La Legge Finanziaria per il 2002 (l.28dicembre 2001, n.448), con l'art. 22 e successivamente l'art. 33 nel testo finale, hanno rappresentato un'occasione, si spera non occasionale, di analizzare con serietà scientifica e giuridica, scevra da ogni pregiudizio, il problema della privatizzazione dei Beni Cuturali.
Partiamo da un dato non da tutti messo in evidenza:
la presenza già da tempo di previsioni normative varate in materia e cioè l'art. 10 del d.lg 368/1998.
Analizziamo l'art.10 partendo dal suo titolo "Accordi e forme associative", titolo e poco trasparente, dove in realtà si nasconde un contenuto dalle importanti implicazioni.
All'art.1 si afferma: "Il Ministero ai fini... e, in particolare, per la valorizzazione dei beni culturali e ambientali può:
a) stipulare accordi con amministrazioni pubbliche e con soggetti privati;
b) costituire o partecipare ad associazioni, fondazioni o società.
2. Al patrimonio delle associazioni, fondazioni e delle società, il Ministero anche con il conferimento in uso di beni culturali che ha in consegna.
Partendo dal presupposto che un museo pubblico o in generale un bene artistico sono inalienabi, ci si chiede quale vantagio un privato avrebbe nel gestirli, se i profitti sono rarissimi,
Occorre poi non trascurare che il privato dovrà versare un canone per l'uso. L'atto costitutivo e lo statuto delle associazioni, delle fondazioni e delle società debbono prevedere che, in caso di estinzione o di scioglimento, i beni culturali ad esse conferiti in uso ritornino nella disponibilità del Ministero. 3) Il Ministro presenta annualmente alle camere una relazione sulle iniziative adottate ai sensi del comma 1.
All'art.10, c1, dopo la lettera b è aggiunta la seguente:
b-bis "dare in concessione a soggetti diversi da quelli statali la gestione di servizi finalizzati al miglioramento della fruizione pubblica e della valorizzazione del patrimonio artistico... secondo modalità, criteri e garanzie definiti con regolamento emanato ai sensi dell'art.17, C3, l.23 agosto 1988, n.4oo.
In questa lettera, da un lato si parla di concessione, facendo venir meno il concetto di esternalizzazione, dall'altro si delega ad in successivo regolamento, che è stato previsto dal D.P.R. 29 dicembre 2000, n. 441 dal titolo:
" Regolamento recante norme di organizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali ", l'attuazione della gestione di questi servizi.
Il suddetto regolamento dovrà stabilire le procedure di affidamento dei servizi che dovranno avvenire per licitazione privata, con criteri concorrenti dell'offerta economica più vantaggiosa e della proposta di offerta di servizi qualitativamente più favorevole dal punto di vista della crescita culturale degli utenti della tutela e valorizzazione dei beni e comunque nel rispetto della normativa nazionale ed europea; i rispettivi compiti dello Stato e dei concessionari riquardo alle questioni relative ai restauri e all'ordinaria manutanzione dei beni oggetto del servizio, ferma restando la riserva statale sulla tutela dei beni; i criteri, le regole e le garanzie per il reclutamento del personale, le professionalità necessarie rispetto ai diversi compiti, i livelli retributivi minimi per il personale, a prescindere dal contratto di impiego; i parametri di offerta al pubblico e di gestione dei siti culturali.
Tali parametri dovranno attenersi ai principi stabiliti all'art.2,C1, delloStatuto dell'International Council of Museums.
Con lo stesso regolamento sono fissati i meccanismi per la determinazione della durata della concessione per un periodo non inferiore a cinque anni e del canone complessivo da corrispondere allo Stato per tutta la durata stabilita, da versare anticipatamente all'atto della stipulazione della relativa convenzione nella misura di almeno il 50%; la stessa convenzione deve prevedere che, all'atto della cessazione per qualsiasi causa della concessione, i beni culturali conferiti in gestione al Ministero ritornino nella disponibilità di quest'ultimo
La presentazione, da parte dei soggetti concorrenti, di progetti di gestione e valorizzazione complessi e plurimi che includano accanto a beni e siti di maggiore rilevanza anche beni e siti cosiddetti "minori" collocati in centri urbani con popolazione pari o inferiore a 30000 abitanti, verrà considerata titolo di preferenza a condizione che sia sempre e comunque salvaguardata l'autononia scientifica e di immagine individuale propria del museo minore". L'art. 22 appare di conseguenza inutile, in quanto sull'argomento, paradossalmente è intervenuta una disposizione del precedente governo di centro sinistra oggi così contraria alle privatizzazioni.
