LEGGI
BENI IN PERICOLO
INTERVENTI E RECENSIONI
RASSEGNA STAMPA
COMUNICATI DELLE ASSOCIAZIONI
EVENTI
BIBLIOGRAFIA
STORIA e FORMAZIONE del CODICE DEI BENI CULTURALI E DEL PAESAGGIO
LINK
CHI SIAMO: REDAZIONE DI PATRIMONIOSOS
BACHECA DELLE TESI
per ricevere aggiornamenti sul sito inserisci il tuo indirizzo e-mail
patrimonio sos
in difesa dei beni culturali e ambientali

stampa Versione stampabile

Le politiche delle infrastrutture nel primo anno del secondo governo Berlusconi
Pierluigi Mantini
www.pierluigimantini.it

L'Ulivo ha assunto la priorità della grande sfida delle opere e delle infrastrutture pubbliche come fattore cruciale per lo sviluppo competitivo dell'Italia e la modernizzazione del Paese. Una scelta dimostrata anche nella scorsa legislatura, razionalizzando la legge Merloni ed il testo unico, introducendo strumenti di semplificazione (come la conferenza di servizi a maggioranza) e di programmazione, come il piano generale dei trasporti. Sono state indicate e programmate le priorità: la Salerno-Reggio Calabria, la variante di valico, la Asti-Cuneo, i grandi nodi metropolitani - dal passante di Mestre al raccordo con la Malpensa - la pedemontana veneta, la pedegronda lombarda, la realizzazione delle autostrade del mare, gli imprescindibili interventi per l'assestamento idrogeologico.Riteniamo necessario proseguire su questa strada nell'interesse del Paese: ma, è chiaro, abbiamo soluzioni ben diverse da quelle dell'attuale contenute nella legge Lunardi e nel collegato sulle infrastrutture che abroga in sostanza la legge Merloni devastandone i principi consolidati.L'azione legislativa del governo si pone, nel contempo, contro l'Europa e contro il mercato, per le molteplici violazioni delle direttive comunitarie in tema di gare e di par condicio concorsuale; contro l'efficienza, per la totale subordinazione dell'organizzazione pubblica ai privati, la pratica eliminazione dei controlli e l'aumento dei costi; contro l'ambiente, per le deroghe alla valutazione d'impatto ambientale e al programma generale dei trasporti; contro il federalismo ed il rispetto delle autonomie locali, essendo in contrasto sia con il principio di sussidiarietà che con la nuova Costituzione approvata con il referendum; contro la semplificazione perché si rilegifica la D.I.A. nell'edilizia e si reintroduce l'autorizzazione edilizia, già soppressa dal testo unico di semplificazione.Occorre contrastare questo gravissimo disegno rilanciando l'azione di razionalizzazione e di efficienza dell'impianto della riforma Merloni ed in particolare proponendo:1. semplificazione ed efficienza attraverso la riforma del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici che deve trasformarsi in una sorta di stabile conferenza dei servizi di tipo federale sulla base della proposta normativa che abbiamo già avanzato; 2. la nuova disciplina del project financing allo scopo di favorire l'impiego di capitali privati nella realizzazione di opere pubbliche ma in un reale regime di concorsualità (non può essere conservata l'attuale normativa sulle "società di progetto" che divengono titolari degli interventi senza essere neppure autorizzate dalla pubblica amministrazione); 3. la definizione normativa dei rapporti tra opere pubbliche e cd. opere di urbanizzazione: questa anomalia italiana deve essere urgentemente superata perché non è possibile continuare con "il trucco" di definire "opere di urbanizzazione" importanti opere pubbliche, affidandole alla realizzazione diretta, senza gara, con ciò alterando il mercato, aumentando i costi pubblici (come sempre avviene quando non c'è gara) e diminuendone la qualità per mancanza di confronto concorrenziale tra più offerte: su questo tema l'Italia è sotto procedura di infrazione da parte della commissione europea; 4. definizione di regole di concorsualità per la scelta del partner in società miste affidatarie di lavori pubblici; 5. l'attribuzione di poteri sospensivi e di intervento nei giudizi all'Autorità di Vigilanza dei lavori pubblici in caso di accertate irregolarità; 6. il potenziamento dell'organizzazione pubblica (uffici tecnici e amministrativi) in specie nel Sud, rendendo inoltre obbligatorio (o semplicemente conveniente, con incentivi) la formazione di uffici consortili tra i comuni minori. Ma intendiamo dimostrare anche fantasia e innovazione nei programmi pubblici. Nell'età della società della comunicazione globale e della cultura immateriale il rapporto con i luoghi fisici muta di incanto e occorrono nuove opere di urbanizzazione, nuove infrastrutture: prime tra tutte, la realizzazione di "piazze telematiche", luoghi e strutture fisiche recuperati per offrire servizi pubblici telematici di uso (con canoni speciali di pagamento) delle reti Internet e delle tecnologie informatiche, sedi per call conference, per