INTRODUZIONE

Il processo di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico costituisce una
costante della politica economica dell'ultimo decennio. In quest'arco di tempo, i vari
Governi che si sono succeduti hanno cercato, con discutibile successo, di arginare il
progressivo declino del valore del patrimonio immobiliare pubblico, mediante interventi
di valorizzazione e/o dismissione degli immobili della Pubblica Amministrazione.
L'ambito in cui tali politiche si sono mosse, inoltre, ha coinvolto diversi aspetti legati
alla "questione immobiliare", tra i quali il sostegno per la formazione di un mercato
immobiliare efficiente, la creazione di fondi immobiliari che rendano conveniente
l'investimento immobiliare, lo sviluppo e il coinvolgimento di operatori specializzati
nella gestione e valorizzazione degli immobili, la sfruttamento economico del
patrimonio storico culturale dello Stato contestualmente alla sua conservazione e
salvaguardia.
L'esperienza storica ha messo in luce alcuni nodi cruciali per l'effettivo
raggiungimento di tali obiettivi, la cui analisi sembra necessaria per poter valutare
l'efficacia del recente dispositivo.
L
E STRATEGIE DI PRIVATIZZAZIONE
Il passato
L'attività di cessione degli immobili di proprietà dello Stato rientrava fino a tempi
recenti (inizio degli anni '80) nell'ordinaria gestione del patrimonio statale, non
attribuendosi ad essa un particolare significato sotto il profilo economico-produttivo. Vi
è anzi da rilevare che tutta la legislazione allora vigente attribuiva alla gestione del
patrimonio statale una connotazione di carattere pubblicistico e sociale, più che
economico e produttivo, perseguendo la gestione il primario obiettivo del
soddisfacimento degli interessi pubblici.
A titolo di esempio, per il passato più lontano, possono essere citate le istruzioni
ministeriali per i beni patrimoniali approvate con d.m. n. 2984 del 24.8.1940, e in
particolare l'art. 606, che, in maniera assolutamente discrezionale, attribuiva alla
Pubblica Amministrazione il potere di dare in concessione beni immobili in favore di
"Enti" non meglio specificati e ad un canone meramente ricognitorio. Altrimenti, l'art. 1

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della legge di contabilità generale dello Stato che attribuisce priorità, nella gestione dei
beni, alle assegnazioni in uso governativo a titolo gratuito.
Venendo a tempi più recenti, si può ricordare la legge 11.7.1986, n. 390, che
consente concessioni e locazioni di immobili demaniali e patrimoniali in favore di Enti
pubblici territoriali, Istituzioni culturali, Ordini religiosi ed Enti ecclesiastici, con
canone estremamente ridotto rispetto a quelli di mercato. La medesima legge è stata
successivamente integrata, anche in anni più recenti, da altre disposizioni normative che
hanno esteso ad una molteplicità di soggetti il beneficio della riduzione del canone
d'uso (legge 1.6.1990, n. 134, d.P.R. 9.10.1990, n. 309, legge 24.3.1993, n. 75, legge
30.5.1995, n. 203, legge 29.11.1995, n. 507).
A questi indirizzi dettati dal legislatore si sono dovute ovviamente conformare la
gestione dei beni pubblici e l'organizzazione della Pubblica Amministrazione, con le
relative risorse ed i relativi strumenti conoscitivi.
Gli anni '90
Con gli anni '90, invece, si è venuto affermando con sempre maggiore insistenza
un indirizzo politico-legislativo ispirato alla gestione produttiva del patrimonio
immobiliare pubblico. Con la legge finanziaria per il 1990 e con il Documento di
programmazione economico-finanziaria relativo
alla manovra di finanza pubblica per gli esercizi 1991-1993 è stato per la prima
volta previsto, per lo Stato, l'obiettivo di avviare il processo di "privatizzazione
immobiliare".
In particolare, il predetto Dpef prevedeva, che "un punto qualificante dell'azione
di risanamento della finanza pubblica è il ricorso alla dismissione di una parte
dell'ingente patrimonio dello Stato e una profonda revisione delle procedure di gestione
dei beni immobili che resteranno di proprietà dello Stato". Con la legge finanziaria per il
1990 venivano concretamente quantificati gli effetti finanziari sul bilancio annuale,
conseguenti alla vendita di beni immobili inservibili e ad una migliore gestione
economica del patrimonio immobiliare. Venivano previste entrate derivanti da
alienazioni e dalla gestione di beni patrimoniali per 500 miliardi di lire nel 1990, per
1.000 miliardi nel 1991 e nel 1992. Peraltro, le concrete possibilità di realizzazione di
tali previsioni di entrate erano connesse alla prevista, ma non realizzata, conclusione

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dell'iter parlamentare di uno specifico disegno di legge (Atto Camera n. 5000, X
legislatura), concernente disposizioni per la gestione produttiva dei beni immobili dello
Stato e, in particolare, per l'alienazione del patrimonio disponibile dello Stato. Le
dismissioni immobiliari venivano così delimitate ai beni del patrimonio disponibile
dello Stato.
Una notazione preliminare riguarda la tecnica legislativa adoperata per
regolamentare la materia in argomento. Infatti, sia l'avvio del processo di
"privatizzazione" immobiliare, sia le fondamentali revisioni dei canoni di concessione,
sia il restringimento del numero dei soggetti beneficiari sono inseriti in modo
frequentemente del tutto casuale e anonimo nel testo delle leggi finanziarie e dei relativi
provvedimenti collegati (come nel caso delle leggi finanziarie e dei Dpef del 1990,
1992, 1995-2000, che contengono espresse previsioni sull'avvio del processo di
dismissione immobiliare), quando non addirittura in testi di decreti legge in isolati
articoli degli stessi aventi tutt'altro oggetto. Ad esempio, il D.L. 2 ottobre 1995 n.415
riguarda "proroga di termini a favore dei soggetti residenti nelle zone colpite dagli
eventi alluvionali del novembre 1994 e disposizioni integrative del D.L. 23 febbraio
1995 n.41, convertito con modificazioni...", che a sua volta si riferiva a "misure urgenti
per il risanamento della finanza pubblica e per l'occupazione delle aree depresse"; la
stessa rubrica dell'art.5 D.L. 415/95 - "altre disposizioni fiscali urgenti e di
contenimento della spesa pubblica" non segnala in alcun modo la presenza all'interno
dell'articolo di disposizioni concernenti "entrate" dello Stato, quali sono i canoni
percepiti dalla concessione o locazione ai terzi dei suoi beni patrimoniali. In altre
parole, per tutto quel periodo è mancata una riflessione sistematica ed esauriente sul
problema immobili pubblici, preliminare ad ogni disposizione normativa. Si è invece
proceduto a tentoni, senza una chiara linea d'intervento e con delle sovrapposizioni
dettate da una non univoca interpretazione del fenomeno dismissioni, che si sono risolte
in un groviglio di leggi che si sono ostacolate tra di loro.
I
PRINCIPALI TENTATIVI DI DISMISSIONE
/
VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO PUBBLICO
La legge n. 35 del 29 gennaio 1992
Il provvedimento dettava specifiche disposizioni per l'alienazione di beni
patrimoniali suscettibili di valorizzazione. In particolare, l'art. 2 di tale legge
autorizzava il Ministro delle Finanze a costruire, avvalendosi di consorzi di banche

