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in difesa dei beni culturali e ambientali

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Giuseppe Chiarante scrive:

(E' questo il testo dell'intervento che Giuseppe Chiarante ha tenuto al Convegno pisano del 6 novembre)

Io ringrazio, per linvito che mi stato rivolto a svolgere questa relazione, lUniversit di Pisa e in primo luogo, naturalmente, i corsi di laurea e i dipartimenti che hanno promosso questo incontro. Ma mi sembra giusto rivolgere un ringraziamento particolare ai dottorandi che come gi stato sottolineato hanno per primi formulato la proposta di questa giornata di studio, e con alcuni dei quali, del resto, mi sono gi incontrato in vista di questa discussione. Va indubbiamente a loro merito aver avuto la sensibilit di proporre come tema centrale di un convegno che vede una partecipazione cos qualificata una questione attualissima e al tempo stesso di grande rilievo quale , indubbiamente, la stesura di un nuovo Codice dei beni culturali.
Io ho accettato con molto piacere di partecipare a questa iniziativa, anche perch, come stato detto, si tratta del primo incontro di carattere nazionale che ha come oggetto il nuovo Codice. Non nascondo per, nel dare avvio alla mia relazione, un certo imbarazzo: che deriva dal fatto che dispongo di un testo del nuovo Codice che mi stato assicurato essere quello che passato allesame del Consiglio dei ministri, ma che non ancora la pubblicazione ufficiale inviata alle Camere per essere sottoposta al parere delle Commissioni parlamentari. E perci necessaria una certa cautela nel formulare un giudizio: un giudizio che pertanto accompagno con laugurio che sia la discussione che ci sar da parte delle Commissioni parlamentari sia la mobilitazione delle forze della cultura possano servire, come in altre occasioni, a ottenere modifiche positive da qui al momento in cui si giunger al varo definitivo del nuovo Codice.
In ogni caso credo che, sulla base del testo ufficioso di cui dispongo, si possano formulare valutazioni che hanno un fondamento oggettivo.
Io parto da un ricordo personale, che naturalmente ha attinenza con la materia di cui ci occupiamo. Quando nel 1997 il ministro dellepoca, che era Walter Veltroni, decise con la legge 352 dell8 ottobre di quellanno di avviare i lavori per la compilazione di un Testo Unico delle disposizioni in materia di beni culturali e ambientali, io fui tra coloro, e lo dissi anche per iscritto in pi di unoccasione, che espressero qualche dubbio sullopportunit di quelliniziativa. Pareva a me, infatti, che un Testo Unico abbia un senso alla fine di un processo riformatore, quando cio si tratta di raccogliere in un corpo normativo lesito di questo processo. Ma che lo abbia molto meno, invece, nel momento in cui sono gi annunciati interventi di riforma abbastanza sostanziali, che infatti seguirono negli anni immediatamente successivi. Mi riferisco innanzitutto al decreto legislativo 112 del 1998 che modific in termini profondi la distribuzione delle competenze fra Stato, Regioni, Enti locali, anche per quel che riguarda i beni culturali: introducendo una distinzione per funzioni che ha portato a quella scissione fra tutela e valorizzazione che, come sappiamo, per molti aspetti priva di un serio fondamento culturale ed fonte di interminabili controversie. E unimportanza non minore ebbero il decreto legislativo 368 che istitu il Ministero per i Beni e le Attivit culturali, i regolamenti organizzativi che ne seguirono e le altre disposizioni di legge che modificarono in pi punti la normativa vigente. Forse anche per questo, nella stesura conclusiva del disegno di legge che dava disposizioni e fissava i criteri per lemanazione e per la stesura del Teso Unico, si stabil che entro tre anni dal varo di questo testo il Governo avrebbe provveduto, attraverso la stessa procedura seguita nellelaborazione, ad una revisione che tenesse conto di questi cambiamenti legislativi. Va comunque tenuto presente che il Testo Unico, per sua natura, e anche per le norme che caratterizzavano la legge delega, era vincolato al rispetto della normativa legislativa vigente; ed infatti il Testo Unico emanato col decreto legislativo 490 del 29 ottobre 1999 si atteneva rigorosamente alle tradizionali leggi di tutela, in particolare la 1089 sui beni culturali e la 1497 sul paesaggio, entrambe del 1939, e il decreto 409 del settembre 1963 in materia di archivi.
