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Memorandum dei Presidenti delle Regioni inviato al Ministero dei Beni culturali: Pi tutela, pi valorizzazione del patrimonio culturale

Vi presentiamo il teso elaborato dalla Conferenza delle Regioni ed inviato al Ministero.

Sull'argomento potete leggere anche un'intervista a Enzo Ghigo, presidente della Conferenza delle Regioni, apparsa nel numero di giugno de "Il Giornale dell'Arte".





Pi tutela, pi valorizzazione del patrimonio culturale

Proposte delle Regioni
per allargare i soggetti che concorrono, con lo Stato, alla tutela dei beni culturali



A) Premessa


Per affrontare il tema del nuovo Codice delle leggi in materia di beni culturali (che andr a sostituire, sulla base di apposita delega parlamentare, il d. lgs. 490/99), appare fondamentale partire da considerazioni di merito sullesperienza nel tempo maturata in tema di tutela e valorizzazione, per arrivare a meglio definire quali tra gli strumenti forniti dal Titolo V della Costituzione utilizzare nella disciplina della materia e in quella dei rapporti Stato/Regioni/Enti Locali.


Nellaffrontare tali tematiche appare interessante utilizzare un processo per cos dire botton up, che parta, cio, da considerazioni di merito sulla natura e sullesercizio della tutela e della valorizzazione dei beni culturali, per arrivare, come diretta conseguenza, ad inquadrare tali aspetti nel contesto del nuovo quadro costituzionale.


Sembra, in sostanza, molto utile individuare ci che serve al Paese per migliorare le forme di esercizio della tutela e della valorizzazione dei beni culturali, sulla base dellesperienza finora maturata nel settore, per arrivare a valutare, alla luce del nuovo dettato costituzionale, se sia meglio definire tali aspetti solo in sede legislativa o non anche con gli strumenti pattizi previsti, non a caso, dallo stesso art. 118, III comma della Costituzione.


Un percorso, quindi, che rispettando rigorosamente larticolazione di competenze operata dal nuovo titolo V Cost. consenta unitariet ed organicit agli interventi sui beni culturali di modo che lattivit di valorizzazione non solo sia esercitata nel rispetto delle condizioni poste dalle esigenze di tutela, ma persegua essa stessa le finalit della tutela del bene.


Nellambito di tali premesse Stato, Regioni ed Enti Locali non possono schierarsi su fronti contrapposti, ma opportuno che procedano secondo intese ed accordi, tali da consentire lattuazione di quel principio di leale cooperazione pi volte affermato, proprio in materia di beni culturali, dalla Corte Costituzionale (vedi in particolare le sentenze emesse nel 1986 in merito alla c.d. legge Galasso) e sancito a livello costituzionale dallart. 118.




B) La tutela secondo lesperienza finora maturata


In tema di tutela dei beni culturali elemento di primaria considerazione costituito dallapposizione del vincolo. Con lapposizione del vincolo, infatti, il bene passa da un regime ordinario a uno speciale, in base al quale il proprietario non pu pi godere liberamente del bene tutelato, ma dovr sottostare a regole particolari per quanto concerne la sua utilizzazione, circolazione e trasformazione.


Peraltro la Corte Costituzionale ha pi volte nel tempo affermato (dalla sentenza n. 55 del68 alla n. 11 del 99) che, derivando il regime vincolistico in materia di beni culturali (e paesistici) da caratteristiche intrinseche del bene e non dallesercizio della discrezionalit amministrativa (come, invece, accade in materia urbanistica), i vincoli sui beni culturali (e paesistici), a differenza da quelli urbanistici, non sono indennizzabili.


Sulla base di tali premesse evidente lestrema delicatezza della fase di apposizione del vincolo in materia di beni culturali: fase che costituisce elemento primario della tutela.


In proposito va ricordato che lapposizione dei vincoli in materia di beni culturali per anni fu scarsamente e molto sommariamente motivata, creando, di conseguenza, un forte contenzioso davanti ai Tribunali amministrativi, che pi volte affermarono limportanza fondamentale della motivazione ai fini della legittimit dei provvedimenti vincolistici.