telelavoro, per la formazione di massa. Analogamente, dobbiamo sviluppare il modello di programmazione dei PRUSST decisivo per coniugare manovra infrastrutturale e sviluppo sostenibile, vincendo le tentazioni della destra di trasformare i PRUSST in meri luoghi di contrattazione delle deroghe e dei "guadagni urbanistici". Nel primo anno del secondo governo Berlusconi abbiamo invece assistito ad un cambio brusco di indirizzo. La politica governativa in materia di infrastrutture e lavori pubblici prende le mosse dal noto "contratto con gli italiani" presentato dal presidente Berlusconi in un siparietto televisivo nella fortunata trasmissione "Porta a Porta". Venne lì illustrata, con il supporto della lavagna, un'esigenza di modernizzazione dello stato delle infrastrutture in Italia: gli italiani hanno per un attimo sognato passanti ferroviari, ponti e metropolitane leggere in ogni città. I provvedimenti legislativi adottati per dare impulso a questo vasto ed ambizioso programma sono in sostanza tre: la legge Lunardi, cd. legge obiettivo 21 dicembre 2001, n. 443, il collegato infrastrutture, ora all'esame del Parlamento, ed il disegno di legge (Atti Camera n. 2657) in tema di cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture. Occore in premessa osservare che le esigenze di modernizzazione della dotazione strutturale dell'Italia e di semplificazione delle procedure sono condivisibili. I passati governi hanno ereditato una realtà assai pesante: il Belpaese dell'"incompiuta", per dirla con il titolo del libro di Guido Gentili, e anche degli sprechi, dell'inefficienza, dell'illegalità. Il grande giurista Massimo Severo Giannini descrisse la condizione legislativa dei lavori pubblici, alla fine degli anni ottanta, in termini di "enigmistica giuridica". In sostanza, ad un massimo di legislazione, affastellata sulla legge base del 1865, corrispondeva un massimo di inefficienza e di illegalità. Lo Stato, che sull'autorevole Ministero del Lavori Pubblici aveva fondato il processo di unificazione nazionale, era in balia di orde politico-economiche, succube del know how privato, incapace di programmazione e controlli: lo strumento più frequentato era la "concessione di opera pubblica", traslativa di vasti poteri ai privati, senza procedure di gara. Il mercato delle costruzioni depresso, quello dei servizi (analisi di fattibilità, progettazione ecc.) inesistente, la cultura progetto mortificata, il debito pubblico gonfiato dalla corruzione dilagante: queste, in sintesi, le ragioni struttrali del grave deficit italiano. La stagione di riforme degli anni novanta, ispirate dalla prima legge Merloni e dalle successive, ha modificato notevolmente il quadro tracciato. Naturalmente tra asperità, insufficienze, luci ed ombre. Ma tuttavia il paese ha recuperato modernità ed efficienza: meno leggi (testo unico e regolamento) e riqualificazione della presenza pubblica (solo in parte perseguita: responsabile del procedimento, conferenze dei servizi); apertura notevolissima del mercato dei servizi (un vero boom!!), ripristino del principio di concorrenza e di legalità, riduzione dei costi (con il freno delle varianti in corso d'opera), più qualità nella progettazione, nella qualificazione delle imprese, negli strumenti di programmazione (tra cui il project financing). I mercati delle costruzioni delle opere pubbliche e dei servizi, secondo stime ufficiali, sono cresciuti molto negli anni recenti, con una mentalità nuova e stime più che soddisfacenti anche a giudizio degli operatori. Certo sono mancate le risorse (e in qualche caso anche il coraggio) per avviare grandi opere e per aggredire con più energia nodi locali assai rilevanti (si pensi al passante di Mestre). L'attuale governo ha scelto invece una via diversa: ossia il ritorno al passato, ad un quadro dominato dal depotenziamento del principio di concorrenza e di sviluppo dei mercati e della totale subordinazione del soggetto pubblico a quello privato (in contrasto con il modello più diffuso, quello franco-americano). Questa scelta, anche concettualmente, non è delle più felici in una materia che resta determinata da innegabili elementi pubblicistici (natura servente dell'opera al servizio pubblico, oggetto di programmazione, scelte di pianificazione, ricorso necessario all'espropriazione, impiego ingente di denaro pubblico ecc.). I fattori principali della nuova politica anticoncorrenziali ed antimercato sono i seguenti: a. il modello del general contractor che, su interventi di grandissime dimensioni, è libero di affidare a chi vuole i lavori di realizzazione; b. l'espansione dell'appalto integrato e la rottura del principio di separazione tra chi progetta e chi costruisce, che distrugge di fatto il mercato dei servizi di progettazione (e connessi servizi integrati) e ripropone di fatto l'incubo