Il nuovo Governo non ha invece ritenuto (e questo il primo fatto da notare, perch un evidente segno della volont di cambiare rotta) di utilizzare la possibilit, che gli era offerta, di procedere a una revisione del Testo Unico entro i termini indicati, cio entro il 2002. Si invece fatto concedere dal Parlamento una delega, sulla base di principi e criteri per la verit molto generici, per lemanazione non di un Testo Unico, ma di un vero e proprio Codice: mirando, evidentemente, non solo a unificare e coordinare la legislazione vigente come compito di un Testo Unico, ma anche a modificarla in modo sostanziale. Ma modificarla in che senso? Modificarla, come era facile attendersi da una politica ispirata ad una visione economicistica e mercantilistica dei beni culturali (che gi si era venuta facendo strada nel corso degli ultimi decenni, ma che si fortemente accentuata in questi ultimissimi anni), nel senso di una riduzione dei compiti dello Stato e di un abbassamento dei livelli di tutela, per favorire invece una prospettiva di privatizzazione delle funzioni pubbliche e di alienazione di una parte significativa dei beni.
Per questo a me non pare che vi sia una dissonanza di ispirazione fra il Codice e una norma iugulatoria come quella del silenzio assenso votata in questi giorni per favorire lalienazione dei beni pubblici, compresi quelli di interesse storico e culturale. Vi invece, mi sembra, una consonanza sostanziale fra la linea generale seguita dal governo e dal ministro Urbani e le ripercussioni che essa ha anche nella stesura della nuova normativa sui beni culturali. Ma torner su questo pi avanti.
Senza dubbio la manifestazione pi chiara della tendenza a ridimensionare lintervento pubblico nel campo dei beni culturali stata in parte bloccata. Infatti nella formulazione originale del testo del nuovo Codice che era stata resa nota nel corso dellestate si proponeva una definizione di ci che bene culturale molto pi restrittiva di quella che stava alla base della 1089 e che era stata recepita dal Testo Unico. Nella 1089 si diceva sin dallinizio nel Testo Unico veniva ripreso allarticolo 2 che sono sottoposte a tutela tutte le cose immobili e mobili che presentano interesse archeologico, storico, artistico e etnografico nel Testo Unico demoetnoantropologico e non si aggiungevano ulteriori precisazioni.
La proposta iniziale della bozza del nuovo Codice era invece di limitare la connotazione di bene culturale a quei beni che presentano un interesse culturale, storico, artistico, ecc, di particolare importanza. E pi che evidente quale sarebbe stata la conseguenza di una tale modifica. Mentre sino ad oggi la protezione della legge si estendeva e tuttora si estende a tutto il patrimonio di storia, darte, di cultura presente nel territorio del nostro Paese, allinsieme delle opere maggiori e minori che fanno parte di questo patrimonio, con la nuova definizione proposta sarebbero state invece oggetto di tutela solo un numero relativamente ristretto di opere, cio quelle dichiarate di particolare valore, come accade in tanti altri Paesi. E sarebbe stata cos colpita alle radici quella cultura della conservazione, che, come ha giustamente sottolineato Salvatore Settis, ha assicurato in Italia la sopravvivenza non solo dei principali monumenti, dei musei di valore, degli scavi archeologici pi importanti, ma di tutto un tessuto darte e di storia stratificato e distribuito nel territorio. Di conseguenza si sarebbe immediatamente allargata di molto anche quella parte del patrimonio culturale, che oggi inalienabile in quanto parte del Demanio culturale; e che invece, senza ricorrere alle soluzioni frettolose della S.C.I.P. o ai decreti inventati da Tremonti alla vigilia dello scorso Natale col peregrino pretesto della cosiddetta dismissione urgente o alle procedure abbastanza complicate della Patrimonio S.p.A, sarebbe diventata immediatamente vendibile in quanto dichiarata non di particolare importanza. E infatti ovvio che non tutto avrebbe potuto essere definito di particolare importanza. Per fortuna e questo noto la sollevazione contro questa ipotesi di tante voci del mondo della cultura, e la protesta anche di alcuni di coloro che il ministro aveva nominato come suoi consiglieri e ne abbiamo qui un autorevole rappresentante ha indotto il Governo e i redattori del Codice ad abbandonare, almeno per i beni pubblici, la formula dellinteresse particolarmente importante e a ripristinare la vecchia dizione che richiedeva soltanto che si trattasse di beni che presentano un interesse culturale.
