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in difesa dei beni culturali e ambientali

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Giuseppe Chiarante scrive:

(E' questo il testo dell'intervento che Giuseppe Chiarante ha tenuto al Convegno pisano del 6 novembre)

Io ringrazio, per l’invito che mi è stato rivolto a svolgere questa relazione, l’Università di Pisa e in primo luogo, naturalmente, i corsi di laurea e i dipartimenti che hanno promosso questo incontro. Ma mi sembra giusto rivolgere un ringraziamento particolare ai dottorandi che – come già è stato sottolineato – hanno per primi formulato la proposta di questa giornata di studio, e con alcuni dei quali, del resto, mi sono già incontrato in vista di questa discussione. Va indubbiamente a loro merito aver avuto la sensibilità di proporre come tema centrale di un convegno che vede una partecipazione così qualificata una questione attualissima e al tempo stesso di grande rilievo quale è, indubbiamente, la stesura di un nuovo Codice dei beni culturali.
Io ho accettato con molto piacere di partecipare a questa iniziativa, anche perché, come è stato detto, si tratta del primo incontro di carattere nazionale che ha come oggetto il nuovo Codice. Non nascondo però, nel dare avvio alla mia relazione, un certo imbarazzo: che deriva dal fatto che dispongo di un testo del nuovo Codice che mi è stato assicurato essere quello che è passato all’esame del Consiglio dei ministri, ma che non è ancora la pubblicazione ufficiale inviata alle Camere per essere sottoposta al parere delle Commissioni parlamentari. E’ perciò necessaria una certa cautela nel formulare un giudizio: un giudizio che pertanto accompagno con l’augurio che sia la discussione che ci sarà da parte delle Commissioni parlamentari sia la mobilitazione delle forze della cultura possano servire, come in altre occasioni, a ottenere modifiche positive da qui al momento in cui si giungerà al varo definitivo del nuovo Codice.
In ogni caso credo che, sulla base del testo “ufficioso” di cui dispongo, si possano formulare valutazioni che hanno un fondamento oggettivo.
Io parto da un ricordo personale, che naturalmente ha attinenza con la materia di cui ci occupiamo. Quando nel 1997 il ministro dell’epoca, che era Walter Veltroni, decise con la legge 352 dell’8 ottobre di quell’anno di avviare i lavori per la compilazione di un Testo Unico delle disposizioni in materia di beni culturali e ambientali, io fui tra coloro, e lo dissi anche per iscritto in più di un’occasione, che espressero qualche dubbio sull’opportunità di quell’iniziativa. Pareva a me, infatti, che un Testo Unico abbia un senso alla fine di un processo riformatore, quando cioè si tratta di raccogliere in un corpo normativo l’esito di questo processo. Ma che lo abbia molto meno, invece, nel momento in cui sono già annunciati interventi di riforma abbastanza sostanziali, che infatti seguirono negli anni immediatamente successivi. Mi riferisco innanzitutto al decreto legislativo 112 del 1998 che modificò in termini profondi la distribuzione delle competenze fra Stato, Regioni, Enti locali, anche per quel che riguarda i beni culturali: introducendo una distinzione per funzioni che ha portato a quella scissione fra tutela e valorizzazione che, come sappiamo, è per molti aspetti priva di un serio fondamento culturale ed è fonte di interminabili controversie. E un’importanza non minore ebbero il decreto legislativo 368 che istituì il Ministero per i Beni e le Attività culturali, i regolamenti organizzativi che ne seguirono e le altre disposizioni di legge che modificarono in più punti la normativa vigente. Forse anche per questo, nella stesura conclusiva del disegno di legge che dava disposizioni e fissava i criteri per l’emanazione e per la stesura del Teso Unico, si stabilì che entro tre anni dal varo di questo testo il Governo avrebbe provveduto, attraverso la stessa procedura seguita nell’elaborazione, ad una revisione che tenesse conto di questi cambiamenti legislativi. Va comunque tenuto presente che il Testo Unico, per sua natura, e anche per le norme che caratterizzavano la legge delega, era vincolato al rispetto della normativa legislativa vigente; ed infatti il Testo Unico emanato col decreto legislativo 490 del 29 ottobre 1999 si atteneva rigorosamente alle tradizionali leggi di tutela, in particolare la 1089 sui beni culturali e la 1497 sul paesaggio, entrambe del 1939, e il decreto 409 del settembre 1963 in materia di archivi.