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nonché di altri operatori economici o di società, una mappa dei beni immobili dello
Stato alienabili, corredata, tra l'altro, di dati catastali ed ipotecari, nonché di elementi
per la determinazione del valore degli immobili stessi ai prezzi di mercato correnti.
Con deliberazione del 31 marzo 1992, il CIPE stabiliva, su proposta del Ministro
delle Finanze, le modalità e le finalità della società a capitale misto da costituire per
l'alienazione e la gestione dei beni immobili del patrimonio disponibile dello Stato.
Nella deliberazione CIPE, veniva individuato l'IMI quale soggetto promotore della
costituenda società; era previsto che la quota maggioritaria fosse sottoscritta e versata da
enti pubblici economici e da soggetti controllati direttamente o indirettamente, nonché
da società a partecipazione statale diretta o indiretta. L'holding, prevista dal CIPE,
avrebbe dovuto operare attraverso società per azioni da costituire appositamente
conservandone la partecipazione maggioritaria, nonché sulla base di articolazioni
regionali proprie. Lo stesso IMI era stato autorizzato ad anticipare, in acconto sui
proventi derivanti dalle alienazioni e dalle gestioni, un importo pari al 50% sino alla
concorrenza di 3.000 miliardi; i soggetti affidatari dovevano anticipare allo Stato, in
acconto sui proventi derivanti dalle alienazioni e dalle gestioni, un importo non inferiore
al 50%. Al 31 dicembre 1992 era fissato il termine per il versamento all'Erario dei
proventi delle alienazioni. Un Comitato di Ministri doveva sovrintendere all'attuazione
dei programmi di gestione e di vendita, con l'emanazione delle direttive occorrenti per
l'accelerazione delle procedure, avvalendosi, per il concreto esercizio della vigilanza, di
un comitato tecnico appositamente istituito.
In linea con l'orientamento della legge n. 35/92, con la legge n. 359 dell'8 agosto
1992 si prevedeva di destinare gli introiti derivanti dalla vendita di beni dello Stato alla
copertura degli oneri derivanti dal debito pubblico in funzione di riequilibrio di bilancio.
Il sistema delineato dalla citata legge n. 35 del 1992, con la previsione di deleghe
di funzioni a società per azioni ed a forme di delegificazione nell'alienazione dei beni
patrimoniali, era stato espressamente autorizzato ad operare in deroga alla normativa di
contabilità generale dello Stato. Il complesso meccanismo, che rimetteva alla holding
l'alienazione e la gestione dei beni per un periodo non preventivamente determinato e
con poteri che facevano riferimento ad un mandato conferito dal Ministero delle
Finanze, richiedeva comunque tempi di realizzazione non brevi.

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In ogni modo, tranne che per l'iniziale autorizzazione al Ministro delle Finanze a
stipulare la convenzione con Immobiliare Italia, Comitato dei ministri e Comitato
tecnico non hanno mai concretamente operato. Così come non è mai entrata alla fase
operativa la stessa società Immobiliare Italia.
La bozza di convenzione, che non sarebbe mai stata stipulata, e alla cui
definizione si addivenne soltanto nel settembre del 1993, prevedeva l'individuazione, da
parte del Ministero delle Finanze, dei beni suscettibili di alienazione per la successiva
comunicazione alla medesima società, il conferimento di un mandato con
rappresentanza per l'esecuzione di specifiche operazioni di alienazione, nonché
l'erogazione (obbligatoria, a parere del Ministero, ai sensi della legge n. 35 del 1992) di
anticipazioni da parte della società al bilancio dello Stato, in acconto sui proventi
derivanti dalle alienazioni e dalle gestioni, di almeno il 50% del valore dei beni o diritti
parziali da alienare.
La procedura subì, però, un primo fermo per le perplessità sorte circa
l'opportunità di consentire le predette anticipazioni con tassi di interesse che risultavano
superiori rispetto al normale costo dell'indebitamento a breve dello Stato. Venne
pertanto proposta una modifica della normativa, poi concretatasi nella disposizione
dell'articolo 14 del decreto legge 31 marzo 1994, n. 216, che rendeva facoltativo il
precedente obbligo dello Stato di chiedere la predetta anticipazione e si affidava al
Ministro del Tesoro la determinazione dei tassi di interesse, con riferimento a quelli di
mercato.
Si poteva, così, dare inizio alla richiesta dei pareri al Consiglio di Stato ed ai
Ministeri competenti, che si risolsero con una serie di rimandi e richieste di chiarimenti
successivi, che portarono il Consiglio di Stato ad emettere soltanto un parere
interlocutorio nel marzo del 1995 con il quale vennero richiesti una serie di atti e
chiarimenti.
In relazione al parere interlocutorio emesso dal Consiglio di Stato, il Ministero
delle Finanze prospettava ulteriori perplessità in ordine al conferimento dell'incarico ad
Immobiliare Italia, chiedendo in merito anche l'avviso del Ministero del Tesoro.
A seguito della formalizzazione delle perplessità davanti al Consiglio di Stato, la
società Immobiliare Italia prendeva atto dell'impossibilità oggettiva di addivenire al
perfezionamento della convenzione e del conseguente venir meno della condizione per

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mantenere in vita l'iniziativa. Ciò anche in considerazione che, le mutate condizioni
soggettive di alcuni azionisti ed il mutato quadro normativo, che aveva visto la nascita
dei fondi immobiliari, avrebbero in ogni caso dovuto condurre ad un ripensamento delle
modalità fino ad allora ipotizzate per procedere all'alienazione ed alla valorizzazione
del patrimonio immobiliare dello Stato. Con una lettera inviata il 4 dicembre 1995,
l'Amministratore Delegato della società informava il Presidente del Consiglio che "i
soci erano pervenuti alla determinazione di considerare esaurito il ruolo di Immobiliare
Italia come società candidata alla gestione del processo di dismissione quale delineato
dalla legge 35 del 1992" e che gli stessi soci intendevano informare il Consiglio di
Amministrazione di tale decisione, "mentre qualcuno di loro si riservava di valutare la
convenienza di mantenere in vita la Società per eventuali iniziative nell'ambito dei
rispettivi programmi aziendali, con gli opportuni adattamenti dell'oggetto sociale".
Non avendo ricevuto alcun riscontro dal Governo, su unanime decisione del
Consiglio di Amministrazione, il 1° marzo 1996 la Società comunicava formalmente al
Ministero delle Finanze la rinuncia a proseguire le trattative per la stipula della proposta
Convenzione.
Ripercorrendo l'iter di questo primo progetto di privatizzazione immobiliare, va
sicuramente riconosciuto che il suo fallimento sostanzialmente dipese dalla
inadeguatezza iniziale del progetto stesso. Non si può, però, non rilevare come siano
occorsi cinque anni per rendersi conto che l'iniziativa andava abbandonata e che fino
all'ultimo il ruolo attivo sia stato esercitato dalla società candidata all'affidamento
dell'incarico di procedere alle alienazioni. La Pubblica Amministrazione e lo stesso
Governo si sono, infatti, limitati ad un ruolo passivo e circospetto, con evidenti diversità
di orientamento fra i dicasteri interessati, che non hanno, però, dato luogo a confronti
espliciti e chiarificatori, che avrebbero consentito molto tempo prima di porre termine al
progetto, ma si sono, invece, manifestati in via indiretta e mediata, attraverso richieste
di parere e suggerimenti di richieste di parere al Consiglio di Stato, compiutamente
investito, da parte sua, del complesso delle questioni solo quando il fallimento era
divenuto ormai a tutti evidente.

