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in difesa dei beni culturali e ambientali

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www.patrimoniosos.it scrive:

Il seguente documento stato redatto dalla redazione di www.patrimoniosos.it, sulla base della versione del Codice assegnato alle Commissioni Parlamentari ed integrato con le modifiche apportate dalla Conferenza Unificata (10/12/2003).
Non si tratta di un esame sistematico dellintero Codice: le nostre osservazioni si sono concentrate su quegli aspetti maggiormente attinenti alle nostre esperienze di studio e di lavoro.

Premessa
Ringraziamo la Commissione per lattenzione e per la sensibilit dimostrata nellinterpellare varie associazioni e gruppi di lavoro, tra cui il nostro.
A riscontro di questa disponibilit, ci preme sottolineare la mancanza di trasparenza che ha invece caratterizzato la lunga elaborazione del Codice: per quanto frutto di una legge delega, le varie bozze avrebbero potuto essere rese pubbliche almeno dopo le varie tappe ufficiali (consegna bozza Commissione Trotta, approvazione in Consiglio dei Ministri, assegnazione alle Commissioni parlamentari, presentazione alla Conferenza Unificata), favorendo cos un doveroso e proficuo dibattito su un testo che si preannuncia fondamentale per il futuro del patrimonio culturale.


Introduzione
Il Nuovo Codice sancisce in maniera perentoria la distinzione fra tutela e valorizzazione, dando compiuta realizzazione al nuovo Titolo V della Costituzione. Si tratta a nostro avviso di una distinzione che comporta una pericolosa frammentazione del sistema delle responsabilit, delle azioni e dei controlli, che attraversa tutto il Codice.

Se da un punto di vista legislativo ci rendiamo conto delle necessit imposte dalla riforma del titolo V, dal punto di vista della natura stessa del patrimonio culturale questa distinzione non ha senso: tutela e valorizzazione non vanno intese come concetti separati e come attivit che possono essere svolte da soggetti istituzionali diversi, ma come fasi di un unico, complesso processo che naturalmente necessita degli apporti di competenze diverse, ma deve essere coordinato e diretto da un unico soggetto pubblico.

Linadeguatezza di tale distinzione si pu misurare concretamente nel caso del restauro, che nel contempo tutela, in quanto operazione volta a conservare e tramandare, e valorizzazione, in quanto operazione che incrementa ed esalta il valore culturale del bene. E del resto un problema che si sono posti, oltre agli addetti ai lavori, anche giuristi attenti come Tommaso Alibrandi gi consigliere giuridico dellex-ministro Ronchey, proprio nel momento in cui, di fronte alle leggi che istituivano un principio di ripartizione fra Stato e Regioni dei poteri in materia di beni culturali, si sono trovati di fronte alla necessit di incasellare lattivit di restauro.

Se per la divisione fra tutela e valorizzazione, ormai sancita dagli art. 117 e 118 della Costituzione, inevitabile, allora lo Stato si faccia carico interamente della tutela (senza compromessi n deroghe e per i beni a chiunque appartenenti) al fine di assicurare il primato della tutela su qualsiasi altra funzione (fruizione, valorizzazione, promozione e organizzazione delle attivit culturali ed ogni forma di gestione).

Confermando interamente allo Stato il pieno e completo esercizio della tutela, intesa come attivit prioritaria ed ordinatrice, si salvaguarderebbe la necessaria ed inderogabile omogeneit e uniformit nei principi e nelle prassi che interessano i beni culturali sullintero territorio nazionale.
La priorit della tutela risulta tanto pi necessaria, considerata la chiara deriva commerciale che hanno assunto certi aspetti della valorizzazione. E pertanto necessario che la tutela ispiri un sistema di regole e garanzie che ordini tutte le altre funzioni, specialmente in riferimento alla collaborazione con altri soggetti, pubblici e privati.


art. 1 (Principi)
comma 1
Proponiamo di togliere il termine valorizza che non compare nellart. 9 della Costituzione

comma 1bis
Proponiamo piuttosto: La tutela del patrimonio culturale tramanda la memoria della comunit nazionale e del suo territorio e contribuisce a formare i valori identitari collettivi, promuovendo lo sviluppo della cultura.

art. 2 (Patrimonio culturale)
comma 3
Proponiamo di reintrodurre il termine ambientali: Sono beni paesaggistici e ambientali gli immobili e le aree

comma 4
Proponiamo di inserire un aggettivo tipo cogenti o imprescindibili a esigenze istituzionali, in quanto ci sembra che le esigenze di fruizione collettiva, fatte salve naturalmente le ragioni della tutela, debbano essere prioritarie.