Io ho per limpressione e qui c un quesito che voglio porre a coloro che in questa sala hanno una specifica competenza nel campo giuridico che una traccia della tendenza a restringere lorizzonte di ci che si considera bene culturale sia rimasta nel nuovo Codice, cos come lo conosciamo ora. E unimpressione che ricavo dalle differenze tra la formulazione della 1089 e del Testo Unico e la formulazione del Codice che gi passata allesame del Consiglio dei ministri. Nel Testo Unico, recependo la 1089, si dice allart. 2, e lo si pone come principio generale, che sono beni culturali le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico e demoetnoantropologico e basta. Nel nuovo Codice si riprende questa formulazione, sempre allart. 2, ma con la precisazione che deve trattarsi di cose che presentano interesse culturale ai sensi degli artt. 10 e 11. E da questi articoli, che sono strettamente intrecciati con lart. 12, quello sulla cosiddetta verifica che assume nel nuovo Codice unimportanza che non aveva assolutamente nella vecchia normativa e con lart. 13, sulla dichiarazione di bene culturale, mi sembra che si ricavi, anzi si ricava, che per quel che riguarda i beni di propriet pubblica sono beni culturali solo quelli di cui venga accertato linteresse culturale attraverso la verifica, e per la propriet privata sono beni culturali quelli di cui sia riconosciuta, con la dichiarazione, la presenza di un interesse culturale particolarmente importante.
In sostanza mia impressione ed su questo che sollecito una valutazione degli esperti di diritto che la verifica e la dichiarazione diventano atti, nella formulazione del nuovo testo, non pi soltanto ricognitivi del carattere di bene culturale, ma che assumono un valore costitutivo di questo carattere. Ed chiaro il rilievo che avrebbe il passaggio dalluna allaltra impostazione. Perch non sembri che si tratti solo di una sottigliezza nominalistica, faccio subito un esempio, che riguarda la normativa e la prassi sulle esportazioni. E noto che secondo la 1089, come pure secondo il Testo Unico, il divieto di esportazione riguardava quel bene la cui perdita rappresenta un impoverimento del patrimonio culturale nazionale, con un concetto pi ampio rispetto a quello di bene sottoposto o da sottoporre a vincolo. Secondo il nuovo Codice ci che non si pu esportare sarebbe invece limitato a quei beni che presentano un interesse particolarmente importante. Infatti, contrariamente alle norme vigenti e alla pratica che per tanti decenni era stata seguita, verrebbe stabilito per legge che la negazione della licenza di esportazione comporterebbe automaticamente lavvio della procedura per la dichiarazione di bene di interesse particolarmente importante, e quindi per limposizione del vincolo. Il che significa restringere ci che non esportabile a ci che , appunto, bene di interesse particolarmente importante, riconoscendo di fatto che senza dichiarazione non vi bene culturale.
Ma anche al di l di questo esempio, fuori di dubbio che la linea di fondo seguita nella formulazione del nuovo Codice una linea che, in qualche caso in modo pi esplicito, in altri con un linguaggio pi prudente, tende a restringere la nozione di bene culturale, e di conseguenza ad abbassare il livello di tutela. Il punto pi grave anche in questo caso mi sembra quello che riguarda le alienazioni. Viene infatti abrogato esplicitamente nellarticolo conclusivo il famoso decreto 283 del 2000, che pure lo stesso ministro Urbani, nel dibattito sulla Patrimonio S.p.A., aveva dichiarato essere anche per lui un punto fermo che avrebbe impegnato tutta lattivit del Ministero dei beni culturali. Quel decreto, come noto, stabiliva norme rigorose, sia sulle procedure sia sulle garanzie da richiedere in uneventuale alienazione: prevedendo per esempio la presentazione di un preciso programma di conservazione e valorizzazione, imponendo controlli rigorosi, stabilendo lautomatico annullamento della vendita, anche in tempi successivi, in caso di mancata attuazione del programma e degli altri impegni assunti dallacquirente. Viceversa nel nuovo testo cos per le procedure come per le garanzie la formulazione che viene usata molto generica: in pratica la sola garanzia richiesta che dalla vendita non derivi danno per la conservazione del bene. E viene data la pi alta discrezionalit al ministro anche per lalienazione di beni appartenenti al demanio culturale.