delle varianti in corso d'opera; c. la facoltà di realizzare direttamente e senza gara le opere pubbliche sotto soglia comunitaria (5 milioni di euro), con il meccanismo dello scomputo degli oneri di urbanizzazione; d. l'estensione ad libitum del limite temporale (che era di 30 anni) all'esercizio dei servizi realizzati in concessione, che può determinare un vero e proprio monopolio surretizio nella gestione; e. la facoltà per i partner privati delle società di trasformazione urbana di costruire direttamente e senza gare le opere; f. l'affidamento senza gara dei servizi finanziari tramite le costituende società Infrastrutture Spa e Patrimonio Spa (che comunque favoriranno la creazione di un ingente debito pubblico "occulto"); g. la conferma, già oggetto di condanna da parte dell'Unione Europea, dell'affidamento diretto delle concessioni della TAV; Naturalmente le nuove scelte legislative comporterebbero moltissimi altri rilievi (in tema di programmazione, ambiente ed impianto centralistico ed incostituzionale). Ma qui si vuol solo evidenziare il leit motiv lesivo della concorrenza e dei mercati che ispira nel complesso le politche governative. Un'ispirazione particolarmente grave non solo perchè in contrasto con l'Europa (v. art 4 e 81 Trattato) ma perchè mai come in questo settore mercati aperti e competitivi sono sinonimi concreti di efficienza e qualità dei risultati. Non è certo penalizzando la concorrenza che il Cantiere Italia vincerà la sua sfida. L'impostazione descritta sconta tra l'altro il grave problema del riferimento delle risorse finalizzate alle infrastrutture. Anche George Bush è in difficoltà per il crescente deficit pubblico americano: la supply side non funziona ma certo può sempre investire emotivamente sui danni del dopo 11 settembre e sulle maggiori spese militari. Secondo stime ufficiali, dopo un anno di governo, Berlusconi e Tremonti non riusciranno a contenere il disavanzo nel parametro europeo dello 0.5 del PIL: la pressione fiscale è aumentata e delle 247 opere pubbliche promesse nel famoso siparietto di "Porta a Porta" non si vede neppure l'ombra. In questo contesto si colloca il decreto del governo convertito dalla Camera con una finalità esplicita: cartolarizzare e vendere il patrimonio pubblico finanziando le opere pubbliche con due società, Patrimonio Spa e Infrastrutture Spa, e tenendo questi conti al di fuori del bilancio statale e del controllo del parlamento. Più specificamente, gli artt. 7 e 8 del decreto legge n. 63/2002, all'esame della Camera si pongono tre obiettivi generali: a) valorizzare l'attivo dello stato patrimoniale dello Stato: b) attivare forme di finanziamento e di realizzazione degli investimenti in infrastrutture e in opere pubbliche favorendo sviluppo del project financing secondo modelli già sperimentati nei paesi europei; c) conseguire, anche nel breve periodo, un alleggerimento del bilancio statale e, soprattutto, dei conti pubblici sottoposti alle verifiche europee e ai parametri di Maastricht, sia attraverso i proventi derivanti dai nuovi criteri di redditività introdotti nella gestione delle diverse parti del patrimonio statale che attraverso la riduzione diretta della spesa statale e delle amministrazioni pubbliche per il finanziamento degli investimenti in infrastrutture e opere pubbliche. Soprattutto questo intento appare "miracoloso" sicchè vale la pena soffermarsi sul meccanismo proposto. Il decreto prevede la costituzione di una società per azioni denominata Patrimonio Spa con compiti di valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato. Il capitale sociale, fissato in un milione di euro, è interamente detenuto dal Ministero dell'Economia. Alla società possono essere trasferiti - con decreti onnipotenti del Ministro dell'economia che ne fisseranno i valori e le modalità - diritti pieni o parziali sui beni immobili demaniali e patrimoniali e sugli altri beni compresi nel conto generale del patrimonio dello Stato, nonché ogni altro diritto costituito per legge a favore dello Stato. La cessione può avvenire a titolo di conferimento o a carattere oneroso. Il Ministero dell'Economia, unico azionista, può trasferire le proprie azioni a titolo gratuito alla Cassa DD.PP., alla società Infrastrutture Spa, a società da queste controllate, a società con capitale interamente detenuto dal Ministero stesso. Il decreto prevede inoltre che la società Patrimonio Spa possa effettuare operazioni di cartolarizzazione secondo le modalità previste dal d.l. n. 351/2001. I beni della Patrimonio Spa possono essere trasferiti alla società Infrastrutture Spa secondo le stesse modalità previste per la cessione di beni dal patrimonio dello Stato alla medesima Patrimonio Spa. L'art. 8 del decreto in via di conversione prevede la costituzione, ad opera della Cassa DD.PP., di una