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La relazione illustrativa al decreto correttivo del Codice (per la parte che riguarda il paesaggio)

Decreto legislativo correttivo e integrativo del "codice dei beni culturali e del paesaggio" - parte concernente il paesaggio.

Relazione illustrativa
Premessa
Il testo del decreto viene sottoposto al Consiglio dei Ministri in seconda lettura, dopo che la Conferenza Unificata, nella seduta del 26 gennaio 2006, ha espresso parere negativo.
Ci in quanto i rappresentanti delle autonomie territoriali, in sede tecnica, hanno ritenuto il testo non emendabile (peraltro, dopo aver formulato una serie di osservazioni nel merito), dichiarandosi disponibili a modificare il testo vigente solo qualora sussistano reali e motivate esigenze di apportare correzioni e rappresentando la necessit di procedere comunque tramite l'avvio di tavoli tecnici di concertazione. Posizione che non si modificata, nonostante la trasmissione in data 25 gennaio 2006 da parte del Ministero per i beni e le attivit culturali, di una analitica nota illustrativa delle ragioni di necessit ed utilit del decreto correttivo ed integrativo del Codice.
Rammaricandosi per l'impossibilit di continuare un costruttivo confronto istituzionale, il Ministro per i beni e le attivit culturali, confortato dai pareri favorevoli espressi dalle Commissioni parlamentari, ritiene che il provvedimento debba comunque proseguire il suo iter. A tal fine, nel sottolineare che al testo sono state apportate alcune significative modifiche (evidenziate nella relazione analitica, pi avanti riportata) proprio per tener conto delle osservazioni di merito formulate dalle regioni, ritiene di dover anzitutto puntualizzare i passaggi della vicenda ed i motivi per i quali la posizione di regioni ed enti locali non pu essere condivisa.
I rappresentanti delle Regioni, in entrambe le riunioni, svoltesi il 6 e il 21 dicembre 2005, per l'esame preliminare tecnico dello schema di decreto legislativo correttivo e integrativo della Parte III (paesaggio) del codice dei beni culturali e del paesaggio, approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 18 novembre 2005, hanno opposto un diniego pregiudiziale a procedere all'esame del merito dell'articolato.
In particolare, in sede di riunione tecnica preliminare della Conferenza Unificata del 6 dicembre 2005 hanno depositato un documento contenente un parere totalmente negativo sullo schema di decreto legislativo presentato dal Governo, testo giudicato "non emendabile".
Il parere si basa essenzialmente su profili procedurali e metodologici, muovendo dal rilievo critico del mancato coinvolgimento regionale nella fase elaborativa del testo.
Il documento si spinge inoltre a formulare talune critiche di merito del testo. Si tratta, tuttavia, di critiche del tutto infondate, spesso basate su un'erronea lettura dello schema di decreto legislativo governativo.
Nella sostanza le Regioni, sull'assunto erroneo (gi in fatto, prima che in diritto) secondo cui l'intervento avrebbe stravolto il testo vigente, ne contestano l'opportunit politica e la legittimit costituzionale (ipotizzando una sorta di "eccesso" di delega), ma mirano essenzialmente a impedire la prosecuzione dell'iter formativo del decreto, ponendo, quale condizione per proseguire (recte: per avviare) un reale confronto di merito, l'azzeramento del lavoro sin qui svolto e l'avvio ex novo dell'attivit preparatoria e redazionale del testo.
La delegazione ministeriale ha contestato gli assunti dei rappresentanti regionali e degli enti locali ed ha respinto la possibilit di un "ritiro" del testo gi approvato in prima lettura dal Governo, rinnovando peraltro, anche in modo insistito, l'appello e l'invito ad un dialogo costruttivo che, sgombrato il campo da pregiudiziali metodologiche, consentisse di affrontare serenamente il merito delle questioni sul campo.
All'esito di questa prima riunione il Ministro per i beni e le attivit culturali ha richiesto, tramite il proprio Ufficio legislativo e la Segreteria della Conferenza unificata, la fissazione di un nuovo tavolo tecnico con i rappresentanti regionali.