Ma ci che pi grave che larticolo sulla verifica lart. 12 del nuovo Codice stato trasferito pari pari nel decreto legge di accompagnamento alla legge finanziaria per il prossimo anno ed diventato la base su cui stata fatta calare la norma capestro del silenzio assenso di cui gi si ampiamente parlato. C un fatto, del resto, che di per s emblematico. In tutte le leggi di tutela, da quelle degli inizi del 900 alla 1089 e al Testo Unico, dopo le norme iniziali che definivano i beni culturali seguivano quelle sulla protenzione, sulla conservazione, sul restauro, sulle altre misure di prevenzione: nel Testo Unico si deve arrivare allart. 55 per trovare la parola alienazione. Invece nel nuovo Codice la prima norma dopo le definizioni generali quella sulla verifica, cio sulle procedure per vendere i beni culturali. E un fatto che qualifica non solo una legge, ma tutta una politica.
Ma labbassamento del livello di tutela mi sembra si ricavi anche da molte altre norme del nuovo Codice. Per esempio lo si ricava dalla nuova normativa sullimposizione del vincolo che, come noto, uno degli atti fondamentali della politica di tutela. Non sto qui a ricordare il fatto che una delle poche conquiste sul terreno dellordinamento che si erano realizzate negli ultimi anni era stato il passaggio dal centro verso le strutture periferiche delle decisioni in materia di vincolo. La proposta e listruttoria era affidata alle Sovrintendenze territoriali, la decisione al Sovrintendente regionale. Veniva dunque valorizzato il ruolo dei funzionari tecnico-scientifici: del tutto giustamente giacch laccertamento di un interesse culturale di particolare rilievo un compito essenzialmente scientifico. Nella procedura che viene delineata nel nuovo Codice, a parte la dizione generica (che comunque forse non pregiudica questa attribuzione di compiti) che la dichiarazione di vincolo ha per soggetto il ministero, il punto sostanziale che la decisione definitiva viene rimessa, attraverso lintroduzione di un ricorso interno di carattere amministrativo, ad un organo centrale del ministero. E infatti previsto il ricorso a un organo centrale non meglio precisato: e tenuto conto che questo non esclude la possibilit ulteriore del ricorso agli organi della giustizia amministrativa, cio del ricorso al T.A.R., evidente il significato che viene ad assumere questo trasferimento di competenze. In pratica la decisione definitiva non pi di chi sul territorio svolge il compito tecnico-scientifico di garantire la tutela, ma diventa di un organo ministeriale, con un peso, inevitabilmente rilevante, del controllo burocratico e politico.
Si potrebbe, facilmente, fare molti altri esempi, a proposito sia dellabbassamento del livello di tutela sia della tendenza alla privatizzazione della gestione dei beni culturali. Sembrano passati anni luce, a questo proposito, rispetto a quando Ronchey introduceva, timidamente, la possibilit di affidare ai privati la gestione dei cosiddetti servizi aggiuntivi. Ora non solo viene previsto, allart. 121 dello schema del nuovo Codice, che ai privati possa essere concessa la gestione globale dei servizi relativi ai beni culturali: ma senza precisare regole o garanzie si aggiunge che la gestione possa essere accompagnata nientemeno che dalla concessione in uso del bene culturale. Non meno preoccupanti sono i cambiamenti che vengono introdotti nella parte riguardante i beni ambientali. Al riguardo va in particolare rilevato che anche le garanzie oggettive previste nella legge del 1985 vengono sostituite (le coste, i fiumi, i laghi, le foreste, le montagne, i parchi, ecc.) con la valutazione discrezionale di ci che deve o non deve essere inserito nel piano di tutela paesaggistica.
