielo libero; (ivi)

opere di demolizione senza contestuale ricostruzione; (ivi)

reinterri e scavi che non riguardino la coltivazione di cave o torbiere ( ivi).

Rivive l'art. 8 della legge 94/82 che stato soppresso dall'art. 136 del TU sull'edilizia, il cui effetto abrogativo slittato al 30 giugno 2002! Pertanto si avr silenzio-assenso anche sulle domande di concessione per interventi di edilizia residenziale o per il recupero del patrimonio edilizio esistente.

In tutti gli altri casi, qualora si richieda una concessione edilizia, l'inerzia dell'amministrazione non determina la formazione del silenzio-assenso; l'interessato potr solo ricorrere alla particolare procedura prevista dall'art. 4 della legge 493/1993 (istanza di nomina di un commissario ad acta).

D) IL REGIME LEGALE DEGLI INTERVENTI EDILIZI

Attualmente il regime legale degli interventi edilizi pu essere cos riassunto:

D1) D.I.A. o CONCESSIONE ONEROSA

a) nuova costruzione;

b) interventi di ristrutturazione edilizia;

c) interventi di ristrutturazione urbanistica.

D2) D.I.A. o CONCESSIONE GRATUITA

a) opere da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell'imprenditore agricolo a titolo principale;

b) interventi di restauro, di risanamento conservativo e di ristrutturazione (senza aumento delle superfici utili e mutamento della destinazione d'uso) convenzionati con atto con il quale il concessionario si impegni a praticare prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il Comune;

c) interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20 per cento, di edifici unifamiliari;

d) impianti , attrezzature ed opere pubbliche o di interesse generale nonch opere di urbanizzazione.

D3) D.I.A. o AUTORIZZAZIONE GRATUITA

a) manutenzione straordinaria;

b) restauro e risanamento conservativo su immobili non convenzionati per il prezzo o il canone di locazione;

c) opere di eliminazione delle barriere architettoniche;

d) recinzioni, muri di cinta e cancellate;

e) aree destinate ad attivit sportive senza creazione di volumetrie;

f) opere interne (sulle quali ci si intrattiene pi avanti nel parlare dell'art. 26 legge 47/85);

g) realizzazione di volumi tecnici per l'installazione di impianti tecnologici indispensabili sulla base di nuove disposizioni;

h) varianti a concessioni edilizie gi rilasciate;

i) parcheggi (c.d. parcheggi "Tognoli") di pertinenza nel sottosuolo del lotto su cui insiste il fabbricato ovvero nei locali siti al piano terreno. [6]

D4) INTERVENTI LIBERI

Manutenzione ordinaria.

E) ALCUNE TIPOLOGIE DI INTERVENTI EDILIZI

E1) LE RISTRUTTURAZIONI EDILIZIE

E' forse la tipologia pi innovativa. Per apprezzarne la novit opportuno comparare le definizioni legislative dell'istituto che storicamente si sono alternate:

LEGGE 457/1978

"Art. 31. - Definizione degli interventi. - Gli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente sono cos definiti:

a) interventi di manutenzione ordinaria;

b) interventi di manutenzione straordinaria ;

c) interventi di restauro e di risanamento conservativo;

d) interventi di ristrutturazione edilizia, quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi delledificio, la eliminazione, la modifica e linserimento di nuovi elementi ed impianti;

e) interventi di ristrutturazione urbanistica

Le definizioni del presente articolo prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei Regolamenti edilizi. Restano ferme le disposizioni e le competenze previste dalle leggi 1 giugno 1939, n. 1089, e 29 giugno 1939, n. 1497, e successive modificazioni ed integrazioni."