Il nuovo Governo non ha invece ritenuto (e questo è il primo fatto da notare, perché è un evidente segno della volontà di cambiare rotta) di utilizzare la possibilità, che gli era offerta, di procedere a una revisione del Testo Unico entro i termini indicati, cioè entro il 2002. Si è invece fatto concedere dal Parlamento una delega, sulla base di principi e criteri per la verità molto generici, per l’emanazione non di un Testo Unico, ma di un vero e proprio Codice: mirando, evidentemente, non solo a unificare e coordinare la legislazione vigente come è compito di un Testo Unico, ma anche a modificarla in modo sostanziale. Ma modificarla in che senso? Modificarla, come era facile attendersi da una politica ispirata ad una visione economicistica e mercantilistica dei beni culturali (che già si era venuta facendo strada nel corso degli ultimi decenni, ma che si è fortemente accentuata in questi ultimissimi anni), nel senso di una riduzione dei compiti dello Stato e di un abbassamento dei livelli di tutela, per favorire invece una prospettiva di privatizzazione delle funzioni pubbliche e di alienazione di una parte significativa dei beni.
Per questo a me non pare che vi sia una dissonanza di ispirazione fra il Codice e una norma iugulatoria come quella del “silenzio assenso” votata in questi giorni per favorire l’alienazione dei beni pubblici, compresi quelli di interesse storico e culturale. Vi è invece, mi sembra, una consonanza sostanziale fra la linea generale seguita dal governo e dal ministro Urbani e le ripercussioni che essa ha anche nella stesura della nuova normativa sui beni culturali. Ma tornerò su questo più avanti.
Senza dubbio la manifestazione più chiara della tendenza a ridimensionare l’intervento pubblico nel campo dei beni culturali è stata in parte bloccata. Infatti nella formulazione originale del testo del nuovo Codice che era stata resa nota nel corso dell’estate si proponeva una definizione di ciò che è “bene culturale” molto più restrittiva di quella che stava alla base della 1089 e che era stata recepita dal Testo Unico. Nella 1089 si diceva sin dall’inizio – nel Testo Unico veniva ripreso all’articolo 2 – che “sono sottoposte a tutela tutte le cose immobili e mobili che presentano interesse archeologico, storico, artistico e etnografico” – nel Testo Unico “demoetnoantropologico” – e non si aggiungevano ulteriori precisazioni.
La proposta iniziale della bozza del nuovo Codice era invece di limitare la connotazione di “bene culturale” a quei beni che presentano un interesse culturale, storico, artistico, ecc, di particolare importanza. E’ più che evidente quale sarebbe stata la conseguenza di una tale modifica. Mentre sino ad oggi la protezione della legge si estendeva – e tuttora si estende – a tutto il patrimonio di storia, d’arte, di cultura presente nel territorio del nostro Paese, all’insieme delle opere maggiori e minori che fanno parte di questo patrimonio, con la nuova definizione proposta sarebbero state invece oggetto di tutela solo un numero relativamente ristretto di opere, cioè quelle dichiarate di particolare valore, come accade in tanti altri Paesi. E sarebbe stata così colpita alle radici quella cultura della conservazione, che, come ha giustamente sottolineato Salvatore Settis, ha assicurato in Italia la sopravvivenza non solo dei principali monumenti, dei musei di valore, degli scavi archeologici più importanti, ma di tutto un tessuto d’arte e di storia stratificato e distribuito nel territorio. Di conseguenza si sarebbe immediatamente allargata di molto anche quella parte del patrimonio culturale, che oggi è inalienabile in quanto parte del Demanio culturale; e che invece, senza ricorrere alle soluzioni frettolose della S.C.I.P. o ai decreti inventati da Tremonti alla vigilia dello scorso Natale col peregrino pretesto della cosiddetta “dismissione urgente” o alle procedure abbastanza complicate della Patrimonio S.p.A, sarebbe diventata immediatamente vendibile in quanto dichiarata non di particolare importanza. E’ infatti ovvio che non tutto avrebbe potuto essere definito di “particolare importanza”. Per fortuna – e questo è noto – la sollevazione contro questa ipotesi di tante voci del mondo della cultura, e la protesta anche di alcuni di coloro che il ministro aveva nominato come suoi consiglieri – e ne abbiamo qui un autorevole rappresentante – ha indotto il Governo e i redattori del Codice ad abbandonare, almeno per i beni pubblici, la formula dell’”interesse particolarmente importante” e a ripristinare la vecchia dizione che richiedeva soltanto che si trattasse di “beni che presentano un interesse culturale”.