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La legge n. 662 del 23 dicembre 1996
Un deciso cambiamento di strategia nel processo di "privatizzazione immobiliare"
è avvenuto con le disposizioni contenute nell'art. 3, commi da 86 a 119, della legge 23
dicembre 1996, n. 662, che ha disposto, con l'abrogazione della legge n. 35 del 1992,
nonché del comma 6 dell'articolo 32 della legge n. 724 del 1994, l'abbandono
dell'originario progetto di dismissione del patrimonio immobiliare disponibile.
Con le citate disposizioni della legge n. 662 era stato previsto un doppio regime
per la gestione dei beni immobili dello Stato.
A) I beni di maggiore rilevanza economica dovevano confluire nell'ambito dei
fondi immobiliari pubblici, istituiti ai sensi dell'art. 14-bis della legge 25 gennaio 1994,
n. 86, residuando per i restanti beni immobili la possibilità di vendita diretta da parte
dell'amministrazione finanziaria. In applicazione di tali disposizioni, il Ministero del
Tesoro è stato autorizzato, per l'attivazione del processo di dismissione del patrimonio
dello Stato, a sottoscrivere quote di fondi immobiliari mediante apporto di beni
immobili e di diritti reali dello Stato aventi significativo valore (almeno due miliardi),
nonché mediante apporti in denaro. A tal fine, entro il 31 dicembre 1997 - termine
prorogato di sei mesi dalla legge n. 449 del 1997 la Commissione presieduta dal prof.
Vaciago, nominata dal Ministro delle Finanze, doveva trasmettere al Ministero del
Tesoro un elenco, comprensivo dei dati necessari per la loro individuazione e
classificazione, dei beni immobili e dei diritti reali su immobili, appartenenti al
patrimonio dello Stato e suscettibili di valorizzazione e di proficua gestione economica.
In base alla normativa in esame, l'elenco doveva contenere la descrizione dei beni e dei
diritti con tutti i dati necessari alla loro individuazione e classificazione, compresi la
natura, la consistenza, la destinazione urbanistica, il titolo di provenienza, con relativa
certificazione catastale ed una sintetica relazione sull'attuale condizione di diritto e di
fatto rilevate. Inoltre, entro il mese di febbraio 1997, le amministrazioni statali
avrebbero dovuto comunicare al Ministero delle Finanze le situazioni di utilizzazione a
qualunque titolo, anche per usi governativi. La mancata comunicazione avrebbe
comportato la presunzione di cessazione delle esigenze di pubblico interesse
all'utilizzazione del bene e la sostituzione, da parte del Ministro delle Finanze, delle
Amministrazioni inadempienti, agli effetti dell'attivazione del processo di dismissione
immobiliare. Per la gestione dei fondi immobiliari, entro il 30 giugno 1997, il Ministero
del Tesoro avrebbe dovuto promuovere la costituzione di una o più società ed assumere,

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direttamente o indirettamente, partecipazioni nel relativo capitale. In base alla citata
normativa, era prevista la dismissione, anche graduale, della partecipazione nella società
di gestione in relazione al trasferimento delle quote di partecipazione ai fondi
sottoscritte dal Ministero del Tesoro mediante apporti in natura. Banche, società di
intermediazione mobiliare, imprese assicurative e società immobiliari avrebbero potuto
sottoscrivere la restante quota del capitale della società di gestione. Veniva affidata al
Ministro del Tesoro la determinazione delle condizioni di cessione delle quote dei fondi
immobiliari.
Il complesso processo di applicazione della disciplina per la sottoscrizione di
fondi immobiliari, contenuta nelle citate disposizioni, si arenò nella sua fase iniziale.
L'evidente complessità della selezione degli immobili oggetto del previsto processo di
valorizzazione indusse il legislatore, come si è già detto, a prorogare al 30 giugno 1998
il termine entro cui la Commissione nominata dal Ministero delle Finanze doveva
completare la predisposizione del predetto elenco degli immobili. Sebbene la
Commissione risultava aver concluso, per quella data, una prima fase dei propri lavori,
con la trasmissione di un elenco di beni immobili al Ministero del Tesoro, il quale
avrebbe dovuto procedere ad una valutazione dei beni stessi agli effetti degli
adempimenti per l'attivazione dei fondi immobiliari pubblici, questi ultimi non sono
stati mai istituiti.
B) Per i beni immobili ed i diritti reali su immobili appartenenti allo Stato che non
siano stati conferiti ai fondi, e quindi di valore catastale inferiore ai 2 miliardi di lire,
veniva consentita la possibilità di alienazione, direttamente dall'Amministrazione
finanziaria, qualunque fosse il valore di stima, mediante asta pubblica, o in caso di asta
deserta, mediante trattativa privata, sulla base del miglior prezzo di mercato (art. 3,
comma 99). Il prezzo di vendita di tali immobili doveva essere determinato sulla base di
documentate indagini di mercato eseguite a livello locale, tenuto conto dei valori rilevati
dall'Osservatorio del mercato dei valori immobiliari istituito presso il Dipartimento del
territorio. Era demandata al Direttore generale del Dipartimento del territorio
l'approvazione dei contratti di vendita per importi superiori a 2 miliardi di lire; per
importi tra 600 milioni e 2 miliardi essa spettava al direttore centrale del demanio, e, per
importi fino a 600 milioni, ai direttori delle direzioni compartimentali del territorio.
Risultava altresì che, per effetto dell'articolo 14, comma 12, della legge n. 449 del 1997,
il comma 99 dell'articolo 3 della legge n. 662 del 1996 era stato sostituito con la

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previsione di norme dirette ad accelerare le procedure delle dismissioni immobiliari. In
base a tali disposizioni, i beni immobili e i diritti reali immobiliari appartenenti allo
Stato non conferiti nei fondi immobiliari potevano essere alienati dall'Amministrazione
finanziaria, a trattativa privata, quando il loro valore di stima, determinato sulla base del
miglior prezzo di mercato, non avesse superato i 300 milioni di lire, ovvero mediante
asta pubblica e, qualora quest'ultima fosse andata deserta, mediante trattativa privata,
con apposita disciplina diretta a garantire il diritto di prelazione dei comuni, per importi
superiori ai 300 milioni.
Tale disciplina attribuiva, in sostanza, all'Amministrazione finanziaria
l'individuazione del regime da applicare per la gestione dei beni immobili dello Stato,
tenuto anche conto che ad essa competeva l'attribuzione dei valori per i beni immobili
privi di valore catastale. Risultava, quindi, ancora una volta determinante, ai fini del
conferimento ai fondi immobiliari ovvero per l'affidamento all'Amministrazione
finanziaria ai fini della possibile vendita, la determinazione, oltre che l'aggiornamento,
da parte della medesima Amministrazione finanziaria, del valore catastale dei beni del
patrimonio disponibile dello Stato.
Ai fini dell'espletamento dei compiti affidatigli, l'Amministrazione, se si eccettua
la rilevata mancanza di una banca dati aggiornata e quindi affidabile, non è sembrata
preoccupata dei problemi organizzativi. Ha considerato, invece, essenziale un ulteriore
snellimento delle procedure, non ritenendo sufficienti l'eliminazione del parere
obbligatorio del Consiglio di Stato e la diversa articolazione delle competenze. Le
misure suggerite comprendevano, a titolo esemplificativo:
a) la diminuzione dei tempi e dei costi della pubblicità degli avvisi di gara;
b) la possibilità per l'Amministrazione di introitare il prezzo di vendita al
momento dell'aggiudicazione (invece che dopo l'approvazione e la registrazione
della Corte dei conti);
c) l'estensione della possibilità di vendita a trattativa privata oltre i limiti
sopra consentiti, in modo da evitare l'esito negativo della procedura dovuta ad asta
andata deserta, nel rispetto, naturalmente, della trasparenza e dell'uniformità di
comportamento degli uffici.
In linea con l'esigenza di individuare i beni immobili di maggiore rilevanza
economica, l'art. 14 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279 ha successivamente