società finanziaria per azioni denominata Infrastrutture Spa - posta sotto la vigilanza del Ministero dell'Economia - e attribuisce alla costituenda società le seguenti attività: · finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche, · concedere finanziamenti a medio e lungo termine finalizzati a investimenti per lo sviluppo economico; · concedere garanzie per le suddette finalità; · assumere partecipazioni, detenere immobili ed esercitare ogni attività strumentale connessa al suoi compiti istituzionali. Non è chiaro se fra le attività strumentali vi siano in prospettiva i servizi integrati (analisi di fattibilità, progettazioni, project financing ecc.) propri della fase di realizzazione delle opere pubbliche. I finanziamenti ricordati possono essere concessi anche per il tramite di banche ed altri intermediari finanziari. La legge prevede che la provvista necessaria allo svolgimento dei compiti istituzionali della società si realizza attraverso la emissione di titoli e l'assunzione di finanziamenti, che possono essere assistiti da privilegio o ipoteca. La società può inoltre ricevere in cessione beni da parte dello Stato, di enti pubblici non territoriali e di società interamente controllate dallo Stato (tra le quali, come già ricordato, la Patrimonio Spa). I beni, e i diritti relativi ad una o più operazioni di finanziamento - e destinati al soddisfacimento dei diritti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti - costituiscono patrimonio separato sul quale non sono ammesse azioni da parte di altri creditori. Sui titoli emessi, sui finanziamenti concessi e sulle garanzie prestate dalla società è prevista la garanzia dello Stato, disposta con decreto del Ministro dell'Economia. Una garanzia automatica, in bianco, che determina oneri che non possono essere sottratti alla contabilità pubblica. Alla società sono destinate inoltre numerose agevolazioni fiscali: sui titoli emessi e sui finanziamenti, sulle cessioni a favore della società-stessa, sugli interessi dei conti correnti bancari della società, sulle locazioni a favore di amministrazioni statali e altri soggetti pubblici (con il rischio evidente di incorrere, se Infrastrutture Spa opererà in regime di mercato, nelle sanzioni europee per aiuti distorsivi della concorrenza). I dubbi di carattere generale posti da questo impianto normativo sono notevolissimi. In primo luogo, come evidenziato dalla Corte dei Conti, il governo dovrebbe fornire un'accurata previsione degli effetti quantitativi di riduzione dell'indebitamento attesi dall'attività di Patrimonio Spa e di Infrastrutture Spa, sulla base delle regole europee SEC 95 che presiedono alla costruzione dei conti pubblici secondo la competenza economica. Le stesse Patrimonio Spa e Infrastrutture Spa, non sono classificate, nel testo del decreto governativo, tra le amministrazioni pubbliche. Ciò comporta un primo effetto contraddittorio ed illogico: se i bilanci delle due società sono esterni al sistema del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche è evidente che le stesse operazioni di cartolarizzazione non darebbero risultati utili ai fini del miglioramento dell'indebitamento netto dei conti pubblici. In secondo luogo occorre chiedersi quale sia l'entità dei conferimenti e la sorte finale dei beni in specie del patrimonio indisponibile e del demanio. La prima risposta è che qualunque bene, individuato da Tremonti con decreto, può essere oggetto di conferimento a Patrimonio Spa e da questa a Infrastrutture Spa la quale può essere partecipata da privati: sicchè il destinatario finale dei beni può essere il mercato. Ma, si badi, non ci sono previsioni di gare o procedure ad evidenza pubblica nelle esternalizzazioni. Sicchè anche questo punto resta controverso e sarà utile capire se il governo vorrà chiarire, nel dibattito parlamentare, almeno la natura delle due società ed il regime di regole con cui opereranno. Nessuno contesta, a priori, che possa essere utile od opportuna una società strumentale per il finanziamento di opere pubbliche ed il sostegno al project financing. È ciò che è stato previsto, a livello comunale, dalla legge Bassanini con le società di trasformazione urbana, con compiti operativi che vanno oltre il mero finanziamento. Ma sono necessarie almeno tre condizioni: a) che le società seguano le regole delle amministrazioni pubbliche nelle esternalizzazioni e nei rapporti con il mercato; b) che i bilanci siano nel conto consolidato pubblico e quindi misurabili e soggetti agli ordinari controlli; c) che siano determinati e determinabili i beni da conferire poiché anche gli stranieri non credono più a chi vuol vendere loro il Colosseo. Il "rischio Enron", ossia quello di costituire scatole di indebitamento fuori dai meccanismi di controllo dei bilanci, è serio e andrebbe scongiurato.