LEGGE OBIETTIVO

"6. In alternativa a concessioni ed autorizzazioni edilizie, a scelta dellinteressato, possono essere realizzati, in base a semplice denuncia di inizio attivit, ai sensi dellarticolo 4 del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493, come sostituito dallarticolo 2, comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e successive modificazioni:

a) gli interventi edilizi minori, di cui allarticolo 4, comma 7, del citato decreto legge 5 ottobre 1993, n. 398;

b) le ristrutturazioni edilizie, comprensive della demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma. Ai fini del calcolo della volumetria non si tiene conto delle innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica"

TESTO UNICO DELL'EDILIZIA

"Art. 3 (L)

Definizioni degli interventi edilizi

1. Ai fini del presente testo unico si intendono per:

a) interventi di manutenzione ordinaria;

b) interventi di manutenzione straordinaria;

c) interventi di restauro e di risanamento conservativo;

d) interventi di ristrutturazione edilizia, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi delledificio, leliminazione, la modifica e linserimento di nuovi elementi ed impianti. Nellambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica;

e) interventi di nuova costruzione;

f) interventi di ristrutturazione urbanistica"

La novit: l'ipotesi della demolizione e successiva ricostruzione fino ad ora non era stata espressamente prevista dal legislatore che ha lasciato all'interprete il compito di inquadrare la natura dell'intervento.

Le conseguenze: per decenni la giurisprudenza ha continuato ad oscillare creando incertezze aggravate da un contrasto tra giurisprudenza amministrativa e penale.

La prima ritenne di dover ricondurre la totale demolizione e successiva ricostruzione alla tipologia della ristrutturazione edilizia; la seconda ritenne trattarsi di nuova costruzione effettuata "sine titulo" e, cio, di un organismo del tutto diverso da quello precedente essendo assistito da una (inidonea) concessione di ristrutturazione e non da una concessione di nuova costruzione.

Pur essendo entrambe le concessioni onerose, le conseguenze dell'ultimo orientamento sono, sul piano delle sanzioni amministrative e penali, profondamente diverse e facilmente intuibili. [7]

La recente scelta legislativa pone fine al contrasto prestando piena adesione all'indirizzo della giurisprudenza amministrativa che anche di recente aveva ribadito la sua posizione:

" La qualificazione come ristrutturazione della demolizione e successiva fedele ricostruzione richiede necessariamente la presenza dei seguenti presupposti: a) preesistenza del fabbricato da ristrutturare al momento della presentazione del progetto; b) previsione della demolizione e della ricostruzione come 'unicum' inscindibile; c) esistenza del vecchio fabbricato al momento del rilascio della concessione edilizia e fino all'inizio delle opere assentite con il provvedimento concessorio". [8]

Perch tanta insistenza nel ricondurre la tipologia in questione alla ristrutturazione dal momento che occorre comunque una concessione onerosa?

I motivi sono diversi:

a) la ristrutturazione non soggetta alla normativa urbanistica eventualmente pi restrittiva vigente;

b) la ristrutturazione pu usufruire del beneficio della gratuit ai sensi della lettera d) della legge 28 gennaio 1977, n. 10 e dell'art. 9 della legge 25 marzo 1982, n. 94;

c) la ristrutturazione non deve rispettare le prescrizioni pi rigorose sulle distanze;

d) la ristrutturazione consente il mantenimento delle luci e delle vedute preesistenti anche se non regolari.

Sul piano delle responsabilit, civile e disciplinare, quali conseguenze trarne?

Siamo oggi ancora pi convinti che le tipologie di abusi gravi (non condonati) che incidono sulla validit degli atti non sono soltanto quelle di cui ai punti 1,2 e 3 delle tabelle allegate ai due condoni ma che la tabella 4 una sorta di "crinale" tra abusi gravi e lievi poich occorre estrapolare la ristrutturazione edilizia; quest'ultima se non assistita da concessione, e se non stata condonata, causa di nullit dell'atto: perfettamente inutile menzionare un vecchio provvedimento concessorio che non pi riferibile all'attuale manufatto. Il vecchio titolo di legittimazione a costruire privo di effetti poich si riferisce ad un procedimento amministrativo esaurito: l'esercizio dell'odierna attivit costruttiva non riconducibile ad un titolo valido ed efficace. [9]

Ma anche a ritenere sufficiente la menzione del vecchio titolo concessorio per evitare la nullit dell'atto, riteniamo che rientri nei doveri professionali anche la funzione di "adeguamento urbanistico" diretta ad assicurare che il risultato pratico voluto dalle parti sia conforme all'ordinamento e, in particolare, a garantire che il bene trasferito abbia le caratteristiche legali che lo rendano idoneo all'uso.

