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Karalis, il luogo dei colli bianchi ed il nuovo codice Urbani



(Il nuovo Codice Urbani nella recente esperienza applicativa Sarda)

di Manuela Gagliega


La straordinariet, quantitativa e qualitativa, del patrimonio culturale di cui dispone lItalia spiega come, gi a partire dal 1800, il legislatore italiano, anche se a singhiozzo e conformemente alla mutevole e contingente sensibilit verso la materia, sia intervenuto per definire i principi, gli istituti generali e lassetto istituzionale relativo alla amministrazione dei beni culturali e ambientali.

Il rinnovato entusiasmo recentemente manifestato anche in ambito europeo, unitamente alle esigenze di adeguamento della disciplina conseguenti alla riforma costituzionale italiana del 2001, hanno prodotto il D.Lgs. 22.1.2004 n. 42 (cos come successivamente modificato ed integrato dai D.Lgs. n. 156 e D.Lgs. n. 157 del 24.3.2006) - meglio noto come Codice Urbani - che rivaluta e riorganizza lintera materia secondo criteri di organicit, sistematicit e completezza.

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio sembra ispirato ad una filosofia nuova: laccresciuta, generalizzata, sensibilit verso la tutela mira alla realizzazione concreta della funzione propria dei beni culturali e ambientali, ossia lelevazione spirituale delluomo e il progresso della civilt. Le esperienze passate, probabilmente, hanno chiarito che ci possibile solo a condizione che la tutela e la valorizzazione siano effettive, efficaci e capaci di garantire una protezione attiva e diffusa dei beni. Obbiettivo, questultimo, che il Codice tenta di perseguire predisponendo un sistema di garanzie che, col supporto di un articolato impianto sanzionatorio, impegna soggetti istituzionali (Ministero per i beni e le attivit culturali, Soprintendenze, Regioni, Enti pubblici territoriali) e privati (proprietari, possessori, detentori dei beni e associazioni portatrici di interessi diffusi). Detto coinvolgimento si esplica attraverso la previsione di divieti, doveri, diritti, poteri e facolt individuali [1] e di forme di partecipazione, intesa, coordinamento, cooperazione e sostituzione [2].

Ma nella applicazione pratica dei suoi principi, che spesso ha evidenziato vistose contraddizioni, che si pu cogliere appieno la portata innovativa del Codice rispetto alla disciplina previdente.

Lesperienza Sarda, tuttora in corso, ne costituisce un esempio lampante.

Karalis - Cagliari deve il suo nome alla conformazione collinare del suo paesaggio urbano. In pieno centro cittadino situato il Colle di Tuvixeddu-Tuvumannu, che occupa una superficie di circa 48 ettari ed ha il privilegio di custodire (nel versante sud occidentale) la pi grande necropoli punico-romana del Mediterraneo: centinaia di sepolture scavate nella roccia, impreziosite da decorazioni ed arricchite da corredi funerari, disseminate in uno spazio di circa 10 ettari, ci che rimane dopo lattivit di cava e le devastazioni edilizie incontrollate degli anni 70.

Ebbene, i recenti esperimenti di tutela di questarea, di eccezionale valore storico-paesaggistico, evidenziano molto bene i mutamenti di prospettiva e la conseguente diversa incisivit degli interventi pre e post codicistici.

