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Legge obiettivo, sono da rivedere le competenze tra stato e regioni
Alfonso Celotto *
ItaliaOggi - 191, pag. 34 del 11/8/2004


La soluzione della distribuzione dei compiti fra centro e periferia spetta alla legge costituzionale.


La riforma costituzionale del titolo V ha comportato una rivoluzione copernicana nella distribuzione delle competenze legislative fra stato e regioni, invertendo e capovolgendo il criterio di attribuzione delle materie.

L'impianto costituzionale originario, come noto, enumerava le materie assegnate delle regioni, lasciando la competenza generale e residuale allo stato.
Il nuovo art. 117 della Costituzione, invece, elenca le materie di competenza statale, esclusiva e concorrente, assegnando tutto il resto alle regioni, come esplicitamente specifica il quarto comma dello stesso art. 117.

Questo modello conteneva, sulla carta, alcuni meccanismi di mobilit' del riparto di competenze, e in particolare: l'esigenza di fissare i principi fondamentali nelle materie di competenza concorrente (art. 117, 3 comma, Cost.), anche con la collaborazione della commissione parlamentare per le questioni regionali integrata, secondo il procedimento dell'art. 11 della legge cost. n. 3 del 2001; l'intervento della normazione comunitaria e la conclusione di trattati internazionali, in quanto i vincoli comunitari e gli obblighi internazionali costituiscono limiti alle attribuzioni legislative, sia statali sia regionali, e possono legittimamente derogare al riparto di competenze (art. 117, 1 comma, Cost.); il regionalismo differenziato, cio la possibilit di prevedere anche nuove forme di autonomia differenziata (art. 116 Cost.); il potere sostitutivo statale, in quanto si legittima il governo a sostituirsi a organi delle regioni, delle citt metropolitane, delle province e dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumit e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unit giuridica o dell'unit economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali (art. 120 Cost.); le competenze legislative dello stato determinate con clausole generali, prima fra tutte quella relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale' (art. 117, 2 comma, lett. m, Cost.).

Si trattava, comunque, di forme di flessibilit a portata limitata e settoriale, mancando lo strumento generale per garantire, ovviamente a favore dello stato, il principio di unit dell'ordinamento tenuto fermo nell'art. 5 della Costituzione.

Il previgente modello costituzionale, a tal fine, poneva come limite generale alla legislazione regionale l'interesse nazionale', scomparso in sede di riforma.

Altri modelli federali conoscono clausole generali di flessibilit delle competenze, come accade con la konkurrierende Gesetzgebung in Germania, con la supremacy clause negli Stati Uniti o con l'inters general nell'art. 150 della costituzione spagnola.

L'assenza di clausole del genere nel modello introdotto dal legislatore di riforma costituzionale lasciava alla concreta applicazione il problema di verificare se un modello di separazione delle competenze rigido e statico avrebbe potuto funzionare realmente.

Puntualmente il sistema non ha retto alla prova dei fatti, soprattutto in forza degli interventi della Corte costituzionale, vera e propria cartina di tornasole della riforma.

La prima, e pi notevole, questione ha riguardato l'esigenza di individuare le materie di competenza statale, in maniera da determinare l'ambito di legittimo intervento dello stato.

In ragione del rovesciamento completo della tecnica di riparto, ci si sarebbe dovuti aspettare l'applicazione di un criterio restrittivo nell'individuazione delle materie statali, trattandosi di competenze derogatorie rispetto a quella regionale generale.

Facendo seguito ai rilievi critici della dottrina che aveva stigmatizzato, da subito, le incongruenze del riparto, per l'indeterminatezza di alcune formulazioni, troppo sfuggenti, o per l'effetto paradossale di alcune lacune, che rimettevano completamente alla competenza regionale materia di grande rilievo, la Corte ha mostrato una tendenza a recuperare spazi di competenza allo stato, soprattutto attraverso la categorie delle materie trasversali' (o, altrimenti dette, materie non materie').

Sono cos stati qualificati gli ambiti in cui sono raccolti e intrecciati tra loro interessi molteplici che mettono capo a competenze differenziate, distribuite tra enti locali, regioni e stato', come la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale', la ,dell'ambiente', la protezione civile', la tutela della salute', la tutela' e valorizzazione' dei beni culturali, la tutela della concorrenza', la tutela e sicurezza del lavoro'.

In essi, la determinazione della competenza risponde al criterio teleologico del fine da perseguire o del valore da proteggere, per cui l'intervento statale pu superare i confini meramente oggettivi della materia, cos da estendersi a una molteplicit di oggetti pertinenti anche ad altre materie, ma comunque rispondenti all'esigenza finalisticamente assegnata allo stato.