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previsto l'introduzione, nel conto generale del patrimonio, di una classificazione dei
beni e dei diritti dello Stato in grado di consentire l'individuazione dei beni suscettibili
di utilizzazione economica; tale disposizione, che va raccordata con quella relativa al
conferimento nei fondi immobiliari dei beni immobili di valore catastale superiore ai 2
miliardi di lire, doveva contribuire ad orientare le scelte di dismissioni mobiliari ed
immobiliari.
Complessivamente, alla data del 30.6.98, la Commissione aveva individuato e
proposto per il conferimento ai fondi immobiliari 158 immobili di valore significativo
(oltre i due miliardi), per un valore complessivo di circa 2.000 miliardi di lire.
Contestualmente, l'attività di vendita diretta da parte dell'Amministrazione demaniale,
nell'anno 1998, si era concretizzata con la vendita di 447 beni per un valore di circa
43miliardi di lire, obiettivo peraltro assegnatole in quell'anno. Le alienazioni in esame
hanno interessato soprattutto beni immobili di valore inferiore a 300 milioni e sono state
attuate con ricorso sia all'asta pubblica, sia alla trattativa privata. In quest'ultimo caso,
gli immobili in vendita sono stati pubblicizzati anche su Internet.
I risultati dei lavori della Commissione rivelarono, rispetto alle attese, la modestia
dell'entità dei beni c.d. valorizzabili. Ciò, in larga parte, è imputabile, come s'illustrerà
in seguito, all'incompletezza dei tabulati, elaborati dalla concessionaria SOGEI sulla
base dei dati raccolti dalle indicazioni degli uffici periferici, rispetto alla reale entità del
patrimonio disponibile dello Stato.
La legge n.448 del 23 dicembre 1998
Il provvedimento riduce ulteriormente il peso assegnato alla dismissione del
patrimonio dello Stato, dando enfasi all'obiettivo di valorizzazione. In tal senso, si
distinguono gli immobili in uso (a) e gli immobili non in uso (b). Titolate all'acquisto o
alla gestione degli immobili di tipo (a) sono esclusivamente le società per azioni, alla
cui costituzione possono partecipare anche le amministrazioni pubbliche. Gli immobili
al punto (b) possono essere affidati in concessione a privati o amministrazioni pubbliche
che presentino relativo progetto di ristrutturazione o ricostruzione ai fini di una proficua
utilizzazione del bene in oggetto, dietro corresponsione di un prezzo. Vengono sospesi i
vincoli temporali, precedentemente introdotti, per l'individuazione degli immobili da
alienare e per la costituzione dei fondi immobiliari, non tanto per operare uno
snellimento o un'accelerazione delle procedure, ma come frutto di una chiara

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ricognizione delle difficoltà incontrate con la normativa precedente. Inoltre, l'esclusione
degli immobili semplicemente d'interesse storico e artistico, comporta, anche se solo
teoricamente, vista l'indeterminatezza degli elenchi, una contrazione della lista degli
immobili suscettibili di valorizzazione o alienazione. Nel complesso, l'innovazione
della norma riguarda solo l'obiettivo generale la valorizzazione, anziché la
dismissione lasciando pressoché invariate le problematiche incontrate negli anni
precedenti. Difatti, a consuntivo, i risultati si sono rivelati di gran lunga inferiori agli
obiettivi.
La legge n.488 del 23 dicembre 1999
La normativa ripropone come obiettivo principale la dismissione del patrimonio
immobiliare, estendendo il provvedimento all'intero settore pubblico (essenzialmente si
aggiungono gli enti previdenziali). Si modifica l'impostazione di vendita frazionata,
cercando di incentivare la dismissione a blocchi, grazie all'utilizzo di intermediari. Per
agevolare le operazioni di vendita, il Tesoro si avvale di consulenti scelti con procedure
competitive per la stima dei valori dei beni oggetto della dismissione, vietando a questi
di partecipare a qualsiasi titolo all'operazione. Inoltre, si procede ad uno snellimento e
velocizzazione delle procedure, eliminando in capo a chi vende l'onere della consegna
dei documenti relativi alla proprietà e prevedendo misure di controllo e di
penalizzazione nei confronti degli enti inadempienti. Viene ridotto, imponendo un
vincolo temporale di risposta, l'ostacolo del Ministero dei Beni Culturali. La normativa
prevede che, oltre alla dismissione, si provveda a dar vita alla cartolarizzazione dei
crediti dei canoni di locazione per gli immobili degli enti previdenziali. Pur costituendo
un notevole passo in avanti nel tentativo di operare una gestione produttiva del
patrimonio pubblico, anche questo tentativo non è stato foriero di risultati incoraggianti.
In particolare, i vincoli di tempo per la rivendita, superati i quali gli intermediari che
partecipano alla dismissione rispondono della mancata vendita, sembrano aver costituito
un significativo disincentivo alla partecipazione all'operazione da parte delle società
specializzate. In generale, permangono anche in questo caso i problemi di fondo,
discussi di seguito, della gestione del patrimonio pubblico.

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L
E PROBLEMATICHE DI FONDO PER LA DISMISSIONE DEL PATRIMONIO PUBBLICO
Carenze e difficoltà tecniche per la ricognizione del patrimonio immobiliare
Già nella prima fase del processo di dismissione sono apparse subito evidenti
gravi carenze in ordine alla effettiva possibilità di completa conoscenza, in sede
centrale, dell'andamento complessivo della gestione.
Ciò si spiega con la circostanza che il sistema informativo non era in realtà
predisposto per monitorare l'attività di alienazione immobiliare, ma solo per avere il
quadro aggiornato della consistenza in essere (a onor del vero neanch'esso disponibile
ancora fino al 1998). In questo modo, quando si verificava un'alienazione, l'ufficio
periferico competente si limitava - quando lo faceva - ad annullare la scheda del bene
stesso, che veniva così ad essere espunto dal numero dei beni in carico e di esso restava
memoria solo in un generico archivio "storico", non accessibile direttamente, relativo
alle informazioni pregresse, nel quale non venivano peraltro introdotti i dati relativi
all'alienazione stessa. A causa, poi, delle omissioni e dei ritardi nell'annullamento delle
schede dei beni alienati, non era neanche possibile ottenere un elenco completo di tali
annullamenti ipotizzabili come dismissioni, in modo da poter procedere all'acquisizione
manuale dei dati desiderati.
Poiché non c'era nessuna possibilità di avere un elenco delle alienazioni attraverso
il sistema informativo automatizzato, in quanto l'archivio vivo riguardava i soli beni in
carico e l'archivio storico non comprendeva tutti i beni effettivamente alienati, un bene,
anche se venduto, poteva risultare comunque in carico.
Pur disponendo di un sistema informativo sofisticato e costoso, le informazioni
relative alla vendita dei beni immobili dello Stato erano fruibili da parte del Ministero
delle Finanze in modo analitico solo su supporto cartaceo e previo laborioso censimento
ad hoc dei beni effettivamente venduti presso le Direzioni compartimentali e gli Uffici
del registro. Ed anche qui l'acquisizione dei dati non avveniva per via telematica, ma
con la compilazione manuale di schede di rilevazione trasmesse a mezzo posta.
Dalle indagini della Corte dei Conti relative al periodo 1992-98, inoltre, emergeva
che: "indipendentemente dal sistema informativo, appare inadeguato anche il database
apprestato dalla SOGEI utilizzando i dati propri della Direzione Centrale del Demanio,
quelli del sistema informativo ed i dati già acquisiti dagli uffici periferici. Mancano,
infatti, del tutto i dati riferiti a estensione in mq. delle pertinenze, eventuale indizione