art. 3 (Tutela del patrimonio culturale)
comma 1
Proponiamo: La tutela consiste nellesercizio delle funzioni e nella disciplina delle attivit dirette, sulla base di unadeguata attivit conoscitiva, ad individuare il patrimonio culturale, a conoscerlo, a proteggerlo e conservarlo, in modo da assicurarne la pubblica fruizione e la trasmissione alle generazioni future.

art. 4 (Funzione dello Stato in materia di tutela del patrimonio culturale)
comma 1
Ci sembra molto pericoloso introdurre il conferimento dellesercizio delle funzioni di tutela alle Regioni nei termini che si evincono dal testo; si propone piuttosto di rimanere aderenti al dettato dellart. 118 della Costituzione, sostituendo o ne conferisce lesercizio alle Regioni ai sensi dellart. 5 con o le disciplina mediante specifiche forme di intesa e coordinamento. In ogni caso lo Stato dovrebbe sempre mantenere il controllo della tutela.

art. 5 (Cooperazione delle Regioni e degli altri enti pubblici territoriali in materia di tutela)
Di conseguenza anche lart. 5 andrebbe rivisto, in particolare il comma 4, che sembra aprire in maniera assai generica ulteriori spazi di delega delle funzioni di tutela alle Regioni. Inoltre per quanto riguarda il comma 7 le potest di indirizzo e vigilanza ed il potere sostitutivo del Ministero dovrebbero essere rafforzati e resi pi cogenti, definendo un sistema di regole e garanzie per permettere tempestivi interventi in casi di semplice (e non perdurante) inerzia o inadempienza.

art. 6 (Valorizzazione del patrimonio culturale)
comma 1
Ci sembrava pi efficace la formulazione della precedente redazione (che pi si avvicinava peraltro allart. 148 del Dlg 112 / 1998), dove nellambito della valorizzazione erano comprese le attivit dirette a migliorare le condizioni di conoscenza dei beni culturali e ambientali e ad incrementarne la fruizione.

comma 2
Proponiamo di sostituire compatibili con coerenti

comma 3
Ci chiediamo le ragioni per cui stato inserito il termine sostiene; favorisce non era sufficiente? Immaginiamo che il termine sostiene implichi in modo pi marcato un impegno di tipo finanziario ed in questo caso sarebbe opportuno precisare meglio ambiti e limiti di applicazione.

artt. 10-14 (Beni culturali, Beni oggetto di specifiche disposizioni, Verifica e Dichiarazione)
Per quanto riguarda gli articoli 10-14 evidenziamo la difficolt di capire il reale portato di questi articoli, data la recente approvazione del decreto-legge n. 269, art. 27, che, per quanto riguarda i beni immobili, prevede la formula del silenzio assenso e lintervento di un ente non competente da un punto di vista culturale come lAgenzia del Demanio. Gi abbiamo espresso pubblicamente, insieme a numerose associazioni ambientaliste e culturali, il nostro allarme e la nostra profonda avversione al riguardo.
Ci sembra comunque utile fare alcune osservazioni, la prima di principio, le altre pi specifiche sugli articoli del Codice.
1. Mentre nel Testo Unico il carattere di bene culturale appare qualit intrinseca del bene stesso ed sganciato dal titolo di propriet, pubblico o privato (art. 2), nel Nuovo Codice invece il bene culturale tale solo dopo aver superato la verifica (nel caso della gran parte dei beni pubblici) o la dichiarazione (nel caso di beni privati), per cui tutto quello che non supera lesame considerato privo di valore culturale. La verifica e la dichiarazione diventano atti non pi soltanto ricognitivi del carattere di bene culturale, ma assumono un valore costitutivo di questo carattere. Con ben altra complessit ed ampiezza di significati il concetto di bene culturale era scaturito da un lungo e approfondito dibattito culturale e in parte giuridico: come ben espresso gi nello schema del disegno di legge della Commissione Papaldo del 1970, la qualit di bene culturale inerisce alla cosa per le caratteristiche che le sono proprie. Gli atti con i quali accertata o dichiarata tale qualit producono solo leffetto di renderne pubblica la conoscenza.
2. Scendendo a notazioni pi specifiche, riscontriamo unincongruenza nellart. 10 comma 3, che elenca categorie di beni sia privati sia a chiunque appartenenti. Si chiede che le categorie di beni alle lettere d) ed e) qualora di propriet pubblica vengano inseriti nel comma 2. Altrimenti per questi beni, ad oggi di propriet pubblica e quindi di fatto tutelati senza bisogno di vincolo, si spalanca una pericolosa, completa assenza di tutela.
3. Dispiace che il Codice abbia perso loccasione per dirimere la questione, fumosa giuridicamente e concettualmente, della gradualit tra interesse, interesse particolarmente importante, eccezionale interesse ecc.
4. Riguardo allart. 11 ci chiediamo quali siano i presupposti e le condizioni che determinano lassunzione di affreschi, stemmi ecc. nella categoria dei beni culturali.
5. Le modalit con le quali viene effettuato il procedimento di verifica (art. 12), che peraltro nellottica del Codice risulta centrale e costituisce una completa innovazione (per noi pericolosa), risultano frettolose e strumentali : si parla solo di schedatura e non di attivit di conoscenza, analisi e studio e di indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministero, finalizzati non ad una approfondita conoscenza ma ad una uniformit di valutazione. Riscontriamo peraltro che una tale uniformit non prevista nel caso della dichiarazione. Appare opportuno ricordare che molti immobili, per le loro passate destinazioni duso (caserme, ospedali, carceri, spesso ospitate in edifici storici), non sono mai stati oggetto di campagne di studio e restauro.
6. Il Codice non chiarisce cosa succeda nel caso in cui si riscontri che una cosa, che in un primo tempo non ha superato la verifica ed stata liberamente alienata, riveste invece, sulla base di ulteriori indagini o scoperte, un interesse culturale.
7. Si chiede inoltre che sia prevista la possibilit di fare ricorso, da parte di associazioni o enti, in caso di verifica con esito negativo.