In questa seconda riunione, svoltasi il 21 dicembre 2005, le Regioni e gli enti locali hanno in sostanza ripetuto le stesse rimostranze gi proposte in occasione del primo incontro ed hanno nuovamente rifiutato ogni serio confronto sul merito del provvedimento, ancora una volta subordinando ogni possibilit di reale dialogo al previo "ritiro" del testo proposto.
L'apposita commissione di studio che ha redatto il testo in questione (composta peraltro anche da autorevoli professori universitari e magistrati indipendenti), dopo un attento e ripetuto esame delle posizioni regionali, come consacrate nel gi richiamato documento del 6 dicembre 2005 e riprese nel successivo del 21 dicembre 2005, ha confermato il gi espresso avviso circa la inconsistenza in fatto e in diritto delle critiche ivi svolte ed ha sottolineato come l'atteggiamento regionale si fondi esclusivamente su un pregiudiziale "veto" metodologico che a sua volta poggia sull'idea di una necessaria concertazione integrale non solo del testo del decreto correttivo, ma anche della stessa scelta politica di ritenere utile, necessario e/o opportuno intervenire sul testo vigente (i rappresentanti regionali, infatti, soprattutto nell'ultima riunione del 21 dicembre 2005, hanno insistito nel domandare "perch" il Ministero avesse voluto procedere all'intervento correttivo, nell'affermare che non sussisterebbe alcuna esigenza di varare un decreto correttivo e integrativo, atteso che molte Regioni avrebbero gi attuato la Parte III del codice del 2004 o sarebbero avanti nelle procedure attuative, nonch nel richiedere una previa "istruttoria" concertata sullo stato dell'attuazione della Parte III e sulla rilevazione delle "criticit" eventualmente emerse).
Questo approccio non appare condivisibile, poich postula una ricostruzione della funzione normativa in materia di tutela e valorizzazione del paesaggio non conforme al dettato costituzionale, ed inattuabile in fatto, poich si traduce in una sostanziale vanificazione dell'iniziativa del Mi.BAC e del Governo volta a introdurre necessarie correzioni e integrazioni del testo vigente.

Sotto il primo profilo occorre osservare che la materia della tutela del paesaggio spetta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in forza del combinato disposto degli articoli 9, secondo comma, e 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, come giustamente gi statuito dall'adunanza plenaria del Consiglio di Stato 14 dicembre 2001, n. 9. Le Regioni, invece, mirano a far ricadere la materia nell'ambito del governo del territorio-urbanistica.
Ci posto, si palesa in tutta evidenza inammissibile la pretesa regionale di "coesercizio" ab initio della funzione (pre)legislativa statale. Rientra invece appieno nella fisiologia dell'esercizio di funzioni normative statali, anche al fine di dare seriet e concretezza al lavoro, la predisposizione di un testo da parte del competente Ministero di settore, previa ogni utile istruttoria svolta anche tramite i dipendenti uffici centrali e periferici, la sua sottoposizione a un primo contraddittorio interno all'apparato statale e la sua approvazione preliminare da parte dell'organo competente, nella specie il Consiglio dei ministri (trattandosi di decreto delegato), al fine di poter successivamente svolgere un proficuo confronto con le Regioni e gli enti locali sulla base di proposte specifiche, motivate e impegnative, promananti dall'organo competente a formare la definitiva volont statale (e non sulla base di mere intenzioni o proclami politici privi di contenuto).
Orbene, nel caso di specie i rappresentanti delle Regioni e degli enti locali hanno contestato questo potere/dovere statale di esercitare, nel suddetto modo fisiologico e rispettoso della Costituzione, le funzioni normative sue proprie, pretendendo infondatamente una sorta di contitolarit di tale funzione e, quindi, una cogestione di fatto di questa potest che pure, come s' visto, la Costituzione assegna irrefutabilmente allo Stato.
N il discorso muta ove si considerino le norme recanti principi fondamentali nella materia di legislazione concorrente della valorizzazione dei beni paesaggistici (materia, peraltro, solo minimamente "toccata" dalle correzioni proposte, sotto profili sostanzialmente definitoli "aggiuntivi" e specificativi rispetto al testo vigente).