Lavvento, poi, della l. 241/90 rese indiscutibile la necessit della motivazione di tutti gli atti amministrativi, compresi, quindi, quelli vincolistici.


Per meglio soddisfare lesigenza / obbligo di motivazione, lAmministrazione statale dei beni culturali e ambientali previde linserimento di un particolare e specifico allegato allatto di vincolo, costituito da una scheda tecnica (prodotta secondo la metodologia prescritta dallIstituto centrale per il catalogo e la Documentazione), che conteneva, di fatto, la motivazione del provvedimento attraverso la descrizione dei valori culturali del bene.


Peraltro, il provvedimento di vincolo, sulla base della vigente normativa, non produce di per s un uso virtuoso del bene che ha ad oggetto, nel senso che non induce, per il fatto di venire emanato e notificato, comportamenti del possessore tali da promuovere concretamente ed efficacemente un suo maggiore godimento pubblico ed una pi integra sua trasmissione al futuro. Vero che il possessore (sia o no coincidente con il proprietario) non pu introdurre cambiamenti nella ubicazione e nella realt materiale del bene, se non a ci debitamente autorizzato dalla competente autorit (in genere una soprintendenza), sulla base di un progetto ad essa presentato e da essa approvato; vero inoltre che la soprintendenza competente pu prescrivere al possessore, se ne constata lesigenza, la predisposizione di un progetto di intervento. Ma, di fatto, sia la soprintendenza sia il possessore hanno la concreta possibilit di restare inerti o di operare con amplissimo margine di discrezionalit; in ogni caso la natura dellintervento considerata dalla normativa resta quella della mera (ancorch indispensabile e meritoria) azione di salvaguardia, come se essa potesse davvero aver luogo e produrre effetti duraturi e positivi anche restando fuori da un pi complessivo piano di destinazione funzionale e di gestione tecnicamente ed economicamente sostenibile del bene culturale vincolato.


Ne consegue che latto di vincolo - se soddisfa lesigenza di notificare al proprietario di un bene culturale la speciale condizione di pubblico interesse alla sua conservazione ed al godimento pubblico, producendo di conseguenza una limitazione delle potest inerenti la propriet - non soddisfa invece in modo adeguato lesigenza, parimenti ineludibile, di promuovere comportamenti adeguati ad un pieno inserimento del bene stesso nella vita culturale, economica e sociale, cos da combinare lazione inibitoria con quella promozionale, in una vera prospettiva di valorizzazione e di pubblico godimento.


In assenza, dopo la mancata emanazione del regolamento della l. 1089/39, di un preciso quadro normativo di natura tecnica atto a disciplinare la gestione delle cose di interesse artistico e storico, gli effetti del vincolo sono stati disciplinati quasi sempre in sede legislativa (con norme numerose, sovrapponentisi le une alle altre e di forte contenuto procedurale o meramente fi-nanziario) oppure sono stati amministrati direttamente dalle soprintendenze, con estesa applicazione delle potest di discrezionalit tecnica, ma in pressoch totale assenza di riferimenti metodologici e tecnici unitari; perci la discrezionalit tecnica stata lungamente esercitata ad nutum dai singoli soprintendenti / funzionari, spesso compressi nel ruolo di tutori ultimi (ultima spiaggia) per salvaguardare in un continuativo regime emergenziale cose tutelate o meritevoli di salvaguardia, che fossero fortemente esposte a pratiche abusive o comunque dannose. In ogni caso apparsa da lungo tempo in piena evidenza la mancanza di omogeneit nellinterpretare ed applicare le norme cosiddette di tutela (spesso in realt norme di valorizzazione e gestione).