Occorre, altres, tenere alto il prestigio della professione con un'adeguata attivit di consulenza che l'unica ragione giustificatrice delle tariffe concretamente applicate! Senza, infine, dimenticare l'atteggiamento della giurisprudenza che, pur qualificando l'attivit del notaio quale obbligazione di mezzi e non di risultato, ritiene che il notaio sia civilisticamente responsabile anche per colpa lieve. [10]

E2) OPERE INTERNE

L'art. 26 della legge 47/85 tuttora in vita: n la precedente normativa sulla DIA n la legge 443/2001 l'hanno abrogato; in esso sono confluite alcune delle originarie previsioni della lettera b) dell'art. 31 della legge 457/78 (manutenzione straordinaria). La conseguenza, al momento, che molti interventi riconducibili alla categoria delle "opere interne" possono essere realizzati alternativamente con l'autorizzazione, la procedura dell'art. 26 [11] o, infine, con la DIA [12] .

L'abrogazione dell'art. 26 prevista "in differita" dall' art. 136 TU sull'edilizia.

Attualmente il coordinamento tra l'art. 26 e la DIA continua ed essere il seguente:

entrambe le norme non consentono modifiche alla sagoma e ai prospetti;

l'art. 26:

a) prevede opere interne alle costruzioni;

b) non consente l'aumento delle superfici utili e del numero delle unit immobiliari;

c) non consente la modifica della destinazione d'uso;

d) deve rispettare per tutti gli immobili in zona A le originarie caratteristiche costruttive.

La DIA (legge 493/93):

a) prevede opere interne alle singole unit immobiliari;

b) consente l'aumento delle superfici utili e del numero delle unit immobiliari;

c) consente la modifica della destinazione d'uso con esclusione degli immobili in zona A;

d) ammessa anche per gli immobili in zona A purch non vincolati.

CONCLUSIONI

La SuperDia ormai una realt "anticipata" da alcune leggi regionali e, in particolare dall'art. 4 della legge Regione Lombardia 19 novembre 1999, n. 22 (si veda, in questa rivista il mio "SuperDia: molto rumore per nulla" settembre 2001, pag. 203); le perplessit suscitate dalla legislazione regionale cadono di fronte al mutato "quadro" della legislazione statale. Nascono, tuttavia, nuovi interrogativi: lo snellimento delle procedure lascia ai Comuni solo venti giorni di tempo per verificare i progetti anche i pi impegnativi; mancano, per, interventi strutturali diretti ad aumentare l'efficienza dei controlli degli enti locali. La riforma sembra finalizzata a premiare solo spinte settoriali ai danni degli interessi della collettivit.

Tornano in mente alcune amare considerazioni di B. Russel ("Elogio dell'ozio", Milano, 1981):

"Se gli ideali sociali di un'epoca dovessero essere giudicati in base alla qualit estetica della sua architettura, gli ultimi cento anni rappresentano il punto pi basso mai raggiunto dall'umanit".




Arturo Brienza

LA CRONOLOGIA DEGLI INTERVENTI

Si fornisce qui di seguito un quadro sinottico delle modifiche legislative statali intervenute nel tempo:

DECORRENZA *
a)

30/01/77
b)

20/08/78
c)

25/01/82
d)

6/10/93
e)

10/04/02

TIPOLOGIA PROVVEDIMENTO

Manutenzione ordinaria
Libera
libera
Libera
Libera
Libera

Manutenzione straordinaria
Conc. Ed.
Autorizz.
Autorizz.
Aut./DIA
Aut./DIA

Opere interne
Conc. Ed.
Autorizz.
Autorizz.**
Aut./DIA
Aut./DIA

Restauro e Ris. Conserv.
Conc. Ed.
Conc. Ed.
Autorizz.
Aut./DIA
Aut./DIA

Ristrutturazione edilizia
Conc. Ed.
Conc. Ed.
Conc. Ed.
Conc. Ed.
C.E./DIA

Ristrutturazione urb.
Conc. Ed.
Conc. Ed.
Conc. Ed.
Conc. Ed.
C.E./DIA






* I provvedimenti di riferimento sono: a) Legge 28 gennaio 1977, n.10; b) Legge 5 agosto 1978, n. 457; c) D.L. 23 gennaio 1982, n. 9 convertito nella legge 25 marzo 1982, n. 94; d) D.L. 5 ottobre 1993, n. 398 convertito nella legge 4 dicembre 1993, n. 493; e) "legge obiettivo".