Il vero che il "veto" regionale e la impropria pretesa di cogestione della funzione normativa de qua si basano su un fraintendimento di fondo, da parte regionale (esso s "eversivo" del senso del codice del 2004), di uno dei punti pi qualificanti del nuovo sistema varato nel 2004: la ricollocazione sistematica della materia della tutela (e anche della valorizzazione) dei beni paesaggistici operata dalla Parte III del D.Lgs. n. 42 del 2004, che ha segnato la riproposizione "forte" del modello storico proprio della tradizione italiana della materia, come compendiata dal secondo comma dell'art. 9 della Costituzione, contro la sistematica panurbanistica risalente al confuso modello del d.P.R. n. 616 del 1977. In realt le Regioni e gli enti locali restano al fondo convinti che il paesaggio sia solo un aspetto del governo del territorio e che consista dunque in una "materia" regionale, inglobata nel "governo del territorio" e appartenente, dunque, alla potest normativa concorrente. Questa confusione concettuale traspare altres da talune critiche di merito frettolosamente formulate dai rappresentanti regionali nel primo parere del 6 dicembre 2005, l dove si stigmatizza l'asserito superamento (imputato allo schema di decreto correttivo) del doppio modello di pianificazione introdotto dalla legge "Galasso", in base al quale il piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, in quanto piano urbanistico di area vasta, avrebbe potuto dettare la disciplina paesaggistica di tutto il territorio considerato (e non dei soli beni vincolati): critica del tutto infondata in punto di fatto (nessuna modifica di tal fatta invero contenuta nel testo proposto), ma che, per come impostata e formulata, dimostra anch'essa la mancata comprensione del senso della riforma del 2004, che mirava, tra l'altro, proprio a superare questa confusione giuridica e concettuale unificando contenutisticamente i piani paesaggistici comunque denominati e attribuendo ad essi il potere sia di razionalizzare i vincoli ex lege che il potere di imporne di nuovi, in funzione individuativa di nuovi immobili ed aree ritenuti di notevole interesse paesaggistico.
L'atteggiamento ostativo regionale sembra inoltre prefigurare un itinerario non praticabile in concreto, poich postula un lunghissimo (e peraltro piuttosto indefinito) percorso istruttorio propedeutico a un successivo avvio di una concertazione ab ovo di un nuovo testo, percorso formativo in tutta evidenza incompatibile con i tempi celeri di un mero intervento correttivo e integrativo e con il reale tempo a disposizione per condurre in porto l'iniziativa nell'interesse pubblico.
Del tutto singolare si presenta altres l'idea implicata nell'irrigidimento regionale, secondo cui la decisione governativa di procedere a interventi correttivi e integrativi andrebbe "motivata" e tematizzata in pubblico dibattito con le altre realt istituzionali. E' noto, invece, che le proposte normative traggono e soddisfano la loro motivazione nella razionalit intrinseca nelle previsioni da esse recate.
In conclusione, il Ministero ha dovuto infine prendere atto (non senza rammarico) dell'atteggiamento interdittivo e non costruttivo opposto da parte regionale, chiaramente orientato ad impedire in ogni modo la prosecuzione dell'iter formativo del decreto legislativo.
Nel merito dei rilievi regionali si rinvia alla replica tecnica inviata alla Conferenza Unificata non senza evidenziare i seguenti passaggi salienti.
Contrariamente all'assertivo e indimostrato assunto regionale, la gran parte delle modifiche apportate sono in larga parte finalizzate a correggere meri errori materiali, a fornire migliori formulazioni lessicali delle disposizioni o ad esprimere in termini pi chiari e giuridicamente pi corretti alcuni concetti e istituti giuridici.
Rientrano in quest'ambito anche talune modifiche solo apparentemente cospicue -quali quelle apportate agli artt. 135 e 143 sulla pianificazione paesaggistica - che si risolvono in realt in un "taglia-incolla", con spostamento di parti di un articolo nell'altro, allo scopo di raggiungere una migliore chiarezza espositiva e precisione concettuale, senza significative modifiche sostanziali di regime.