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d'asta e relativo valore base, eventuali indennizzi ed oneri accessori, spesa totale e
modalità di pagamento. Sono poi quasi sempre assenti (nel 90% o più dei casi): data di
determinazione del valore d'inventario, precedente utilizzazione, destinazione piano
regolatore, consistenza venduta in vani, codice fiscale e precedente posizione giuridica
dell'acquirente rispetto all'immobile. Per il 30% dei casi, infine, mancano anche le
informazioni relative a: consistenza vani, consistenza metri quadri, consistenza venduta
in mq., valore e data di stima del bene, titolo e data di provenienza, tipologia del bene,
modalità di assegnazione, eventuali vincoli normativi alla vendita, numero e colore
della scheda. Dati più o meno completi sono, in definitiva, disponibili solo per: regione,
provincia, direzione compartimentale, comune, denominazione dell'immobile, cognome
e nome o ragione sociale dell'acquirente e prezzo di vendita dell'immobile. Anche per il
valore d'inventario, infatti, i dati mancano nel 17,8% dei casi (per 73 beni su 410). A
quest'ultimo proposito va, peraltro, tenuto presente che, anche quando i dati di
inventario riferiti ai beni immobili sono disponibili, essi coincidono puramente e
semplicemente con i prezzi di vendita, e ciò in quanto l'Amministrazione finanziaria, al
momento di effettuare la vendita, e quindi dopo aver già individuato i beni da alienare
(secondo criteri che non è stato possibile rilevare), procede all'aggiornamento degli
stessi dati inventariali rapportandoli a quelli base per la vendita.
Il panorama che se ne ricava è quello di un'amministrazione che spesso ignora
tanto il valore di ciò che amministra, quanto l'esatta individuazione dei beni
nominativamente intesi."
A tal proposito, si può sin da ora osservare che il quadro normativo è stato
sicuramente rivoluzionato con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 513 del 1998 che
riconosce validità ai documenti elettronici ed alla firma digitale. Con tale
provvedimento sono venute a cadere le difficoltà normative per l'aggiornamento e la
corretta tenuta degli archivi informatizzati. Così come per le registrazioni automatizzate
da parte degli Uffici del Registro delle riscossioni relative alle vendite immobiliari. C'è
però da chiedersi se in realtà, non rimanga un vincolo di ordine culturale: la
registrazione - magnetica o manuale che sia - viene probabilmente vista solo come un
adempimento esclusivamente finalizzato a dare validità legale alla registrazione stessa,
mentre sembra, invece, mancare la consapevolezza che si tratta di un presupposto
essenziale per l'effettivo monitoraggio e governo dei fatti gestionali.

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Nel processo di spostamento delle competenze e delle relative funzioni dal centro
alla periferia, inoltre, si segnala la semplificazione del procedimento di presa in
consegna degli immobili di proprietà dello Stato e il potenziamento dei relativi compiti
di sorveglianza.
Alla fine del 1998, la consegna di detti beni immobili per esigenze istituzionali da
parte di altre Amministrazioni Statali o della stessa Amministrazione Finanziaria
doveva essere autorizzata dal Ministero. Ora, invece, è la Sezione Staccata che
provvede direttamente a tale compito. Questa nuova procedura dovrebbe consentire una
rapida valutazione decentrata e, quindi, una veloce presa in consegna del bene in
questione da parte delle Amministrazioni richiedenti. Anche l'istituzione della figura
dell'Ispettore Demaniale, che ha compiti di sorveglianza e di verifica sugli eventuali
abusi a danno dei beni demaniali e sulla effettiva destinazione dei beni presi in consegna
dalle altre Amministrazioni, ha messo fine al vuoto giuridico verificatosi nel periodo
successivo alla soppressione delle Intendenze di Finanza.
Tuttavia, l'elemento innovativo di maggiore rilevanza è stata la riforma del
Ministero delle Finanze, che ha comportato la trasformazione dei tre dipartimenti in
quattro agenzie (entrate, dogane, territorio, demanio e patrimonio dello Stato), e
rappresenta l'occasione per realizzare il nuovo modello decentrato di gestione.
All'Agenzia del demanio, infatti, nel decreto legislativo n.300 del 30 luglio 1999, viene
attribuita "l'amministrazione dei beni immobili dello Stato, con il compito di
razionalizzarne e valorizzarne l'impiego, di sviluppare il sistema informativo sui beni
del demanio e del patrimonio, utilizzando in ogni caso, nella valutazione dei beni a fini
conoscitivi, criteri di mercato, di gestire con criteri imprenditoriali i programmi di
vendita, di provvista, anche mediante l'acquisizione sul mercato, di utilizzo e di
manutenzione ordinaria e straordinaria di tali immobili". Alla stessa Agenzia sono
anche attribuiti "i servizi estimativi in precedenza svolti dagli uffici tecnici erariali, che
può offrire direttamente sul mercato". Sulla base di questo schema, l'Agenzia può,
infine, "stipulare convenzioni per la gestione dei beni immobiliari con le regioni, gli enti
locali ed altri enti pubblici".
Lo stesso decreto legislativo conferma, quindi, che - diversamente da quella delle
altre agenzie, le quali sono chiamate ad esercitare funzioni, il cui espletamento richiede
necessariamente il prioritario rispetto di ben precise garanzie di legalità e di imparzialità
- l'attività dell'agenzia del demanio viene ad assumere marcate connotazioni

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economico- imprenditoriali, con il corollario di doversi, ovviamente, ispirare ad
oggettivi criteri di economicità e di efficienza, sia nella produzione, sia nella
distribuzione dei servizi.
Per quanto riguarda l'organizzazione interna e le innovazioni che sono state
introdotte nei rapporti centro periferia, si rimanda allo Statuto dell'Agenzia del
Demanio, che tra le altre cose, prevede lo sviluppo di un sistema informativo interno (la
cui messa in opera è prevista per il marzo di quest'anno) e una struttura organizzativa
suddivisa per ambiti di responsabilità e competenza, articolata su due livelli: gli organi
periferici, le Filiali, cui spetta l'esercizio concreto dei compiti di amministrazione attiva;
la strutture centrale, la Direzione Generale, cui fanno capo i soli compiti della
pianificazione strategica e del controllo di gestione.
I problemi della gestione del patrimonio
Il contenzioso
- L'applicazione dei provvedimenti finalizzati al recupero della
redditività dei beni, mediante l'uso di nuovi criteri di determinazione dei canoni, ha
creato situazioni di diffuso contenzioso giurisdizionale, specie con riguardo agli
immobili urbani destinati ad uso abitativo. Tali norme, che hanno sollevato dubbi di
costituzionalità per il fatto di applicarsi anche ai contratti già in essere al momento della
loro entrata in vigore, si sono rivelate di difficile interpretazione e di ancor più difficile
applicazione.
Nella maggior parte dei casi, o non si è proceduto affatto all'aggiornamento,
oppure l'aggiornamento ha dato luogo ad un insostenibile contenzioso giudiziario
instaurato dagli usuari (in special modo dipendenti pubblici assegnatari di alloggi), con
numerose richieste di sospensioni dei pagamenti, che hanno accentuato le difficoltà
gestionali degli enti preposti.
Siccome, però, questi ultimi già faticavano ad emettere tempestivamente le
proprie valutazioni tecniche, non è infrequente il caso, che i canoni vengano comunicati
oltre il quinquennio di prescrizione.
Più in generale, l'applicazione delle nuove regole in materia di rivalutazione dei
canoni, per il fatto di richiedere ad un'amministrazione già caratterizzata da ridotta
capacità operativa uno sforzo straordinario di istruttoria e valutazione da svolgersi caso