Del resto, la mancanza di indicazioni chiare nellatto di vincolo in ordine alla definizione di un quadro di compatibilit duso non poteva che accrescere, nel momento autorizzativo di qualsiasi modificazione dei beni tutelati, il rischio di scivolamento continuo dalla totale discrezionalit verso larbitrariet che, com noto, ha portato tanto a dannosi assensi quanto ad immotivati dinieghi, in ogni caso creando un continuo contenzioso che spesso si risolve in atti di sospensiva e poi in sentenze di annullamento degli atti dellAmministrazione dei beni culturali.


La definizione delle possibili modalit di uso e modificazione del bene sin dal momento di apposizione del vincolo costituirebbe, quindi, tanto per i soggetti pubblici che autorizzano quanto per i proprietari del bene, punti di riferimento certi.



Inoltre anche in materia di beni culturali, cos come avvenuto per altre discipline (vedi ad esempio quella urbanistica e ambientale, ma non va dimenticata lesperienza in tal senso maturata per i musei), sarebbe necessaria la definizione di standard e linee guida di portata generale, che consentano di guidare i soggetti sia pubblici che privati nella gestione del bene tutelato, al fine di garantirne tanto una buona conservazione quanto una efficiente protezione da forme scorrette di modifica delle sue componenti materiche e funzionali.


Un sistema di garanzie, insomma, dirette a salvaguardare il bene anche nella fase di valorizzazione, che , del resto, esattamente coincidente con il governo del complessivo ciclo di vita (in senso tecnico) dei manufatti vincolati e con la gestione dei processi simbolici e, in generale, comunicativi dei valori, per i quali sussiste il pubblico interesse alla conservazione e godimento dei beni.




C) Lesercizio delle funzioni amministrative


Da un sistema generale di garanzie legislative potrebbero discendere atti che definiscono in senso fortemente operativo linee guida, standard e criteri di conservazione, utilizzazione e modifica dei beni tutelati, un corpus di prescrizioni tecniche capaci di orientare le scelte di gestione, da chiunque compiute, in modo il pi possibile oggettivo e possibilmente misurabile negli effetti.


Ci ridurrebbe i margini non produttivi della discrezionalit tecnica degli uffici di tutela e dei soggetti operanti nella valorizzazione, orientandone lazione secondo principi unitari validi in tutto il territorio nazionale, con effetti di indubbio vantaggio per la credibilit dellazione pubblica di tutela e valorizzazione dei beni culturali e ambientali, ma anche di evidente tutela della pariteticit di trattamento dei cittadini di fronte alla legge.


Questo forte presidio tecnico-normativo nazionale (a carattere non legislativo) renderebbe possibile la costituzione di un corpo di operatori validamente formati in modo assai omogeneo (con la possibilit che lefficacia e la correttezza del loro operare possano essere in primo luogo da loro stessi misurati) e garantirebbe progressivamente laffermarsi di una omogeneit tecnico-metodologica di approccio al patrimonio culturale in tutto il territorio nazionale, indipendentemente dallambito istituzionale di appartenenza degli operatori stessi.


E in questo quadro di riferimento che potrebbe articolarsi una nuova mappa delle funzioni amministrative ripartite tra Stato, Regioni ed Enti Locali: in analogia con quanto disposto dallart. 149 comma 4, lettere e) ed f), nonch comma 5 del D. lgs. 112/98, gi si proceduto a regolare, con approccio e lavoro condiviso dallo Stato e dalle Regioni (su proposta di Regioni, ANCI e UPI), una tipica materia di valorizzazione, quale ad esempio la definizione di standard di gestione di musei statali che vengano trasferiti alle regioni o alle autonomie locali ai sensi dellart. 150 del medesimo D. lgs.112/98; in questo caso, latto di recepimento dellaccordo stato un decreto ministeriale (come del resto previsto dal comma 6 del predetto art. 150).


Nellaffrontare questo tema soccorrono due considerazioni che traggono spunto, la prima, dalle riflessioni sopra effettuate circa la necessit di definire, sin nel provvedimento di vincolo, precise indicazioni sulle possibili modalit di utilizzazione e di trasformazione del bene, la seconda dagli elementi innovativi contenuti nel nuovo Titolo V della Costituzione e nellart. 118, III comma in particolare.