Ma senza insistere molto su singoli punti, essendo ormai quasi scaduto il tempo a mia disposizione, passo a due considerazioni di carattere conclusivo. La prima riguarda un punto che forse quello che deve maggiormente preoccupare: ossia la combinazione tra una legislazione di tutela, tendenzialmente pi attenuata nel definire ci che bene culturale e nel garantirlo, e una riforma del Ministero che, continuando in una tendenza purtroppo in atto da tempo, ne indebolisce le strutture pi specificamente tecnico-scientifiche. Come noto, il decreto legislativo sulla riforma del Ministero, che gi passato allesame delle commissioni parlamentari, fondamentalmente caratterizzato da un lato da una moltiplicazione degli uffici dirigenziali generali, che diventano addirittura una quarantina, e dallaltro, per rispettare il vincolo della parit di spesa, da una consistente riduzione del numero dei cosiddetti dirigenti di seconda fascia. Ci comporter necessariamente un ulteriore restringimento dei quadri tecnico-scientifici cui affidata la direzione delle Soprintendenze territoriali si settore, delle biblioteche, degli archivi, degli altri istituti analoghi: non a caso si prevede la possibilit di attribuzione della direzione delle Soprintendenze di settore al Soprintendente regionale (con conseguenze paradossali: per esempio una Soprintendenza archeologica o archivistica affidata a un architetto) e si parla anche di un accorpamento delle Soprintendenze. Attraverso questa riduzione dei quadri tecnico-scientifici si avr inevitabilmente un indebolimento della qualificazione complessiva della struttura ministeriale, innanzitutto di quella operante sul territorio, cio la struttura che gi oggi pi povera di uomini e di mezzi. E questo moltiplicher, nella pratica, gli effetti negativi delle minori garanzie contenute sul piano legislativo nelle formulazioni del nuovo Codice.
C infine una domanda ed questo lultimo punto che mi sembra doveroso formulare, al termine di un intervento che ho voluto contenere in termini abbastanza brevi. Si tratta di un interrogativo che riguarda il rapporto tra le modifiche alla legislazione tuttora vigente, proposte nel nuovo Codice, e i principi della legge di delega, cio la legge 137 del 6 luglio 2002. Sono stati rispettati anche qui mi rivolgo in particolare a coloro che sono esperti di diritto nellesercizio della delega i limiti e i criteri che il legislatore aveva fissato in quella legge? Sembra a me che si debba a questo riguardo formulare una riserva di carattere generale ed una che ha un valore di principio. La riserva generale che, dal momento che la legge 137 aveva fissato, per lo pi, solo criteri molto generici in qualche caso non si andava molto al di l delle indicazioni della materia su cui operare il riordino - , in tutti i casi, sembra a me, in cui mancava una precisa indicazione di criteri e principi circa le innovazioni da introdurre, sarebbe stato e sarebbe dovere del Governo attenersi strettamente alle leggi gi in vigore, limitandosi a unopera di riordinamento e coordinamento. Si propone invece nel nuovo Codice, come abbiamo visto, una revisione della normativa attuale che assai pi ampia, generale e profonda di quello che la delega aveva autorizzato.
Ma c anche una riserva pi di sostanza e che ha un rilievo di ordine costituzionale. Infatti una tendenza cos marcata alla riduzione della sfera dellintervento pubblico (non solo dello Stato, ma delle Regioni e degli Enti territoriali), al restringimento di quel che si intende per patrimonio culturale, allabbassamento dei livelli di tutela a favore di misure di privatizzazione della gestione o di alienazione dei beni, in contrasto molto netto con la norma di valore generale sancita nellart. 9 della Costituzione: un articolo che impegna la Repubblica, in tutte le sue articolazioni, a tutelare il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione e a promuovere lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica. Un impegno di questo tipo non pu non richiedere un potenziamento dellintervento pubblico e la qualificazione delle strutture attraverso le quali tale intervento si opera: cio esattamente il contrario della tendenza che prevale nella proposta di nuovo Codice.
Il fatto che la bozza del Codice come le altre leggi approvate in questi anni sino alla sciagurata norma sul silenzio assenso che indirizzata solo a facilitare la vendita del patrimonio pubblico nasce da una concezione che allopposto di quella che ispirava la Carta costituzionale: una concezione mercantilista ed economicista, incurante di valori che non siano riducibili al tornaconto immediato, decisa perci a considerare anche i beni culturali come merce che pu essere utilizzata per tappare buchi di bilancio o per finanziare interventi in altri campi giudicati pi redditizi.
Di questo nel formulare un giudizio sul nuovo Codice non si pu evidentemente non tener conto. Ci deve portare, a mio avviso, ad una valutazione molto severa e preoccupata, a un allarme che non pu restare senza risposta, ma che deve tradursi nellimpegno per moltiplicare, in queste poche settimane che ci restano, le iniziative per cercare di controbattere le tendenze pi pericolose e per ottenere, nella stesura di quella che sar la formazione finale, modifiche ispirate a una visione pi rigorosa della legislazione di tutela.




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