**Dal 18 marzo 1985, data di entrata in vigore della legge 47/85, si applica la semplificazione prevista dall'art.26 nei limiti illustrati nel testo.





--------------------------------------------------------------------------------


[1] Art. 5bis del decreto-legge 23 novembre 2001, n. 411 introdotto dalla legge di conversione 31 dicembre 2001, n. 463 (entrata in vigore il 10 gennaio 2002!) in Gazzetta Uff. 9 gennaio 2002, n. 7.
[2]
Cfr.: art.19, 1c., legge 241/90 come sostituito dall'art. 2, 10^ c., della legge 537/93.
[3]
L'utilizzo della DIA nella Zona A stata consentito dall'art. 11, 2^ comma del decreto legge 67/97 conv. nella legge 135/97.
[4]
TAR Abruzzo, sez. L'Aquila, 14 febbraio 1995, n. 30 e TAR Campania, sez. I, Napoli, 6 dicembre 2001, n. 5272.
[5]
Il concetto di pertinenza urbanistica non coincide con quello di pertinenza civilistica; la pertinenza urbanistica "dev'essere non solo preordinata ad una oggettiva esigenza dell'edificio principale e funzionalmente inserita al servizio dello stesso, ma deve anche essere sfornita di un autonomo valore di mercato e dotata, comunque, di un volume modesto rispetto a quello dell'edificio principale, s da evitare il cosiddetto carico urbanistico" (Consiglio di Stato, sez. 6, 8 marzo 2000, sent., n. 1174).
[6]
L'art. 137, u.c., del T.U. in materia edilizia, abroga il 2 comma dell'art. 9 della legge 122/89 e introduce l'obbligo della DIA. I parcheggi "Tognoli" possono essere realizzati solo al servizio di edifici gi esistenti e non al servizio di edifici di nuova costruzione (Consiglio di Stato, sez. V, 3 giugno 1996, n. 621).
[7]
L'edificazione "sine titulo" comporta la demolizione o la confisca del manufatto, nonch l'arresto fino a due anni e un'ammenda da lire 10 milioni a lire 100 milioni (artt. 9 e 20 legge 47/85).
[8]
Tar. Piemonte, sez. I, 9 marzo 2000, n. 243, in Riv.Giur.Edil. I, 466, 2000 (con ampie note di richiamo).
[9]
Non condivisibile, sul punto, l'opinione contraria che, ribadisce un vecchio orientamento, espressa nello studio n. 3629 ("Testo unico sull'edilizia. Prime riflessioni.") della Commissione Studi Civilistici del C.N.N.
[10]
..il notaio non pu invocare la limitazione di responsabilit prevista per il professionista dall'art. 2236 c.c. con riferimento al caso di prestazione implicante la soluzione di problemi tecnici di speciale difficolt, in quanto tale inosservanza non riconducibile ad imperizia, cui trova applicazione quella limitazione, ma a negligenza o imprudenza, cio alla violazione del dovere della normale diligenza professionale media esigibile ai sensi del 2 comma dell'art. 1176 c.c., rispetto alla quale rileva anche la colpa lieve, essendo inapplicabile l'art. 2236 c.c." (Cassaz. Civ., sez. III, 15 giugno 1999, n. 5946).
[11]
Art. 26:"Non sono soggette a concessione n ad autorizzazione le opere interne alle costruzioni che non siano in contrasto,non comportino modifiche della sagoma della costruzione, dei prospetti, n aumento delle superfici utili e del numero delle unit immobiliari, non modifichino la destinazione d'uso delle costruzioni e delle singole unit immobiliari,e, per quanto riguarda gli immobili compresi nelle zone indicate alla lettera Arispettino le originarie caratteristiche costruttive".
[12]
E' consentito esercitare la DIA per le "opere interne di singole unit immobiliari che non comportino modifiche della sagoma e dei prospettie, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee Anon modifichino la destinazione d'uso".

http://www.federnotizie.org/2002/marzo/brienza.htm#_ftn2


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