Complice la travagliata esperienza Sarda in tema di pianificazione territoriale paesistica, il vincolo paesaggistico imposto nel 1997 [3], si rivelato incapace di conferire allarea una adeguata tutela. Tant che lAccordo di Programma sottoscritto qualche anno dopo dalla Regione Autonoma della Sardegna e dal Comune di Cagliari [4] (attuale proprietario della porzione di area sulla quale insiste il realizzando Parco), al fine di concordare le modalit di programmazione, esecuzione e coordinamento delle rispettive competenze nellambito di un vasto progetto di riqualificazione ambientale e urbana dellintera zona, interveniva su luoghi il cui aspetto originario era gi fortemente compromesso. Oltre alla realizzazione di un Parco archeologico-naturalistico denominato Karalis, lAccordo prevedeva lesecuzione di una serie di iniziative immobiliari, rientranti nellambito del Piano Integrato dArea P.I.A. [5], a sua volta recepito integralmente dal Piano Urbanistico Comunale di Cagliari del 2004, con la conseguente sottomissione a vincolo archeologico diretto di solo 20 dei 48 ettari costituenti estensione totale dellarea. Sulla restante porzione insisteva il progetto di sviluppo edilizio e stradale che, essendo ritenuto compatibile e fattibile, otteneva il nulla osta paesaggistico[6].

Lentrata in vigore del Codice Urbani (risalente al 1.5.2004) si abbattuta furiosamente sulla esasperante lentezza degli iter amministrativi necessari alla emanazione dei provvedimenti miranti alla salvaguardia e sulle scelte di tutela approssimativa dei relativi beni. Cos, dopo essere stato consegnato ad anni di abbandono e degrado, il colle di Tuvixeddu-Tuvumannu ha improvvisamente acquisito una posizione centrale nellampio dibattito sulla nuova concezione di tutela culturale e ambientale. Le problematiche intorno alle quali si incentra la disputa sono tante quanti sono i soggetti coinvolti e i relativi interessi contrapposti, e sono tanto pi accese quanto pi linversione di rotta, rispetto al vecchio sistema di protezione, si dimostrata repentina ed intransigente.

In particolare il Codice [7] si rivelato sia uno strumento utilissimo per rafforzare gli obbiettivi di tutela del patrimonio culturale che una occasione imperdibile per adottare il tanto sperato Piano Paesaggistico Regionale[8] che, classificando il Colle di Tuvixeddu-Tuvumannu quale bene paesaggistico di interesse storico culturale, stato solo il primo di una lunga serie di interventi ispirati al Codice Urbani.

Infatti, sulla scorta di questa disciplina, il vincolo stato rafforzato imponendo la misura cautelare della inibizione o sospensione dei lavori, comunque riferibili alle opere (pubbliche e/o private) intraprese sullarea di Tuvixeddu, in quanto ritenuti idonei a recare pregiudizio allarea tutelata[9]. Al fine di superare lefficacia interinale del provvedimento, la neonata Commissione regionale per il paesaggio[10], ha proposto la dichiarazione di notevole interesse pubblico ex art. 140 e la ripartizione dellarea in quattro zone con decrescente intensit di tutela. Lattivit della Commissione , poi, confluita nellintervento diretto della Regione da esplicarsi essenzialmente nella rimodulazione del P.I.A., la cui approvazione stata equiparata a dichiarazione di pubblica utilit ai sensi dellart. 98 del Codice [11].

Questi fatti esprimono laspetto pi determinato, quasi intransigente, della filosofia di tutela fatta propria dal Codice applicata al caso concreto, di cui un chiaro segnale anche liniziativa Regionale volta allattivazione delle procedure di esproprio (ex art. 96) per causa di pubblica utilit e per fini strumentali, di edifici ed aree limitrofe ai beni ed alle aree oggetto di tutela, al fine di assicurare luce e prospettiva nonch garantire o accrescere il decoro o il godimento da parte del pubblico e facilitarne laccesso. Dal punto di vista pratico questa prolifica attivit deliberativa si tradotta in una stratificazione di vincoli che, ancora oggi, convivono sopra la stessa area: un vincolo di natura storico-culturale, uno (pi esteso) di natura paesaggistica ed il terzo di conservazione integrale [12].