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per caso, ha finito per rivelarsi nella pratica scarsamente attuabile e non ha dato buoni
risultati.
Di fatto, gli importi determinati secondo le nuove regole non vengono pagati
quasi da nessuno, sicché l'atteso incremento di redditività non si è verificato.
Morosità
- La già segnalata inadeguatezza del sistema informativo non consente
di conoscere appieno le situazioni di morosità. Alla voce "ultimo importo riscosso", i
tabulati SOGEI espongono cifre che possono riferirsi tanto a singoli ratei, quanto ad
arretrati, anticipi o conguagli. Quando poi si tratti di un canone, non ne viene indicata la
cadenza. Pertanto, se è possibile accertare quali siano gli usuari morosi, non è invece
facile conoscere di quali somme siano debitori.
In caso di sospensione della riscossione a seguito di contenzioso, non viene
effettuata alcuna verifica da parte dell'Ufficio del Registro circa lo stato di quest'ultimo.
Accade pertanto che il canone non venga riscosso anche per periodi di tempo molto
prolungati.
D'altra parte, gli Uffici che amministrano i beni ignorano l'attività svolta dagli
Uffici del registro (competenti alla riscossione fino al 31.12.1997), poiché di essa
vengono informate mensilmente soltanto le Ragionerie. In assenza di qualsiasi
collegamento telematico tra settori della stessa amministrazione finanziaria, la "copia
letterale" viene materialmente trasmessa agli uffici gestori solo in caso di espressa
richiesta, o comunque viene trasmessa non sistematicamente. Si noti che, qualora gli
Uffici del registro omettano di segnalare tempestivamente l'insolvenza, le Sezioni, che
effettuano la verifica diretta delle situazioni di morosità con cadenza solo quinquennale,
restano all'oscuro del fenomeno, e perciò non danno inizio alla procedura di riscossione
coattiva.
Abusivismo
- Anche in questo caso è utile riportare i lavori della Corte dei Conti
che, grazie al fatto che i beni pubblici non possono essere occupati o utilizzati senza
l'espletamento delle procedure previste dalla legge a tutela di interessi individuali e
collettivi, ha potuto richiedere dati ed informazioni relative alla destinazione d'uso dei
singoli immobili censiti:
"In primo luogo possono essere evidenziate le dimensioni del fenomeno
dell'abusivismo a livello di aree geografiche: nel Lazio, su 126 campioni esaminati,
sono stati accertati 38 casi di abusivismo vero e proprio, pari al 30 %, e 52 casi di titoli

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precari (interruzione della concessione imposta dall'amministrazione); in Molise
risultano occupati abusivamente il 27 % circa del totale complessivo degli immobili
censiti, con una particolare proliferazione del fenomeno nel territorio della provincia di
Campobasso; a Firenze, sui circa 250 alloggi gestiti dall'Ufficio del Territorio, n.25
sono risultati occupati "sine titulo" e n.88 occupati da usuari in possesso di titolo
contrattuale scaduto e non rinnovabile, di cui 55 dipendenti pubblici.
Preoccupante è anche il caso della Campania, dove su un totale di 3.154 beni
censiti appartenenti al Demanio e al Patrimonio dello Stato, ben 761 (pari al 24%) sono
risultati ufficialmente occupati "sine titulo".
I dati appaiono ancor più preoccupanti se si considera anche l'elemento temporale
oltre a quello quantitativo; nel Lazio, per esempio, sono stati riscontrati casi di
abusivismo precedenti al 1960 e in Molise addirittura al 1935.
Per quanto concerne le categorie tipologiche di beni immobiliari che hanno
registrato la frequenza più elevata di abuso, esse non hanno una connotazione
particolare. Lo stato insoddisfacente delle conoscenze oggettive dei beni pubblici
riguardano in special modo l'uso e le eventuali occupazioni dei beni aperti all'uso
comune, per i quali la normativa non prevede la possibilità né di usi economici, né di
alienazione.
Un dato costante è, poi, l'inadeguatezza delle iniziative intraprese dalle
amministrazioni competenti nei confronti degli occupanti abusivi, sul cui esito, spesso,
non sono state fornite notizie, o addirittura si è accertato che l'amministrazione si è
attivata solo dopo le istanze della Corte."
Tutto ciò, in riferimento ad una fattispecie le cui cifre sono destinate a salire, se si
pensa che si tratta di un fenomeno per sua natura occulto, e perciò spesso quantificabile
nella sua effettività solo mediante accertamenti diretti.
Altro problema riguarda le concessioni emesse a sanatoria di occupazioni sine
titulo, ed è particolarmente grave, in quanto, viene a premiare con un riconoscimento di
legalità un comportamento abusivo, protratto a detrimento innanzitutto dello Stato e poi
di altri potenziali beneficiari, e spesso con il riconoscimento di un corrispettivo ridotto
rispetto a quello che l'amministrazione avrebbe potuto pretendere se il procedimento
concessorio fosse stato rispettato nella sua ritualità.

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Il problema non è di facile risoluzione, in quanto non è possibile riscuotere
coattivamente mediante ruolo le somme dovute per l'utilizzazione anche senza titolo dei
beni demaniali e patrimoniali dello Stato. Ciò perché, presupposto per l'iscrizione a
ruolo delle entrate derivanti dall'utilizzo dei beni immobili dello Stato, è l'esistenza di
un titolo avente efficacia esecutiva (nella fattispecie: contratto, sentenza di condanna
passata in giudicato).
Le conseguenze che ne discendono risultano essere oltremodo onerose, poiché il
giudicato definitivo del giudice ordinario giunge di consueto dopo molti anni e
comporta, nelle more, la sospensiva delle riscossioni.
Manutenzione
- Il primo problema che si riscontra è quello dell'individuazione
dei soggetti titolari della gestione, poiché gli interventi di manutenzione sono svolti dal
Provveditorato Regionale alle opere pubbliche al quale è demandata l'esecuzione delle
opere edilizie per conto dello Stato su edifici pubblici in uso a tutte le amministrazioni
statali.
L'attribuzione obbligata per legge dei lavori di manutenzione ad un altra struttura
periferica dello Stato (Provv. Regionali delle OO.PP.) senza che sia stata neppure
prevista una costante interazione con la struttura principalmente incaricata della
gestione, ossia con il Ministero delle Finanze, ha costituito un elemento di scarsa
economicità di gestione, unitamente al fatto che l'attività di manutenzione ordinaria può
contare su disponibilità finanziarie molto limitate e accreditate con scansioni temporali
tali da non consentire alcuna programmazione.
Altro elemento negativo emerso è il ricorso per l'esecuzione di lavori di ordinaria
manutenzione di immobili demaniali alla procedura d'urgenza, senza che ne esistano i
presupposti.
Il problema appare più evidente se si riflette sul fatto che il Ministero delle
Finanze ha limitato il ricorso alla procedura di urgenza solo ai casi in cui il mancato
tempestivo intervento potrebbe costituire un pericolo per la pubblica incolumità o da cui
potrebbe derivare un disagio per l'utente o disfunzione per il servizio, ovvero un
aggravarsi dello stato manutentivo dell'immobile tale da comportare, poi, un intervento
di carattere maggiore, precisando comunque che bisogna limitarsi alla semplice
riparazione del danno, astenendosi da tutte quelle opere accessorie per le quali dovrà
farsi ricorso alla normale procedura.