Questa forma di interpretazione estensiva delle materie di competenza statale non stata pi sufficiente quando, nella sentenza che si annota, la Corte stata chiamata a pronunciarsi sul ricorso regionale avverso la legge n. 443 del 2001 (cosiddetta legge obiettivo), la legge n. 166 del 2002 (che ne modificava alcune disposizioni) e i relativi decreti legislativi attuativi (n. 190 e n. 198 del 2002), incidenti in una materia come i lavori pubblici non ricompresa nelle attribuzioni allo stato dei commi 2 e 3 dell'art. 117 Cost. e, quindi, a rigore, rientrante nella competenza residuale delle regioni.

Il giudice costituzionale rileva la presenza, nel nostro sistema costituzionale, di congegni volti a rendere pi flessibile un disegno che, in ambiti nei quali coesistono, intrecciate, attribuzioni e funzioni diverse, rischierebbe di vanificare, per l'ampia articolazione delle competenze, istanze di unificazione presenti nei pi svariati contesti di vita, le quali, sul piano dei principi giuridici, trovano sostegno nella proclamazione di unit e indivisibilit della repubblica' ( 2.1. Cons. diritto).

Ricordato che, rispetto alle funzioni amministrative l'art. 118, 1 comma, Cost., pone i principi di sussidiariet, differenziazione, adeguatezza quali valvole che comprovano l'attitudine ascensionale delle competenze, in ragione dell'istanza unitaria che trascende i livelli inferiori di competenza, la Corte, ponendo una sorta di nuovo parallelismo', precisa che i principi di sussidiariet e di adeguatezza convivono con il normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e possono giustificarne una deroga solo se la valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalit, e sia oggetto di un accordo stipulato con la regione interessata' ( 2.2 Cons. diritto).

Si tratta di affermazioni che offrono un'interpretazione assai evolutiva della riforma costituzionale del 2001, tanto che, suggestivamente, si sono visti in questa decisione bagliori di potere costituente'.

In estrema sintesi e volendosi limitare all'assetto delle competenze, dalle argomentazioni della Corte si desume che:

a) il principio di sussidiariet, una volta costituzionalizzato, ha assunto una vocazione dinamica', quale fattore di flessibilit' non solo delle competenze amministrative, ma anche di quelle legislative, in vista del soddisfacimento di esigenze unitarie' ( 2.2. Cons. diritto);

b) l'estensione dalle competenze amministrative a quelle legislative di tale forma di derogabilit delle attribuzioni viene ricostruita sulla base del principio di legalit', da cui si fa discendere che le funzioni amministrative assunte dallo stato in base alla sussidiariet debbono essere organizzate e regolate dalla legge, per cui logicamente si esclude che le singole regioni, con discipline differenziate, possano organizzare e regolare, in qualsiasi forma, le materie cos attratte a livello nazionale ( 2.1. Cons. diritto);

c) affinch questi principi non diventino un grimaldello delle competenze, occorre che la valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalit, e sia oggetto di un accordo stipulato con la regione interessata' ( 2.2 Cons. diritto);

d) questo diverso assetto delle competenze non pu essere disposto attraverso fonti di rango regolamentare, in quanto, in linea con la giurisprudenza precedente, si osserva che neppure i principi di sussidiariet e adeguatezza possono conferire ai regolamenti statali una capacit che estranea al loro valore, quella cio di modificare gli ordinamenti regionali a livello primario' ( 7. Cons. diritto);

e) ricade sulle regioni, aggravio procedimentale non di poco conto, l'onere di provare l'inadeguatezza della avocazione delle funzioni da parte dello stato, in quanto la regione, nel contraddittorio, ispirato al canone di leale collaborazione, che deve instaurarsi con lo stato, non solo alleghi, ma argomenti e dimostri la propria adeguatezza e la propria capacit di svolgere in tutto o in parte la funzione' ( 4.1. Cons. diritto).

Sono tutte affermazioni di notevole portata e significativit, che meriterebbero appositi approfondimenti, in spazi ben pi ampi di questa breve annotazione. Quel che certo che la decisione che si annota, definita sia pur con accenti accezioni differenti storica', offre un'ottica diversa e innovativa con cui leggere la riforma costituzionale.

Cos facendo la Corte conferma il proprio ruolo chiave nell'interpretazione e nell'applicazione del nuovo titolo V, quel ruolo di custode delle regole del gioco, comune ai tribunali costituzionali di tanti stati, soprattutto a impianto federale.

In questo quadro le preoccupazioni sorgono dal fatto che, in questi mesi, l'arbitro si sia dimostrato davvero poco imparziale, arrivando a far rilevare anche alla dottrina pi avveduta che mai, come in questa stagione di rodaggio della riforma, la giurisprudenza stata investita da un vento cos forte, davvero impetuoso e travolgente, di neocentralismo'. Se la tendenza si confermer questa, si pu facilmente immaginare come saranno risolte le tante questioni scottanti pendenti davanti alla Corte, prima fra tutte, per volersi limitare alla materia urbanistica, quella sul condono edilizio.



*(Straordinario di diritto costituzionale all'universit Roma)



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