A tutti questi interventi, complessivamente valutati in vista dellimportante risultato che si propongono di perseguire, non si pu se non riconoscere il valore della grande conquista, tuttavia necessario essere coscienti del fatto che i frutti di questi sforzi (anche in termini di effettivo godimento dei beni da parte della collettivit) si potranno cogliere (ad essere ottimisti) non prima del medio-lungo periodo. Infatti, lungaggini burocratiche a parte, rimane il fatto che porsi lobbiettivo di tutelare e valorizzare il patrimonio culturale secondo uno spirito che non ha precedenti, potrebbe non bastare o addirittura produrre conseguenze dannose, se il regime rivoluzionario che ne scaturisce destinato ad operare in un contesto in termini di struttura organizzativa e sociale - non adeguatamente, preventivamente e gradualmente preparato ad accogliere i rinnovati principi. Ci vale, a maggior ragione, se si vuole introdurre un regime che, rispetto al precedente, appare rivoluzionario.

Lesperienza che qui si sta analizzando, offre diversi spunti di riflessione anche sotto questo ulteriore profilo.

Si visto che gli interventi protettivi sul patrimonio di Tuvixeddu, seppure tardivi nella prospettiva di evitare i danni (passati e presenti) oramai subiti dallarea, rivelano la chiara intenzione di avviare ladeguamento tempestivo al Codice Urbani, il che rende auspicabile sia il recupero (nei limiti del possibile) dei beni gi danneggiati sia, soprattutto, lassunzione di scelte che (almeno per il futuro) possano scongiurare nuovi eventi dannosi.

In termini generali (anche se non certamente questa la sede per approfondire la questione) utile ricordare, in proposito, che limpianto sanzionatorio predisposto dal Codice Urbani (che in gran parte raccoglie leredit della L. 1089/1939, successivamente trasfusa nel D.Lgs. 490/1999), contempla una notevole variet di comportamenti illeciti in quanto dannosi e/o pericolosi per il patrimonio culturale, rilevanti dal punto di vista penale e amministrativo [13].

Per entrare nello specifico della realt che si sta analizzando (e senza presunzione di fornire un quadro completo di tutti gli effetti patologici, scaturiti o scaturibili) sin dora sembra potersi affermare con certezza che il danno derivato dalla modifica irreversibile dellassetto morfologicoambientale e storico-culturale dei luoghi, causato dagli interventi gi intrapresi sulla zona a vario titolo , praticamente, inestimabile. Stesso discorso vale per il danno da mancata fruibilit collettiva delle bellezze dellarea, causato dapprima dallabbandono e dal disinteresse e, successivamente, da un interesse soffocante che, in definitiva, ha determinato il blocco degli interventi di completamento del parco archeologico.

Dal lato opposto, ma sempre nella prospettiva di una battaglia in cui tutti abbiamo perso qualcosa, lo stravolgimento dei principi che, sino allera Urbani, avevano caratterizzato le scelte di convivenza tra interessi legati allo sviluppo urbano e interessi di tutela ambientale e culturale, non poteva se non scatenare una forte reazione da parte di chi, nel pregresso sistema, aveva maturato delle aspettative, tanto pi se legittime, degli interessi o peggio acquisito dei diritti e intrapreso degli investimenti. Limportanza dei danni, di natura eminentemente patrimoniale, che ne scaturiscono tale che sarebbe inverosimile aspettarsi un sacrificio silenzioso, anche se in gioco vi la tutela di un bene costituzionalmente protetto.

Lesperienza Sarda (che sicuramente non lunica) sembrerebbe mostrare come i buoni propositi contenuti nel Codice Urbani, non solo possono essere vanificati dalla carenza di un idoneo supporto organizzativo, ma addirittura possono rivelarsi controproducenti se imposti senza la preventiva, adeguata ricognizione (obiettiva e realistica) delle caratteristiche che distinguono il contesto ambientale e sociale destinato ad accoglierli che, spesso, deve confrontarsi con la difficolt di percepire il patrimonio culturale come un bene comune, come plusvalore per la collettivit che lo detiene.