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Conseguenza del suesposto stato normativo è la saltuarietà degli interventi di
manutenzione da parte del Provv. alle OO.PP., che ha comportato un progressivo e
notevole degrado strutturale degli immobili, sia per quelli adibiti ad uso governativo,
che risultano inadeguati nell'impiantistica alle vigenti norme di sicurezza, sia per quelli
del Patrimonio disponibile, determinando una scarsa appetibilità degli stessi sul mercato
immobiliare con conseguenze negative per la redditività dei beni.
Ambiguità, frammentarietà ed incompletezza dei provvedimenti passati
Una prima considerazione attiene al permanere di una situazione di ambiguità per
quanto riguarda la stessa missione affidata al gestore dei beni pubblici: quanto meno a
partire dagli inizi del 1990, sembrerebbe che essa sia quella di massimizzare il risultato
economico della gestione stessa.
Ciò risulta, però, contraddetto oltre che dai comportamenti concretamente tenuti
- sia dal modello organizzativo, di tipo sostanzialmente burocratico centralistico, sia
dalla persistente complessità delle procedure da seguire, sia dalla mancata progettazione
di interventi concretamente preordinati a superare le principali disfunzioni rilevate e sia,
infine, dal permanere di vincoli di destinazione e di prezzo spesso imposti ai gestori,
nell'intento di tutelare la posizione di soggetti ritenuti deboli.
L'inidoneità dei meccanismi previsti per conciliare il perseguimento di obiettivi di
fatto contraddittori sui quali ha in particolare insistito l'Amministrazione pubblica
(gestione produttiva dei beni pubblici, da un lato, ed utilizzo dei beni pubblici per
alleviare le condizioni di disagio di fasce sociali deboli o presunte tali, dall'altro) è
chiaramente evidenziata dalle difficoltà incontrate nell'azione di adeguamento dei
canoni che, o non si è tradotta in concreti adempimenti sul piano amministrativo, o,
quando posta in essere, si è per lo più risolta in un ampio contenzioso i cui riflessi
contabili sono evidenziati dall'aumento dei residui attivi in bilancio.
A far superare l'ambiguità dei fini non hanno certo contribuito la frammentarietà e
la mutevolezza della legislazione, che, lungi dal basarsi su interventi organici, si è
affidata all'introduzione di continue e parziali modifiche contenute in provvedimenti
legislativi spesso disciplinanti altre materie, o ispirati alla logica macroeconomica
propria delle manovre di bilancio. In quest'ambito si è assistito a diversi cambiamenti di
direzione nella scelta degli obiettivi da perseguire, passando, nel corso dei soli anni '90,

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dall'intenzione prioritaria di alienare in blocco parte del patrimonio pubblico, a quella di
voler istruire un apparato interno di gestione e valorizzazione del patrimonio,
confinando ad una minima parte la volontà di procedere ad una dismissione degli
immobili, per poi riconfermare l'idea iniziale di alienazione, senza peraltro convalidarla
con la costituzione delle condizioni indispensabili per poter effettuare l'alienazione
stessa. Di fatto, e in conclusione, si rileva come nel corso degli anni poco spazio sia
stato dato alla individuazione dei fattori che possano rendere appetibile l'acquisto di
cespiti provenienti dalla Amministrazione pubblica.
Un miglioramento dell'attività di dismissione dei beni patrimoniali dello Stato
richiede infatti che vengano seguite metodiche che garantiscano, ad un tempo, la
massima trasparenza e l'allargamento della sfera degli interessati all'acquisto, attraverso
correlate prestazioni di assistenza, anche creditizia, che rendano effettivo l'accesso al
mercato di un più vasto numero di soggetti, ancorché non dotati della pronta liquidità
richiesta e di complesse conoscenze procedurali. Quindi, non privilegiando
esclusivamente la ricerca di profili sostitutivi dell'azione amministrativa, ma generando
un valore aggiunto di concorrenzialità e al contempo di appetibilità dell'investimento.
L
A LEGGE N
.410
DEL
23
NOVEMBRE
2001
La natura del provvedimento
Per valutare, già nell'impostazione di fondo, la novità del recente provvedimento,
occorre osservare come, nel corso degli anni, i diversi tentativi si siano concentrati sulla
risoluzione delle problematiche insite nell'alienazione o valorizzazione del patrimonio
immobiliare, affrontandole nella loro interezza sin dalla fase iniziale. In questo modo, i
precedenti provvedimenti legislativi si sono arenati nella loro stessa complessità ed
hanno richiesto, ad ogni passaggio normativo, profonde innovazioni che,
inevitabilmente, andavano ad inficiare elementi di disposti antecedenti.
L'accavallarsi di interventi da parte del legislatore ha così prodotto un groviglio
molto intricato, risoltosi in una situazione di completa paralisi, la cui radice può essere
ricondotta nella necessità di soddisfare una molteplicità d'interessi, aggravata dalla
difficoltà tecnica di rendere omogeneo un processo formato da grandezze estremamente
eterogenee.

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Il recente disposto tenta di scavalcare la fase di stallo ereditata, fondandosi su
un'impostazione che, ancorché in grado di tenere conto dei diversi fattori che hanno
impedito la cessione negli anni scorsi, rimane incompleta, prevedendo più fasi di
produzione legislativa che di volta in volta perfezionino l'iter della dismissione. In
sostanza, sulla base del principio che, innanzitutto, occorre allontanare il patrimonio
dalla proprietà pubblica, si ritorna all'idea di dismissione in blocco unico del patrimonio
immobiliare mediante conferimento ad una o più società veicolo appositamente
costituite. Viene così ripreso il modello di intervento sviluppato all'inizio degli anni
Novanta con la costituzione di Immobiliare Italia, ma si operano delle opportune scelte
che tendano ad aggirare i problemi incontrati in quell'esperienza. Partendo dal
presupposto che la complessità della materia impedirebbe di addivenire ex ante a
soluzioni di first best, il recente tentativo di dismissione si basa sulla semplificazione
degli stadi del processo, limitando gli spazi d'intervento di altri soggetti all'interno
dell'apparato burocratico (viene eliminata la procedura di richieste di pareri e limitata la
possibilità di apporre vincoli) o tra i potenziali beneficiari di diritti in capo ai beni posti
in vendita; evitando di stabilire a priori, vincolandone il buon esito, tempi e modi della
rivendita. In questo modo, naturalmente, possono crearsi dei problemi che condizionino
l'operazione:
-
soggetti cui spetterebbero dei diritti non previsti nel disposto potrebbero
interrompere l'iter facendo valere le proprie ragioni in sede giudiziaria (quanto
accaduto nella prima asta);
-
l'incertezza sui tempi e i modi della rivendita potrebbe ridurre l'interesse
all'acquisto da parte degli investitori (mancata copertura della base d'asta);
-
la velocità d'esecuzione e l'entità della dismissione potrebbero rivelarsi
troppo ambiziose, inducendo gli acquirenti a non partecipare immediatamente nel
tentativo si spuntare prezzi più bassi (eccesso d'offerta).
La determinazione dell'Esecutivo
La manifestazione di una chiara volontà da parte del Governo di volere procedere
ad una massiccia dismissione del patrimonio immobiliare, costituisce il punto di forza
della legge. Agganciando il buon esito dell'operazione al conseguimento degli obiettivi
del Patto di Stabilità europeo, l'Esecutivo rende credibile l'intenzione a vendere gli