In realtà non vi era dubbio che l'art 22 nel momento in cui prevede di passare ai privati "l'intera gestione del godimento pubblico dei Beni Culturali" e dell' "insieme del museo2 avrebbe determinato le più svariate prese di posizione.
Il ministro giustifica tale operazione, da un lato con la necessità di garantire l'entrata di 80 milioni di euro nelle casse dello Stato.
Del resto è questo l'orientamento dell'attuale Governo che (per citare la relazione alla Finanziaria) parla di arretramento del perimetro dello stato" e del Ministro urbani quando afferma "il mio non è un Ministero di spesa", quindi una fonte di entrata per lo Stato.
Cerchiamo di analizzare il problema da un punto di vista scientifico partendo dal constatare che allo stato e agli altri enti pubblici locali e non spetta il controllo sulla produzione, sulla gestione e tutela dei Beni Culturali.
Ai privati dovrebbe spettare la produzione e la gestione.
In realtà occorre prima garantire ai Direttori dei musei e ai responsabili delle strutture culturali autononia gestionale ed economica.
Al Soprintendente verrebbero delegati poteri di controllo e consultivi, affiancato dalle Commissioni provinciali di vigilanza, con l'obbligo di riferire periodicamente ai Comitati di coordinamento regionali.
Si garantirebbe in praticauna maggiore flessibilità amministrativa,un maggior decentramento gestionale, senza per questo svendere ai privati il patrimonio culturale (grazie ai controlli del Soprintendente).
Si pongono al riguardo alcune riflessioni e interrogativi.
Partendo dal presupposto che un museo pubblico o in generale un bene artistico sono inalienabili, ci si chiede quale vantagio un privato avrebbe nel gestire un museo se i profitti sono rarissimi.
Occorre poi non trascurare che il privato dovrà versare un canone per l'uso.
Salvo gestire la struttura per attività legate foremente all'oggetto sociale del privato, il chè snaturerebbe fortemente la missione culturale pubblica per divenire un bene nelle mani dei privati e dei propri interessi.
Tralasciando per un attimo la convenienza economica, nella fase di aggiudicazione si dovrebbe applicare l'istituto della concessione-contratto integrata da apposite clausole di salvaguardia in grado di garantire il bene pubblico da espropri privatistici e dall'altro tutelare anche l'interesse privato.
A tal proposito si potrebbero prevedere provvedimenti sanzionatori in caso di inadempimento riguardanti la conservazione, gli interventi migliorativi e programmatici.
Al direttore si darebbe, nell'ambito della sua gestione, la possibilità di costituire società miste pubbliche - private, nell'ambito di strutture acquisenti la personalità giuridica e sottoposti a normativa di diritto privato.
In questo contesto si pone un problema non trascurabile e cioè il personale delle strutture pubbliche che ruolo avrebbero? Non vi serebbero intralci tra i dipendenti pubblici e quelli della società? Chi sarebbe il loro datore di lavoro?
La normativa non lo prevede ed è bene che lo faccia.
Il decreto Tremonti a proposito prevede poi la costituzione di due società per azioni: la "Patrimonio SpA" e la Infrastrutture SpA".
La prima è quella che potrà effettuare operazioni di cartolarizzazione, ossia emettere obbligazioni sui beni artistici e culturali e le cui azioni dovrebbero essere detenute direttamente o indirettamente dal Ministero delle Finanze che potrà trasferire a titolo gratuito la totalità delle azioni o alla cassa depositi e prestiti o alla seconda società, oltre che una parte del patrimonio.
La Infrastrutture S.p.A. invece è una società che serve a trovare e spendere soldi per finanziare opere pubbliche, oltre ad essere concessionaria di garanzie.
A questo punto si pone un interrogativo: se la Infrastrutture SpA può concedere garanzie alle banche o ad altri finanziatori grazie al bene artistico e culturale, in caso di inadempimento il bene dato in garanzia passa al finanziatore perdendolo definitivamente?
Parrebbe di sì.
Il decreto all'art.7 nell'istituire la " Patrimonio S.p.A. " aggiunge un insidioso comma 10bis che prevede che per gli immobili demaniali concessi in uso gratuito a tutte le amministrazioni statali, il Ministro dell'economia con un decreto può stabilire la misura di un canone d'uso fissato sulla base dei " prezzi di mercato dei beni medesimi "
Di conseguenza si creerà una situazione nella quale le Prefetture, le caserme dei carabinieri, i tribunali, le Università, le scuole, le Sovrintendenze, i musiei ed altro, ospitate da sempre a titolo perpetuo e gratuito in fabbricati di proprietà demaniale potranno pagare un affitto secondo i prezzi di mercato: lo Stato pagherà a se stesso l'affitto.