Io ho però l’impressione – e qui c’è un quesito che voglio porre a coloro che in questa sala hanno una specifica competenza nel campo giuridico – che una traccia della tendenza a restringere l’orizzonte di ciò che si considera bene culturale sia rimasta nel nuovo Codice, così come lo conosciamo ora. E’ un’impressione che ricavo dalle differenze tra la formulazione della 1089 e del Testo Unico e la formulazione del Codice che è già passata all’esame del Consiglio dei ministri. Nel Testo Unico, recependo la 1089, si dice all’art. 2, e lo si pone come principio generale, che sono beni culturali “le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico e demoetnoantropologico” e basta. Nel nuovo Codice si riprende questa formulazione, sempre all’art. 2, ma con la precisazione che deve trattarsi di cose che presentano “interesse culturale” ai sensi degli artt. 10 e 11. E da questi articoli, che sono strettamente intrecciati con l’art. 12, quello sulla cosiddetta “verifica” – che assume nel nuovo Codice un’importanza che non aveva assolutamente nella vecchia normativa – e con l’art. 13, sulla “dichiarazione” di bene culturale, mi sembra che si ricavi, anzi si ricava, che per quel che riguarda i beni di proprietà pubblica sono beni culturali solo quelli di cui venga accertato l’interesse culturale attraverso la verifica, e per la proprietà privata sono beni culturali quelli di cui sia riconosciuta, con la dichiarazione, la presenza di un interesse culturale particolarmente importante.
In sostanza è mia impressione – ed è su questo che sollecito una valutazione degli esperti di diritto – che la “verifica” e la “dichiarazione” diventano atti, nella formulazione del nuovo testo, non più soltanto ricognitivi del carattere di bene culturale, ma che assumono un valore costitutivo di questo carattere. Ed è chiaro il rilievo che avrebbe il passaggio dall’una all’altra impostazione. Perché non sembri che si tratti solo di una sottigliezza nominalistica, faccio subito un esempio, che riguarda la normativa e la prassi sulle esportazioni. E’ noto che secondo la 1089, come pure secondo il Testo Unico, il divieto di esportazione riguardava quel bene la cui perdita rappresenta un impoverimento del patrimonio culturale nazionale, con un concetto più ampio rispetto a quello di bene sottoposto o da sottoporre a vincolo. Secondo il nuovo Codice ciò che non si può esportare sarebbe invece limitato a quei beni che presentano un interesse particolarmente importante. Infatti, contrariamente alle norme vigenti e alla pratica che per tanti decenni era stata seguita, verrebbe stabilito per legge che la negazione della licenza di esportazione comporterebbe automaticamente l’avvio della procedura per la dichiarazione di bene di interesse particolarmente importante, e quindi per l’imposizione del vincolo. Il che significa restringere ciò che non è esportabile a ciò che è, appunto, bene di interesse particolarmente importante, riconoscendo di fatto che senza dichiarazione non vi è “bene culturale”.
Ma anche al di là di questo esempio, è fuori di dubbio che la linea di fondo seguita nella formulazione del nuovo Codice è una linea che, in qualche caso in modo più esplicito, in altri con un linguaggio più prudente, tende a restringere la nozione di bene culturale, e di conseguenza ad abbassare il livello di tutela. Il punto più grave anche in questo caso mi sembra quello che riguarda le alienazioni. Viene infatti abrogato esplicitamente nell’articolo conclusivo il famoso decreto 283 del 2000, che pure lo stesso ministro Urbani, nel dibattito sulla Patrimonio S.p.A., aveva dichiarato essere anche per lui un punto fermo che avrebbe impegnato tutta l’attività del Ministero dei beni culturali. Quel decreto, come è noto, stabiliva norme rigorose, sia sulle procedure sia sulle garanzie da richiedere in un’eventuale alienazione: prevedendo per esempio la presentazione di un preciso programma di conservazione e valorizzazione, imponendo controlli rigorosi, stabilendo l’automatico annullamento della vendita, anche in tempi successivi, in caso di mancata attuazione del programma e degli altri impegni assunti dall’acquirente. Viceversa nel nuovo testo così per le procedure come per le garanzie la formulazione che viene usata è molto generica: in pratica la sola garanzia richiesta è che dalla vendita non derivi “danno” per la conservazione del bene. E viene data la più alta discrezionalità al ministro anche per l’alienazione di beni appartenenti al demanio culturale.