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immobili, vincolando tutti gli organi dell'Amministrazione pubblica al rispetto delle
procedure. Inoltre, impedendo l'acquisto dei beni a soggetti facenti parte del Settore
pubblico, salvo nei casi di immobili non residenziali da destinare a finalità istituzionali
degli enti stessi, premiando le istituzioni che garantiscano una maggiore redditività
dell'operazione e penalizzando anche con la sottrazione del bene in uso quelle che ne
inficiano il valore, la legge riduce l'incentivo degli enti stessi ad ostacolare la
formazione degli elenchi o a rallentare la rivendita. Ovviamente, come in altri casi di
fissazione di regole rigide ed automatiche, agganciate ad obiettivi il cui insuccesso non
è contemplabile (in questo caso il mancato rispetto dei vincoli di bilancio), la procedura
di dismissione sottopone l'Esecutivo ad una costante e pericolosa prova di credibilità.
Qualora dovessero verificarsi dei ritardi nella prima parte dell'operazione, il costo da
sopportare per i conti di finanza pubblica sarebbero molto onerosi, tenuto conto anche
del carico debitorio dell'Italia e delle non eccellenti performance di bilancio degli ultimi
anni.
L'innovazione dello strumento
La scelta dello strumento con cui alienare il patrimonio immobiliare è funzionale
e inscindibile dall'impostazione stessa della legge: la rapida sottrazione dei beni dalla
proprietà pubblica. Il disposto legislativo, infatti, prevede che una volta individuati i
beni si proceda alla vendita. In particolare, le società veicolo, contestualmente al
ricevimento degli immobili, anticipano allo Stato quanto stabilito con decreti del
Tesoro, finanziandosi, anche in più fasi, con operazioni di cartolarizzazione dei proventi
attesi dalla gestione e dalla rivendita degli immobili stessi, mediante l'emissione di titoli
o l'assunzione di finanziamenti. Tale strumento di vendita presenta almeno due elementi
che ne garantiscono a priori l'efficacia.
Innanzitutto, esso richiede un'altissima velocità d'esecuzione, spingendo verso
scelte efficienti gli organi preposti alla vendita. Difatti, per poter giungere alla fase di
cartolarizzazione occorre predisporre rapidamente gli elenchi il più possibile completi
degli immobili da dismettere. In questa fase, tutti i soggetti che a vario titolo
dispongono di parte del patrimonio pubblico sono chiamati in causa ed incentivati, con
dei meccanismi di premio sul buon esito della vendita, a fornire tempestivamente le
informazioni necessarie per la formazione degli elenchi. A differenza delle passate

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esperienze, questa forma di partecipazione tra organi periferici e il centro è coadiuvata
dalla riorganizzazione già ricordata dell'Agenzia del Demanio ed è suscettibile di
maggior controllo grazie ai recenti sviluppi del sistema informativo della stessa
Agenzia. In sostanza, sembrerebbero esserci i presupposti per superare il problema di
fondo dei passati tentativi di dismissione: la mancata conoscenza del patrimonio e la
scarsa possibilità di disporne.
L'altro elemento di pregio della vendita a blocchi supportata da cartolarizzazione
consiste nell'economicità dello strumento per chi acquista. In prima istanza, infatti, con
tale procedura vengono tutelati sia gli interessi dei piccoli acquirenti interessati a singoli
cespiti, sia, e cosa molto importante vista l'entità dell'operazione, le esigenze dei grandi
investitori. In questo modo, si cerca di correggere uno dei punti deboli dei passati
tentativi di vendita del patrimonio, in cui scarso peso si era dato alle condizioni di
appetibilità dell'investimento per una più ampia platea possibile di acquirenti.
C
ONCLUSIONI
Il giudizio complessivo, sebbene ancora condizionato dall'evoluzione non chiara
di alcuni provvedimenti, può considerarsi positivo, alla luce, soprattutto, della
manifestata volontà, da parte del Governo, di trovare comunque una soluzione che
allontani il patrimonio dalle maglie burocratiche, che sino ad oggi hanno condotto parte
del patrimonio pubblico in uno stato di completo abbandono.
L'elemento fondante la recente azione di Governo trova dei precedenti nel
progetto, risultato poi fallimentare, di Immobiliare Italia e ancora prima nella
dismissione operata da Quintino Sella alla fine del XIX secolo. L'idea di intervenire in
modo radicale e netto sulla destinazione del patrimonio immobiliare, si giustifica con la
presa di coscienza che la molteplicità d'interessi chiamati in causa difficilmente
potrebbe essere soddisfatta all'interno della gestione pubblica. L'uso di strumenti
"recisivi" anziché "curativi", deriva appunto dallo stato di malessere in cui versa il
patrimonio pubblico. Questo, tuttavia, non implica tout court una svendita a nocumento
delle finanze pubbliche, bensì la necessità di ripercorrere strade tentate in passato con
l'obiettivo di correggerne i vizi che ne hanno determinato il fallimento. Il recente
provvedimento si muove su queste linee, e il confronto con l'esperienza di Immobiliare
Italia può far luce sugli aspetti migliorativi introdotti. Innanzitutto, i progressi sul fronte
conoscitivo e le riforme delle strutture deputate alla gestione, controllo e manutenzione

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del patrimonio, rendono adesso ipotizzabili programmi di dismissione. Il primo fattore
che determinò il fallimento di Immobiliare Italia fu proprio la mancata conoscenza di
quanto voleva essere alienato.
Secondo, la nuova operazione di dismissione si avvale di uno strumento di vendita
più veloce ed efficace, soprattutto per il fatto che non comporta la costituzione di altri
soggetti (la Società Veicolo di fatto è una scatola) e permette il passaggio dei beni al
patrimonio vendibile mediante la sola formulazione degli elenchi. Non è possibile,
quindi, che emergano perplessità sulla natura dei soggetti che formano la società
demandata alla vendita.
Inoltre, con la legge 410/2001 si limitano al massimo gli spazi di interferenza di
soggetti diversi dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, impedendo che si vengano
a formare grovigli di perplessità, richieste di pareri sulle perplessità, perplessità dei
pareri sulle perplessità avanzate e così via all'infinito. Cruciale è l'esclusione del
Consiglio di Stato dall'iter che porta alla dismissione e il ridimensionamento di poteri di
Sovrintendenze e Ministero dei Beni Culturali.
Infine, a differenza che nel passato, in quest'occasione sono stati fatti sforzi
notevoli per garantire che l'acquisto di immobili pubblici fosse conveniente, curando
aspetti non secondari per la formazione di una significativa domanda. D'altronde, da
molti anni la stessa Corte dei Conti segnalava l'assurdità di alcuni tentativi di vendita di
beni che nessuno avrebbe mai voluto comprare. Alcuni nodi rimangono ancora irrisolti,
ma l'intenzione di agevolare cessioni di vasta entità, rivolgendosi ad operatori
specializzati o favorendo la costituzione vantaggiosa di fondi immobiliari, ed
impedendo una presenza massiccia di acquirenti pubblici, dovrebbe incrementare le
probabilità di successo dell'operazione.
Resta, tuttavia, da segnalare come, più che nel passato, l'operazione di
dismissione sia vincolata dalla rapida individuazione degli immobili e dalla loro
valutazione economica. Infatti, se è vero che la cartolarizzazione richiede pochi giorni
per la sua esecuzione, è anche vero che essa non può avere inizio senza un'accurata
ricognizione del patrimonio e dei flussi di reddito da esso generati. Si ripropongono,
quindi, le difficoltà centrali nei deludenti tentativi di alienazione degli anni precedenti,
determinate dal fatto che, sebbene siano state snellite le procedure e ridotti i requisiti
burocratico/giuridici per l'inclusione degli immobili nell'elenco dei beni vendibili, è

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aumentata l'ambizione del progetto in termini di rapporto entità/velocità. Tenendo fermi
i risultati ottenuti nell'ultimo quinquennio (circa 7mila e 500miliardi di immobili
elencati), l'attuale programmazione economica prevede una decuplicazione della
performance per l'anno 2002, con una previsione di dismissione per 15mila miliardi. Si
tratta di un obiettivo non esagerato a regime, viste le potenzialità dell'apparato che lo
deve conseguire, ma forse troppo pretenzioso per una struttura di così recente
costituzione. Di fatto, all'epoca della stesura di questo lavoro (febbraio 2002),
l'obiettivo per il 2002 è stato ridimensionato ad una comunque ambiziosa previsione di
cartolarizzazione per 12mila miliardi di lire.
BIBLIOGRAFIA
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, (1998),
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esercizi 1995-1996
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Corte dei Conti
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patrimoniali dello Stato nel 1997-98
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Ministero dell'Economia e delle Finanze (ex Tesoro)
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Documento di
Programmazione Economica e Finanziaria, anni 1990-2001
, diversi numeri.
Vaciago, G.
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, Isae working paper n. 1