Però il legislatore và oltre e prevede che le amministrazioni pubbliche dovranno previamente ricevere in bilancio le cifre corrispondenti: sembrerebbe una partita di giro.
Ci si chiede in proposito se a seguito dell'aggiornamento dei canoni sui prezzi di mercato, lo saranno anche le entrate dell'Amministrazione dello stato, con il rischio di sfratto.
In realtà vi è un secondo rischio: l'art.7 prevedendo che il patrimonio demaniale può essere trasferito alla " patrimonio S.p.A. e da questa alle " Infrastrutture S.p.A. aperta al capitale determina una situazione nella quale lo Stato pagherà il canone alla Patrimonio S.p.A., alle Infrastrutture S.P.A., dirottando cospicui finanziamenti gradualmente a strutture di tipo privatistico.
Una vera e propria monetizzazione del " valore d'uso " di musei e gallerie d'arte nel confronto tra esorbitanti spese d'affitto e magri bilanci. Un'altro aspetto darilevare è l'ampia riforma dell'intero titolo V della Costituzione che definisce un nuovo quadro di rapporti tra lo Stato e le Regioni per quanto riguarda il potere legislativo relativamente ai beni culturali e ambientali.
In particolare la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 stabilisce all'art. 117 che lo " Stato ha legislazione esclusiva " in materia di " tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali ".
nel medesimo articolo si precisa che " la valorizzazine dei beni culturali e ambientali " nonchè " promozione e organizzazione di attività culturali " costituiscono materia di " legislazione concorrente ".
Interpretando questa norma (attività in tale materia pericolosa) allo Stato spetterebbe la potestà legislativa nel determinare i principi fondamentali, mentre alle Regioni spetterebbero provvedimenti correnti.
Inoltre allo Stato spetterebbe la normativa per la conservazione intesa come tutela, protezione e miglioramento, alle Regioni l'aspetto organizzativo e di fruizione.
Del è quanto prevedeva il DPR 14 gennaio 1972, n.3, art. 7 "che trasferiva alle Regioni statuto ordinario le funzioni amministrative degli organi centrali e periferici dello Stato in materia di musei e biblioteche di enti locali", "la manutenzione, l'integrità, la sicurezza e il godimento pubblico delle cose raccolte nei musei e nelle biblioteche di enti locali o di interesse locale".
Tali funzioni coincidono con quelle comprese nell'espression "tutela dei beni culturali", già presente nella legge costituzionale del 2001, la n. 3.
Infine in "caso di persistente inattività degli organi regionali nell'esercizio delle materie delegate..., il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente, può disporre il compimento degli atti relativi in sostituzione dell'amministrazione regionale". Potere di surroga, mai applicato nonostante molteplici casi di inattività da parte delle Regioni.
Occorre poi rilevare come nell'art. 11 della finanziaria si assicura agli enti territoriali la maggioranza nelle fondazioni ex bancarie, ampliando i settori di intervento di quest'ultime, introducendo alcuni di stretta pertinenza del sistema locale (prevenzione della criminalità e sicurezza pubblica, sicurezza alimentare e agricoltura di qualità, edilizia popolare , ecc.).
La conseguenza sarà che gli enti locali, grazie all'acquisito controllo sulle fondazioni tenderannoad utilizzare i mezzi finanziari per altre politiche di settore, con riduzione delle risorse destinate ai beni e alle attività culturali.
Il vasto patrimonio storico e artistico del nostro paese deve essere inteso come un bene culturale unitario, malgrado le differenzzzioni che esso ha al proprio interno e che costituiscono l'intrinseca ricchezza.
Se si introducesse bruscamente nel Paese un criterio di gestione che privilegi il risultato (cioè l'utile), a fianco di musei illustri, contesi da imprenditori privati, che ne assumerebbero la gestione, molti musei minori, spesso eccellenti, disseminati nel territorio sarebbero destinati a chiudere o a decadere per l'irrilevanza del gettito econonico che producono.
Da quì una proposta: conferire inanzitutto autonomia amministrativa e gestionale ai direttori di musei, ai responsabili delle strutture museali e culturali; possibilità per i direttori e i responsabili di addivenire ad accordi privati per la concessione di spazi museali, per la valorizzazione dei beni culturali, la promozione e l'organizzazione di attività culturali.
accordi che possono essere preceduti dalla stipula di contratti di società miste tra le strutture pubbliche e quelle private, società i cui statuti e le misure di partecipazione societarie dovranno dovranno essere vagliate e approvate dal Ministero dei Beni Culturali, con il parere consultivo dei Sovrintendenti.
Si garantirebbe, da un lato un decentramento amministrativo e gestionale, dall'altro un controllo sulle delicate attività di privatizzazioni portate avanti a livello locale.