http://www.pierluigimantini.it/art-com/2002-05-31-articolo.html


news

25-02-2021
RASSEGNA STAMPA aggiornata al giorno 25 febbraio 2021

16-02-2021
Audizione del Professor Salvatore Settis presso Assemblea Regionale Siciliana

08-02-2021
Appello di Italia Nostra - sezione di Firenze: Manifesto Boboli-Belvedere, febbraio 2021

31-01-2021
La FCdA contro il nuovo attacco all’archeologia preventiva e l’estensione del silenzio-assenso

18-01-2021
Petizione Petizione "No alla chiusura della Biblioteca Statale di Lucca"

27-12-2020
Da API-Mibact: La tutela nel pantano. Il personale Mibact fra pensionamenti e rompicapo assunzioni

25-12-2020
CORTE CONTI: TUTELA PATRIMONIO BASATA SU LOGICA DELL’EMERGENZA

03-09-2020
Storia dell'arte cancellata, lo strano caso di un dramma inesistente, di Andrea Ragazzini

06-06-2020
Sicilia. Appello di docenti, esperti e storici dell'arte all'Ars: "Ritirate il ddl di riforma dei Beni culturali"

06-05-2020
Due articoli da "Mi riconosci? sono un professionista dei beni culturali"

05-05-2020
Confiscabile il bene culturale detenuto all’estero anche se in presunta buona fede

30-04-2020
In margine a un intervento di Vincenzo Trione sul distanziamento nei musei

26-04-2020
Vi segnaliamo: Il caso del Sacramentario di Frontale: commento alla sentenza della Corte di Cassazione

25-04-2020
Turismo di prossimità, strada possibile per conoscere il nostro patrimonio

24-04-2020
Un programma per la cultura: un documento per la ripresa

22-04-2020
Il 18 maggio per la Giornata internazionale dei musei notizie dall'ICOM

15-04-2020
Inchiesta: Cultura e lavoro ai tempi di COVID-19

15-04-2020
Museums will move on: message from ICOM President Suay Aksoy

08-04-2020
Al via il progetto di formazione a distanza per il personale MiBACT e per i professionisti della cultura

06-04-2020
Lettera - mozione in vista della riunione dell'Eurogruppo del 7 aprile - ADESIONI

30-03-2020
Da "Finestre sull'arte" intervista a Eike Schmidt

30-03-2020
I danni del terremoto ai musei di Zagabria

29-03-2020
Le iniziative digitali dei musei, siti archeologici, biblioteche, archivi, teatri, cinema e musica.

21-03-2020
Comunicato della Consulta di Topografia Antica sulla tutela degli archeologi nei cantieri

16-03-2020
Lombardia: emergenza Covid-19. Lettera dell'API (Archeologi del Pubblico Impiego)

12-03-2020
Arte al tempo del COVID-19. Fra le varie iniziative online vi segnaliamo...

06-03-2020
Sul Giornale dell'Arte vi segnaliamo...

06-02-2020
I musei incassano, i lavoratori restano precari: la protesta dei Cobas

31-01-2020
Nona edizione di Visioni d'Arte, rassegna promossa dall'Associazione Silvia Dell'Orso

06-01-2020
Da Finestre sull'arte: Trump minaccia di colpire 52 obiettivi in Iran, tra cui siti culturali. Ma attaccare la cultura è crimine di guerra

Archivio news