___________________

[1] Quali, ad esempio, il divieto di distruzione, danneggiamento e di uso incompatibile con la funzione culturale di cui allart. 20; il divieto di uscita definitiva dei beni dal territorio della Repubblica, di cui allart. 65; il divieto di alienazione di beni culturali demaniali, di cui allart. 54; gli obblighi conservativi ed il relativo diritto alla erogazione di contributi, di cui agli artt. 29-37 e 146-152; la facolt di proporre ricorsi amministrativi, di cui agli artt. 16 e 146.



[2] In proposito significativi appaiono gli artt. 5 e 6, relativi al patrimonio culturale nel suo complesso, gli artt. 132 e 135, 143-145, specificamente dedicati alla tutela e pianificazione paesaggistica e lart. 141 relativo alla procedura per la dichiarazione di notevole interesse pubblico.



[3] Il provvedimento venne adottato dalla Commissione provinciale per la tutela delle bellezze naturali ai sensi della L. 1497/1939.



[4] LAccordo, siglato ex art. 27 L. 142/1990, come modificato dalla L. 127/1997, ora confluito nellart. 34 D.Lgs. 267/2000, stato sottoscritto il 3.10.2000.



[5] Ossia del programma di cofinanziamento pubblico Regione, Provincia, Comune e privato, adottato con L. Reg. n. 14/1996 e succ. mod. e int..



[6] Il relativo provvedimento stato adottato ex art. 12 L. 1497/1939, con determinazione del 27.5.1999 del Direttore Generale dellAssessorato Pubblica Istruzione, Beni Culturali, Informazione, Spettacolo e Sport.



[7] Precisamente si tratta degli artt. 143 comma 3 e 156 del D.lgs. 42/2004.



[8] Il Piano Paesaggistico della Regione Sardegna, elaborato sulla base dellintesa stipulata tra Ministero per i beni e le attivit culturali, Ministero dellambiente e della tutela del territorio e Regione Autonoma della Sardegna, stato effettivamente adottato il 5/9/2006 secondo le procedure previste dalla L. Reg. 8/2004 (di recente assolta dalle accuse di illegittimit costituzionale con sentenza n. 51 del 6.2.06).



[9] Il provvedimento, adottato ai sensi dellart. 150, comma 1, lett. a) e comma 3, del D.Lgs. 42/04, dal Direttore del Servizio beni culturali dellAssessorato Pubblica istruzione consente lesecuzione dei soli lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria ex art. 3 DPR 380/2001



[10] La Commissione stata istituita con delibera della Giunta Regionale Sarda del dicembre del 2006, ai sensi dellart. 137 del Codice. Insediatasi ai primi del gennaio 2007, il suo primo compito su specifica richiesta della Regione formulata ai sensi dellart. 138 del Codice, stato quello di attivare listruttoria avente ad oggetto la tutela del colle di Tuvixeddu.



[11] Detta revisione, dapprima programmata, come attivit da svolgersi dintesa con il Comune nella deliberazione n. 5/23 del 7.2.2007, stata, successivamente, avocata completamente a s dalla Regione.



[12] I vincoli sono stati, rispettivamente, imposti ai sensi e per gli effetti dell art. 10 e ss. D.lgs 42/2004, dellart. 142, comma I, lett. m) D.lgs. 42/2004 e della L. Regionale Sarda n. 23/1993.



[13] Agli illeciti di tipo penale contemplati dal Codice fanno riferimento gli artt. 169-180, quanto alla tutela dei beni culturali e lart. 181 per i beni paesaggistici. Accanto ad essi sopravvivono le fattispecie criminose previste e sanzionate dal Codice Penale, in particolare lart. 733 c.p. relativo al danneggiamento del patrimonio storico-artistico nazionale, lart. 635 comma 2 n. 3 c.p. in tema di danneggiamento comune aggravato e lart. 639 c.p. in tema di deturpamento ed imbrattamento aggravato. Gli artt. 160-166, per i beni culturali e 167-168 per i beni paesaggistici considerano, invece, illeciti di tipo amministrativo.




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