Ma ciò che è più grave è che l’articolo sulla verifica – l’art. 12 del nuovo Codice – è stato trasferito pari pari nel decreto legge di accompagnamento alla legge finanziaria per il prossimo anno ed è diventato la base su cui è stata fatta calare la norma capestro del “silenzio assenso” di cui già si è ampiamente parlato. C’è un fatto, del resto, che è di per sé emblematico. In tutte le leggi di tutela, da quelle degli inizi del ‘900 alla 1089 e al Testo Unico, dopo le norme iniziali che definivano i beni culturali seguivano quelle sulla protenzione, sulla conservazione, sul restauro, sulle altre misure di prevenzione: nel Testo Unico si deve arrivare all’art. 55 per trovare la parola alienazione. Invece nel nuovo Codice la prima norma dopo le definizioni generali è quella sulla “verifica”, cioè sulle procedure per vendere i beni culturali. E’ un fatto che qualifica non solo una legge, ma tutta una politica.
Ma l’abbassamento del livello di tutela mi sembra si ricavi anche da molte altre norme del nuovo Codice. Per esempio lo si ricava dalla nuova normativa sull’imposizione del vincolo che, come è noto, è uno degli atti fondamentali della politica di tutela. Non sto qui a ricordare il fatto che una delle poche conquiste sul terreno dell’ordinamento che si erano realizzate negli ultimi anni era stato il passaggio dal centro verso le strutture periferiche delle decisioni in materia di vincolo. La proposta e l’istruttoria era affidata alle Sovrintendenze territoriali, la decisione al Sovrintendente regionale. Veniva dunque valorizzato il ruolo dei funzionari tecnico-scientifici: del tutto giustamente giacchè l’accertamento di un interesse culturale di particolare rilievo è un compito essenzialmente scientifico. Nella procedura che viene delineata nel nuovo Codice, a parte la dizione generica (che comunque forse non pregiudica questa attribuzione di compiti) che la dichiarazione di vincolo ha per soggetto il ministero, il punto sostanziale è che la decisione definitiva viene rimessa, attraverso l’introduzione di un ricorso interno di carattere amministrativo, ad un organo centrale del ministero. E’ infatti previsto il ricorso a un organo centrale non meglio precisato: e tenuto conto che questo non esclude la possibilità ulteriore del ricorso agli organi della giustizia amministrativa, cioè del ricorso al T.A.R., è evidente il significato che viene ad assumere questo trasferimento di competenze. In pratica la decisione definitiva non è più di chi sul territorio svolge il compito tecnico-scientifico di garantire la tutela, ma diventa di un organo ministeriale, con un peso, inevitabilmente rilevante, del controllo burocratico e politico.
Si potrebbe, facilmente, fare molti altri esempi, a proposito sia dell’abbassamento del livello di tutela sia della tendenza alla privatizzazione della gestione dei beni culturali. Sembrano passati anni luce, a questo proposito, rispetto a quando Ronchey introduceva, timidamente, la possibilità di affidare ai privati la gestione dei cosiddetti “servizi aggiuntivi”. Ora non solo viene previsto, all’art. 121 dello schema del nuovo Codice, che ai privati possa essere concessa la gestione globale dei servizi relativi ai beni culturali: ma senza precisare regole o garanzie si aggiunge che la gestione possa essere accompagnata nientemeno che dalla “concessione in uso” del bene culturale. Non meno preoccupanti sono i cambiamenti che vengono introdotti nella parte riguardante i beni ambientali. Al riguardo va in particolare rilevato che anche le garanzie “oggettive” previste nella legge del 1985 vengono sostituite (le coste, i fiumi, i laghi, le foreste, le montagne, i parchi, ecc.) con la valutazione discrezionale di ciò che deve o non deve essere inserito nel piano di tutela paesaggistica.