Vi sono peraltro nello schema di decreto correttivo in discorso alcune proposte di modifica innovative. Le principali si riassumono nei seguenti punti:
1) razionalizzazione e previsione di termini certi per il procedimento di vincolo (allo scopo di dare certezza alle situazioni giuridiche ed evitare il protrarsi sine die o per tempi troppo lunghi degli effetti interinali di limite alla libert e alla propriet dei privati per effetto della comunicazione di avvio del procedimento di individuazione, non seguita da tempestiva conclusione) - artt. 138, 139, 140 e 141;
2) introduzione di un indirizzo generale alle Regioni (privo, peraltro, di effetti diretti immediati, abbisognando di attuazione regionale) per orientarne la eventuale delega agli enti locali della funzione di autorizzazione paesaggistica verso livelli (quali la Provincia, piuttosto che i Comuni) pi adeguati (non certo per migliore o diversa capacit gestionale, ma perch non in posizione di conflitto con i poteri autorizzatori edilizi) - ari 146, comma
3;
3) previsione transitoria del carattere vincolante del parere della Soprintendenza nel procedimento di autorizzazione paesaggistica fino all'adeguamento congiunto (Stato-Regione) del piano paesaggistico ai dettami del Codice - artt. 146, comma 8, e 143, comma 4.
4) razionalizzazione del sistema sanzionatorio, resa urgente dalla sopravvenienza della legge 308 del 2004
Si tratta di novit che pongono sul tappeto questioni note e importanti e mirano a un rafforzamento della tutela. Purtroppo l'atteggiamento pregiudizialmente ostativo opposto dai rappresentanti tecnici regionali non ha consentito una serena discussione del merito di queste proposte e non ha pertanto offerto la possibilit di un loro utile affinamento
Lo stesso dicasi per la previsione sulla formazione delle commissioni regionali di cui all'ari. 137 (la norma mira a una migliore qualificazione di tali organi, pur nella indiscussa spettanza regionale della potest d disciplina di tali organismi). Anche riguardo a tale proposta sarebbe stata utile una discussione di merito con le Regioni, che per mancata non certo per colpa del Governo proponente. Su tale previsione si peraltro avuto il conforto dei lavori delle Commissioni parlamentari, nonch di taluni interventi, svoltisi in quella sede, di importanti associazioni di settore, che hanno espresso il loro apprezzamento sul punto.
Merita infine di essere specificamente esaminato un altro profilo, che sembra aver suscitato la ferma opposizione dei tecnici regionali, ma che verosimilmente non deve essere stato rettamente esposto (o compreso) e che va dunque opportunamente chiarito.
Si tratta della disposizione generale in tema di pianificazione paesaggistica di cui all'articolo 135. Dal raffronto tra la nuova e la vecchia formulazione dei commi 1 e 2 risulta una modifica solo concettuale che non riduce la potest regionale di dettare prescrizioni e regole d'uso per tutto il territorio regionale (ci che gi avveniva con lo strumento del piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici). L'unica novit consiste nell'aver chiarito (ci che era comunque incontestabile nella sostanza) che il piano paesaggistico (che peraltro pu tipizzare e individuare nuovi beni vincolati) conforma l'uso del territorio (e limita la propriet privata) solo nell'ambito dei beni vincolati (dei beni paesaggistici), mentre considera e valorizza l'intero territorio regionale. Ogni altra prescrizione limitativa delle libert che riguardi aree e immobili non vincolati (cio non dichiarati, con provvedimento, per legge "Galasso" o dal piano stesso, di notevole interesse paesaggistico) si fonda, evidentemente, su una base giuridica diversa (e concorrente), che quella urbanistica (come limiti "morfologici" o "ambientali" in senso lato). Non c', dunque, nessuna limitazione al potere regionale di dettare regole d'uso del territorio; si solo chiarito che quando queste regole d'uso vertono su aree e immobili non vincolati, esse sono espressione della potest pianificatoria regionale urbanistica e non rendono paesaggistico, a tutti gli effetti di legge, il bene preso in considerazione, che resta assoggettato a un vncolo meramente urbanistico, con le tutte le conseguenze che ne derivano.
