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Zone demaniali, di chi la competenza
di Antonio Caputo *
02/04/04 www.comune.castelvolturno.ce.it/ homenot






C la volont dello Stato di decentrare la materia inerente la gestione patrimoniale dei beni demaniali e dei privati, con particolare riferimento alla gestione del catasto. Per il legislatore va decentrata lamministrazione dei beni demaniali disponibili o resi tali a seguito di classificazione a beni disponibili. Le Regioni interpretano una delega di funzioni con conseguente devoluzione di una parte del patrimonio dello Stato.

Nella legge finanziaria per il 2004 il Governo introduce la possibilit di sanare anche le costruzioni realizzate su aree demaniali. Infatti larticolo 32 della legge 326/2003, di conversione del decreto legge 269/2003, prevede norme per la sanatoria degli abusi edilizi compiuti sulle seguenti aree pubbliche:
1) di propriet dello Stato (aree demaniali);
2) di propriet di enti pubblici territoriali;
3) aree a destinazione pubblica attribuite a privati in uso o concessione.
La condizione per poter beneficiare di questa forma di condono che le aree devono essere attribuite in propriet dallo Stato, o date in base alla natura e alla destinazione urbanistica dellarea e del tipo di abuso commesso.

Le aree del punto 1) sono catalogate tra quelle che appartengono al demanio marittimo, lacuale, fluviale o sono terreni gravati da uso civico, pertanto non possono essere richieste n date in propriet. La richiesta di sanatoria subordinata al nulla osta dellAgenzia del Demanio, qualora vi sia la disponibilit dello Stato ad alienare a titolo oneroso larea su cui stato realizzato limmobile. Deve trattarsi, per, di un abuso commesso su di un bene appartenente al demanio disponibile o divenuto tale a seguito di dismissione.
Nel caso invece di aree appartenenti al patrimonio indisponibile, si potr chiedere: che lopera realizzata venga mantenuta in essere per non oltre venti anni, previo la corresponsione di un canone di mercato fissato dallAgenzia competente, investita del potere di comunicare lassenso dello Stato allalienazione od al mantenimento delle opere abusive.
Per le aree sottoposte a vincolo, ai sensi dellarticlo 32 della legge 47/85, sar necessario ottenere lassenso dellautorit statale preposta alla tutela del vincolo.
Le aree del punto 2) sono sottoposte ad una procedura di sanatoria diversa, nel senso che potranno essere concesse solo in uso quando ricorrono le seguenti condizioni: a) lopera sia stata realizzata in assenza di titolo che abilita al godimento; b) lente disponibile a concedere luso del suolo su cui stata realizzata lopera abusiva; c) la concessione deve essere limitata allestensione della superficie occupata dal fabbricato e dalle pertinenze; d) il corrispettivo d uso dovr essere stabilito dallAgenzia del Demanio tenuto conto del valore del terreno allepoca dellabuso rivalutato in base ai prezzi Istat per le famiglie ed operai; e) la concessione non deve superare i sessantanni dalla manifestazione dellassenso da parte dellente.

Le aree del punto 3) devono essere quelle che a seguito di un piano particolareggiato cessano la loro destinazione di aree pubbliche e non vengano destinate ad edificazione, ma possono essere acquisite ai terreni confinanti. Questa accessione va regolata in base allarticolo 21 della legge 1.150/42, che prevede che con il pagamento di un corrispettivo a titolo di sanatoria dellabuso, il soggetto pu accedere al condono edilizio.
Bisogna tenere presente che lo scopo del condono edilizio che labuso, avendo ad oggetto un immobile costruito senza le dovute autorizzazioni od assensi della P.a., deve essere contingentato tra gli immobili edificati in piena legalit, cio a seguito dellemanazione di atti legittimi dagli organi competenti. In mancanza di questi atti solo lapprovazione della sanatoria pu restituire limmobile, alla sua destinazione. Ci reso possibile anche per il fatto che il condono va catalogato come legislazione eccezionale a carattere derogatorio, che si affianca alla legislazione ordinaria ed ha lo scopo di stabilizzare i rapporti tra P.a. ed i cittadini.
Il contraccolpo istituzionale
Questa forma di legislazione, adottata dal Governo, incrina i rapporti tra centro e periferia (Regioni ed enti locali), perch compromette ulteriormente la vessata questione dellautonomia finanziaria delle Regioni, che si acuita dopo la nuova formulazione del titolo V Costituzione.