Ma senza insistere molto su singoli punti, essendo ormai quasi scaduto il tempo a mia disposizione, passo a due considerazioni di carattere conclusivo. La prima riguarda un punto che forse è quello che deve maggiormente preoccupare: ossia la combinazione tra una legislazione di tutela, tendenzialmente più attenuata nel definire ciò che è bene culturale e nel garantirlo, e una riforma del Ministero che, continuando in una tendenza purtroppo in atto da tempo, ne indebolisce le strutture più specificamente tecnico-scientifiche. Come è noto, il decreto legislativo sulla riforma del Ministero, che è già passato all’esame delle commissioni parlamentari, è fondamentalmente caratterizzato da un lato da una moltiplicazione degli uffici dirigenziali generali, che diventano addirittura una quarantina, e dall’altro, per rispettare il vincolo della parità di spesa, da una consistente riduzione del numero dei cosiddetti “dirigenti di seconda fascia”. Ciò comporterà necessariamente un ulteriore restringimento dei quadri tecnico-scientifici cui è affidata la direzione delle Soprintendenze territoriali si settore, delle biblioteche, degli archivi, degli altri istituti analoghi: non a caso si prevede la possibilità di attribuzione della direzione delle Soprintendenze di settore al Soprintendente regionale (con conseguenze paradossali: per esempio una Soprintendenza archeologica o archivistica affidata a un architetto) e si parla anche di un “accorpamento” delle Soprintendenze. Attraverso questa riduzione dei quadri tecnico-scientifici si avrà inevitabilmente un indebolimento della qualificazione complessiva della struttura ministeriale, innanzitutto di quella operante sul territorio, cioè la struttura che già oggi è più povera di uomini e di mezzi. E questo moltiplicherà, nella pratica, gli effetti negativi delle minori garanzie contenute sul piano legislativo nelle formulazioni del nuovo Codice.
C’è infine una domanda – ed è questo l’ultimo punto – che mi sembra doveroso formulare, al termine di un intervento che ho voluto contenere in termini abbastanza brevi. Si tratta di un interrogativo che riguarda il rapporto tra le modifiche alla legislazione tuttora vigente, proposte nel nuovo Codice, e i principi della legge di delega, cioè la legge 137 del 6 luglio 2002. Sono stati rispettati – anche qui mi rivolgo in particolare a coloro che sono esperti di diritto – nell’esercizio della delega i limiti e i criteri che il legislatore aveva fissato in quella legge? Sembra a me che si debba a questo riguardo formulare una riserva di carattere generale ed una che ha un valore di principio. La riserva generale è che, dal momento che la legge 137 aveva fissato, per lo più, solo criteri molto generici – in qualche caso non si andava molto al di là delle indicazioni della materia su cui operare il riordino - , in tutti i casi, sembra a me, in cui mancava una precisa indicazione di criteri e principi circa le innovazioni da introdurre, sarebbe stato e sarebbe dovere del Governo attenersi strettamente alle leggi già in vigore, limitandosi a un’opera di riordinamento e coordinamento. Si propone invece nel nuovo Codice, come abbiamo visto, una revisione della normativa attuale che è assai più ampia, generale e profonda di quello che la delega aveva autorizzato.
Ma c’è anche una riserva più di sostanza e che ha un rilievo di ordine costituzionale. Infatti una tendenza così marcata alla riduzione della sfera dell’intervento pubblico (non solo dello Stato, ma delle Regioni e degli Enti territoriali), al restringimento di quel che si intende per patrimonio culturale, all’abbassamento dei livelli di tutela a favore di misure di privatizzazione della gestione o di alienazione dei beni, è in contrasto molto netto con la norma di valore generale sancita nell’art. 9 della Costituzione: un articolo che impegna la Repubblica, in tutte le sue articolazioni, a tutelare il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione e a promuovere lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica. Un impegno di questo tipo non può non richiedere un potenziamento dell’intervento pubblico e la qualificazione delle strutture attraverso le quali tale intervento si opera: cioè esattamente il contrario della tendenza che prevale nella proposta di nuovo Codice.
Il fatto è che la bozza del Codice – come le altre leggi approvate in questi anni sino alla sciagurata norma sul silenzio assenso che è indirizzata solo a facilitare la vendita del patrimonio pubblico – nasce da una concezione che è all’opposto di quella che ispirava la Carta costituzionale: una concezione mercantilista ed economicista, incurante di valori che non siano riducibili al tornaconto immediato, decisa perciò a considerare anche i beni culturali come merce che può essere utilizzata per tappare buchi di bilancio o per finanziare interventi in altri campi giudicati più redditizi.
Di questo nel formulare un giudizio sul nuovo Codice non si può evidentemente non tener conto. Ciò deve portare, a mio avviso, ad una valutazione molto severa e preoccupata, a un allarme che non può restare senza risposta, ma che deve tradursi nell’impegno per moltiplicare, in queste poche settimane che ci restano, le iniziative per cercare di controbattere le tendenze più pericolose e per ottenere, nella stesura di quella che sarà la formazione finale, modifiche ispirate a una visione più rigorosa della legislazione di tutela.




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