La prima considerazione ci porta a ragionare in una logica nuova: lesplicitazione, gi nel provvedimento vincolistico di un bene culturale, della sua capacit di portata (in senso sia culturale, con riferimento alla tenuta dei valori di autenticit, sia materico / strutturale) rispetto ad usi e modificazioni, potrebbe poi venire comunque correlata, a livello generale, al rispetto di standard e linee guida elaborati con il concorso delle Regioni, anche con modalit pattizie e poi recepiti ed emanati, come pi oltre si preciser, dallo Stato mediante DPCM o DM. Ci consentirebbe, da un lato, lattribuzione, sia pure in taluni casi e in una fase sperimentale, di poteri autorizzatori non soltanto allo Stato, ma anche alle Regioni e agli Enti Locali, allargando cos i soggetti attivi nella tutela; dallaltro, garantirebbe un diretto collegamento tra i provvedimenti di tutela dei beni culturali (particolarmente architettonici ed archeologici) e gli strumenti di pianificazione e gestione del territorio su cui i beni stessi insistono e che pertanto, oltre a recepire passivamente i vincoli, potrebbero definire in sede urbanistica i presupposti per azioni di valorizzazione di portata territoriale.


Inoltre, il venir meno nel nuovo quadro costituzionale del parallelismo tra funzioni legislative e amministrative che consente, anche in materia di beni culturali (tanto per gli aspetti di tutela quanto per quelli connessi alla valorizzazione), che si venga a disegnare una nuova mappa di competenze tra Stato, Regioni ed Enti locali.



D) Gli strumenti di cooperazione nel nuovo quadro costituzionale


Tale nuova mappa, riassumendo, vedrebbe attribuita allo Stato: a) la potest di emanare norme di tutela intese come alta garanzia anche per gli interventi di gestione e valorizzazione; b) le funzioni relative allapposizione dei vincoli; c) lemanazione a livello generale e nazionale, con DPCM o DM, di standard, norme tecniche, linee guida e relative procedure attuative, alla cui definizione concorrano le Regioni, con procedimento pattizio.


Alle Regioni ed alle autonomie locali (nel quadro di norme regionali ispirate al principio di sussidiariet) spetterebbe: a) lesercizio delle funzioni dirette alla valorizzazione e gestione dei beni; b) ladeguamento della normativa sugli strumenti urbanistici alla finalit della valorizzazione del patrimonio culturale (come compito non eludibile), quali strumenti normativi per il rafforzamento delle garanzie di tutela.


Il codice statale di tutela dei beni culturali, se coerente con questa mappa delle competenze, non sarebbe, dunque, una sommatoria di centinaia di articoli di norme impeditive o prescrittive, bens un breve ed agile strumento di alta garanzia legislativa del diritto-dovere delle comunit locali, territoriali e nazionale a riconoscere, salvaguardare, usare correttamente e tramandare al futuro il proprio patrimonio culturale ed ambientale, attribuendo alle diverse realt istituzionali, componenti la Repubblica, la potest e lobbligo di dotarsi degli strumenti normativi ed organizzativi a tali funzione adeguati.

La normazione di livello nazionale (costruita con intesa Stato-Regioni), consentirebbe di dare corpo di azione tecnica allazione di valorizzazione, garantendone lefficacia sulla base di parametri il pi possibile oggettivi ed assicurando i passaggi di garanzia previsti dalle norme statali di tutela. La comunit scientifica e tecnica, del resto, dispone da tempo di molte competenze al riguardo, che per (salvo il caso del citato decreto ministeriale sugli standard di gestione dei musei) non hanno mai trovato sistematica strutturazione e pubblicazione in termini di normativa tecnica.

In questa logica lesercizio della tutela e lattivit di valorizzazione anzich contrapporsi, coopererebbero per raggiungere le finalit generali dellazione pubblica: la salvaguardia e la conservazione del bene, la conoscenza, il godimento e la fruizione da parte del pubblico del bene, il perseguimento, anche mediante le attivit di valorizzazione, delle finalit di tutela.