Purtroppo leffetto sanante del condono si verifica solo per volont della legge statale, avendo questa la potest di coordinamento con questi enti; lesercizio del potere di sostituzione; la programmazione economica nazionale, e lesclusiva per le violazioni di rilevanza penale. Infatti solo con legge statale che si pu stabilire lestinzione dei reati. Per ci che attiene a questo condono bisogna rilevare che il decreto di sanatoria crea la necessit di proteggere labuso commesso su beni sottoposti a particolare tutela (quali, ad esempio, i beni archeologici), come a vincolo di destinazione (aree destinate a funzione di pubblica utilit). E comunque,la legge ha sempre regolato il condono su aree vincolate in modo diverso dalle aree libere, ed ha sempre distinto in base al vincolo esistente ed allinteresse alla tutela. Su questo la casistica legislativa ci riconduce alla legge 47/85, che deve ritenersi la legislazione base e di riferimento, cui sono seguiti lex articolo 39 della legge 724/94 e successive modifiche; lex articolo 32 del decreto legge 269/03. Sul piano dellapplicazione della legislazione amministrativa, si deve rilevare che il comportamento della P.a. imperniato sul silenzio, e questo modo di fare, nelle controversie avanti alla magistratura, non giova alla tutela degli interessi legittimi, n favorisce la tutela di quelli soggettivi.


Futuro decentramento e riserve del legislatore
Il decreto precisa che vi esclusione dal condono per le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli, imposti sia dalle leggi statali che regionali, a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesaggistici nonch sulle aree destinate a parchi e zone protette. Inoltre, stabilisce che per quanto riguarda le aree demaniali non sono condonabili gli abusi realizzati su aree destinate a spiagge, fiumi, montagne e laghi.
Il motivo di questo diniego si riconduce alle disposizioni dellarticolo 822 e seguenti del Codice civile, che stabiliscono: (...) fanno parte di beni pubblici il lido di mare, le spiagge, le rade, i porti (demanio marittimo), i fiumi (arre fluviali), i laghi (aree lacuali), i torrenti e le acque (aree idrogeologiche). A questi beni vanno aggiunti: le opere destinate a difesa militare,le strade, le autostrade, gli aeroporti, gli acquedotti, gli immobili d interesse storico, artistico, archeologici, i cimiteri, i mercati comunali (...). I primi appartengono al demanio naturale necessario, gli altri appartengono al demanio accidentale ed artificiale. Il carattere del loro regime giuridico linalienabilit e limprescrittibilit, e possono essere gravati solo da diritti parziari concessi a terzi, al fine di tutelarne la conservazione, la riproducibilit e la temporaneit. Sono a destinazione collettiva per la loro fruizione e godimento.

Il decreto legge 400/93, convertito nella legge 494 del 4 dicembre 1993, aveva previsto la delega alle Regioni della competenza in materia di demanio marittimo, gi autorizzata con il decreto legislativo 616/77, che avrebbe dovuto essere operativa dal 1996. La situazione ad oggi che le Regioni provvedono alla riscossione dei canoni ed alla regolazione delle concessioni in collaborazione con i Comuni ed attendono il trasferimento delle competenze. Con legge numero 579 del 31 dicembre 1993 era stabilito che lallora ministero delle Finanze trasferiva agli enti locali i beni demaniali e patrimoniali indisponibili, non pi destinati a pubblica utilit perch declassificati a beni del demanio disponibile. Tale competenza ora esercitata dallAgenzia del Demanio, istituita con larticolo 65 del decreto legislativo 300/99, che dipende funzionalmente dal nuovo ministero dellEconomia e Finanze, ed investita di gestire le procedure di regolarizzazione ai sensi dellarticolo 5 della legge 212/03 che ha convertito il decreto legge 142/03.