Resta ovviamente vero che la pianificazione paesaggistica deve comunque prendere in considerazione l'intero territorio regionale e ben pu prevedere interventi di valorizzazione (e, dunque, anche di recupero e riqualificazione) di aree ed immobili paesaggisticamente rilevanti, ma non vincolati (che non siano cio beni paesaggistici in senso proprio). Ci che rende, dunque, la previsione proposta del tutto conforme alla Convenzione europea sul paesaggio di Firenze del 2000 (di recente ratificata con legge 9 gennaio 2006, n. 14).
Peraltro, anche su questo passaggio, il Ministro per i beni e le attivit culturali proponente, facendosi comunque carico delle osservazioni regionali (ancorch genericamente formulate), in ossequio a un criterio di massima leale cooperazione, al fine di sgombrare il campo da equivoci e da potenziali conflitti, sul rilievo della natura puramente terminologico-concettuale della modifica introdotta al comma 1 dell'art. 135 in esame, priva di effetti pratici significativi, ha ritenuto di riproporre la formulazione originaria, con riferimento alla sottoposizione del territorio regionale a specifica normativa d'uso, rinunziando alla formulazione vagliata dal Consiglio dei Ministri nel novembre 2005, per quanto concettualmente pi corretta.
Al di l dei due profili sopra evidenziati ai nn. 2) e 3) (subdelega dei poteri autorizzatori e natura del parere soprintendentizio), nonch del tema sulla pianificazione paesaggistica (per il quale agevole chiarire che le modifiche introdotte, lungi dallo stravolgere, chiariscono e precisano), tutti gli altri interventi presentano una portata, come detto, esclusivamente correttiva e di dettaglio.
Va infine sottolineato che, per quanto concerne il primo di detti ultimi profili, rispetto al testo approvato dal Consiglio dei Ministri in prima lettura sono state apportate significative modifiche, che dovrebbero superare i rilievi formulati. All'articolo 146, stata infatti introdotta la previsione della delegabilit (in alternativa a quella in favore della provincia, e con i medesimi effetti) a forme associative tra enti locali da individuare tra quelle previste dal T.U.E.L.; in questo modo si inteso consentire ad ogni regione di modulare la delega, in base alle diverse caratteristiche territoriali ed amministrative, cos da assicurare la concreta attua/ione dei principi costituzionali di adeguatezza e differenziazione.

Commento analitico alle disposizioni
Parte prima - Disposizioni generali -
Articolo 5 - Cooperazione delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali in materia di tutela del patrimonio culturale -
E' stata inserita, al comma 6, l'enunciazione espressa della compresenza dello Stato, oltre che delle regioni, nelle funzioni di tutela dei beni paesaggistici, secondo le disposizioni di cui alla Parte Terza del codice. Si tratta, in tutta evidenza, di una mera esplicazione che non altera l'assetto sostanziale del riparto delle funzioni, gi cristallizzato nelle disposizioni della citata Parte Terza, cui l'articolo 5 rinvia.
Al comma 7, al solo scopo di maggiormente chiarire il significato della disposizione, si aggiunta la precisazione che le potest di indirizzo e di vigilanza e il potere sostitutivo gi previsti dalla norma sono esercitati dal Ministero relativamente alle funzioni esercitate dalle Regioni ai sensi dei commi 2, 3, 4, 5 e 6 del medesimo articolo 5.
Articolo 6 - Valorizzazione del patrimonio culturale -
Si ritenuto di inserire una necessaria chiarificazione della nozione di valorizzazione riferita ai beni paesaggistici. Mentre, infatti, per i beni culturali, nella Parte seconda del codice, figura un apposito titolo (Titolo II) dedicato alla Fruizione e valorizzazione, nella Parte Terza, dedicata ai Beni paesaggistici, non vi una corrispondente trattazione, idonea a chiarire meglio i contenuti della valorizzazione riferita ai beni paesaggistici.
Si dunque precisato che, per i beni paesaggistici, la nozione di valorizzazione (come promozione della conoscenza e assicurazione delle migliori condizioni di utilizzazione e di fruizione del patrimonio) riguarda anche il recupero e la riqualificazione degli immobili e delle aree paesaggistici. La modifica non tocca in alcun modo la definizione generale di valorizzazione del patrimonio culturale, ma aggiunge, per i beni paesaggistici, la specificazione che la valorizzazione pu consistere anche nel recupero e nella riqualificazione.



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