In questo quadro la stessa comunit potrebbe partecipare al processo di vigilanza sulla tutela, non limitando lesercizio di tale funzione agli uffici preposti.


Per la definizione di nuove e pi efficaci forme di tutela e valorizzazione dei beni culturali nonch di un nuovo assetto delle funzioni amministrative in tale settore, il nuovo titolo V della Costituzione prevede, allart. 118, come si detto, uno strumento di estremo interesse, ossia le intese Stato/Regioni.


Tali intese, recepibili nella normativa statale attraverso DPCM (come recentemente avvenuto in materia di turismo) o DM, costituiscono strumento di natura pattizia agile e facilmente aggiornabile, per definire nuovi modelli riguardanti lesercizio delle funzioni amministrative in materia di tutela dei beni culturali, che potrebbero essere estesi anche allesercizio delle funzioni di valorizzazione.


Attraverso il sistema delle intese si limiterebbe notevolmente, inoltre, il ricorso ai regolamenti previsti dal VI comma dellart. 117 Cost., che divide tassativamente le funzioni statali e regionali rispettivamente in tema di tutela e valorizzazione, ingenerando una conflittualit costituzionale.


Sul punto non va, infatti, dimenticato che il Consiglio di Stato ha pi volte escluso qualsiasi intervento regolamentare, anche indiretto, dello Stato in tema di valorizzazione (vedasi la posizione del CdS sullattuazione dellart. 33 della finanziaria per il 2002 e quella pi recente in tema di spettacolo).


Tornando ora in via conclusiva al tema del nuovo Codice delle leggi di tutela dei beni culturali, sembra di poter trarre dalle considerazioni sopra effettuate alcune precise conseguenze:


1) Il nuovo Codice dovrebbe essere non soltanto legge di principi per quanto attiene la valorizzazione, ma, ad avviso delle Regioni, anche in materia di tutela, delegando, il pi possibile, agli strumenti pattizi (ossia alle intese con Stato/Regioni da recepire con DPCM o DM) la definizione di standard, indirizzi, linee guida e procedure sia in materia di tutela e valorizzazione.


2) Andr evitato che il nuovo Codice rinvii ai regolamenti previsti dal sesto comma dellart. 117 Cost., che, distinguendo rigidamente le attribuzioni delle potest regolamentari tra Stato e Regioni, apre, come sopra detto, la strada a ulteriori contenziosi rispetto a quelli comunque gi verificatisi.


Infine si ribadisce che:


a) il nuovo Codice non potr comportare in alcun modo passi indietro rispetto allattuale sistema di deleghe, gi operanti sin dai DPR del 72 e del 77 (e ribadite dal d. lgs 112/98) in materia di beni librari e di paesaggio, che anzi andr completato organicamente ed eventualmente esteso;


b) con specifico riferimento alla materia dei beni ambientali e paesistici, non rientranti nellambito della potest legislativa statale di natura esclusiva, bens in quella regionale di tipo concorrente, vanno ribadite con forza tanto lattribuzione alle Regioni delle funzioni amministrative in tema di approvazione dei piani paesistici, di cui al DPR n. 8/72, quanto la delega alle stesse di tutte le altre funzioni ammnistrative (peraltro quasi ovunque in parte subdelegate ai Comuni), prevista dallart. 82 del DPR 616/77.


Nel richiamare e confermare i contenuti degli articoli, di cui si allega copia, gi presentati dai rappresentanti regionali in sede di Commissione Trotta, in particolare per quanto concerne le definizioni di beni culturali, tutela e valorizzazione, per i principi generali e valorizzazione e gestione, nonch la conferma e il completamento delle deleghe in beni librari e paesistici, si ribadisce che lobiettivo che le Regioni perseguono quello di un rafforzamento del livello complessivo delle attivit di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, prevedendo un raccordo tra Stato e Regioni in materia di valorizzazione e lallargamento, il pi possibile, ai vari livelli istituzionali del perseguimento delle finalit di tutela.




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