La disciplina dei beni demaniali collegata alla seguente casistica legislativa dei trasferimenti:
articolo 11 della legge n. 59 del 15 marzo 1997, decreto legislativo 300/97, articolo 71 della legge 448/2001, legge numero 177 del 5 febbraio 1992 riguardante le province di Belluno, Como, Bergamo e Rovigo; decreto legge 351/01, convertito nella legge numero 410 del 3 novembre 2003. Tale disciplina fu approntata in attesa che i Comuni, come previsto dalla riforma Bassanini e dal decreto del presidente della Repubblica 138/98 gestissero direttamente il catasto. Questi dovevano individuare le microzone censuarie omogenee sotto il profilo socio economico, ambientale, storico, urbanistico ed infrastrutturale, ai fini - si disse - di una revisione generale degli estimi e dei classamenti. Ad oggi, i Comuni sono in attesa di gestire questi beni; nei fatti non stata ancora approntata la normativa del passaggio di consegne dallAgenzia del Demanio. In attesa,essi stanno provvedendo a studi di fattibilit, allinventariazione e valorizzazione dei beni, e stanno programmando gli investimenti per il loro recupero mediante ricorso alla finanza innovativa attraverso il project financing. Nellinteresse delle comunit essi hanno innescato un processo di modernizzazione (delle procedure); di valorizzazione (recupero e riuso dei beni), innovazione (gestione imprenditoriale dei beni).


Effetti indotti degli abusi sui beni demaniali
I soggetti che hanno commesso abusi su aree demaniali o soggette a vincoli, in possesso dei requisiti per presentare listanza di condono, dovranno valutare la convenienza della loro iniziativa, perch unitamente agli effetti penali e sanzionatori, che dovranno sopportare con il pagamento delle oblazioni e degli oneri accessori, dovranno porre attenzione agli effetti fiscali indotti dalla sanatoria, che comporta anche la corresponsione delle imposte Irpef, Ici, Tarsu e Tosap. E le ricevute di pagamento di queste dovranno essere accluse alla richiesta di condono entro il 30 settembre 2004. Poich consentito di accludere la richiesta di pagamento delle imposte inoltrata agli uffici fiscali competenti (Agenzia delle entrate e Ufficio tributi comunali), gli istanti dovranno sperare che il Comune non adotti provvedimenti nei loro confronti nei ventiquattro mesi successivi, ma potrebbe decidere di adottare il silenzio assenso. In questa situazione, rischiosa per gli interessati, si deve auspicare una spedita sinergia tra uffici tecnici e uffici fiscali, per una giusta interpretazione delle disposizioni tributarie, che in questo caso acquistano rilevanza ai fini urbanistici.
Per questi effetti fiscali occorre precisare che gli abusi edilizi realizzati in assenza di titolo non beneficiano delle agevolazioni n dei contributi o provvedimenti favorevoli dello Stato e degli enti pubblici. Tale divieto previsto dallarticolo 50 del testo unico sulledilizia, tuttora vigente. Le disposizioni stabiliscono, in proposito, che i Comuni sono esonerati dal segnalare allAmministrazione finanziaria i casi di decadenza dai benefici, quando la comunicazione di ultimazione presentata entro tre mesi dalla fine dei lavori.
In conclusione, dobbiamo rilevare che anche questo tipo di condono collegato alla normativa generale, di esclusiva competenza statale Stato, cui spetta il coordinamento della finanza pubblica. Poich le entrate prodotte dal patrimonio immobiliare rientrano tra le entrate extratributarie del bilancio statale, ci sta a significare che queste entrate non possono essere sottratte allorgano che ha il compito del prelievo. Tale compito fu affidato con la legge e regolamento sullamministrazione del patrimonio e sulla contabilit generale dello Stato (regio decreto del 18 novembre 1923 e regio decreto 23 maggio 1924 numero 827), che sebbene abbia subito modifiche negli ultimi anni relativamente alle spese, con listituzione dei centri di spesa, non altrettanto avvenuto con le entrate. Su questo si discute da tempo e la riforma in senso federalista dovr coinvolgere lassetto futuro dei prelievi dando attuazione al comma 5 dellarticolo 119 nella nuova formulazione. Sul piano della politica economica il Governo nella relazione programmatica per il 2004-2007 stabilisce che la legislazione ed i provvedimenti a sfondo economico-sociale sono di esclusiva competenza statale e non fanno parte della legislazione concorrente, ma richiedono collaborazione e solidariet da parte delle Regioni.Questo tipo di condono assume rilevanza in tal senso.


*consigliere della presidenza
del Consiglio dei ministri

www.comune.castelvolturno.ce.it/ homenot


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