art 16 (Ricorso amministrativo avverso la dichiarazione)
Il procedimento di ricorso al Ministero ci sembra preoccupante perch apre un dissidio fra organi centrali e periferici, i soli che hanno una conoscenza specifica del territorio e del significato che un bene riveste in un dato contesto.

art. 19 (Ispezioni)
Mentre lart. 32 del Testo Unico prevedeva che i soprintendenti potessero attuare le ispezioni in ogni tempo, in seguito a preavviso, questo articolo introduce una precisazione temporale (non inferiore a 5 giorni) fatti salvi i casi di estrema urgenza. Auspichiamo che si torni alla dizione del Testo Unico.

art. 25 (Conferenza di servizi)
In presenza di un parere negativo del Ministero nei procedimenti relativi ad opere o lavori incidenti su beni culturali, lamministrazione procedente pu rivolgersi al Presidente del Consiglio dei ministri. Nel Testo Unico questa possibilit era prevista solo nel caso in cui non ci fosse stata una valutazione di impatto ambientale negativa; questa piccola, ma significativa, clausola qui sparisce

art. 29 (Conservazione)
commi 1-3
La distinzione fra manutenzione e restauro, pur accettabile a livello amministrativo e pratico (specialmente per quanto riguarda lindividuazione di figure professionali che svolgono attivit complementari al restauro), dal punto di vista teorico ancora argomento ampiamente dibattuto. Crea perplessit in particolare la definizione di manutenzione come mantenimento della integrit ed identit del bene.
Cogliamo loccasione per ribadire che lattivit di manutenzione e restauro deve svolgersi come lavoro di quipe, ma sempre coordinato e diretto da funzionari archeologi, storici dellarte, architetti ecc..

commi 7-11
Questi commi, che danno grande spazio al problema della formazione, ci appaiono una presenza incongrua nel corpo del Codice; il problema della formazione merita a nostro parere una legge specifica, che peraltro risulta gi in esame (A.S. 1955).

art. 45 (Prescrizioni di tutela indiretta)
comma 2
Le prescrizioni di tutela indiretta risultano indebolite, essendo stati cassati i commi 2 e 4 dellart. 49 del Testo Unico (Lesercizio di tale facolt indipendente dalle previsioni dei regolamenti edilizi e degli strumenti urbanistici e Le prescrizioni dettate in base al presente articolo sono trascritte nei registri immobiliari e hanno efficacia nei confronti di ogni successivo proprietario, possessore o detentore, a qualsiasi titolo, della cosa cui le prescrizioni stesse si riferiscono). Inoltre nel comma 2 la dizione recepiscono le prescrizioni ci sembra pi debole rispetto alla dizione di una precedente versione del Codice che recitava: provvedono ad uniformare.

art. 47 (Notifica delle prescrizioni di tutela indiretta e ricorso amministrativo)
Vedi art. 16

art. 52 (Esercizio del commercio in aree di valore culturale)
Ci sembra pi efficace lart. 53 del Testo Unico che recitava: Con provvedimento del soprintendente o nei regolamenti di polizia urbana sono individuate le aree aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale in cui lesercizio del commercio previsto dalla legge 28 marzo 1991, n. 112 non consentito o consentito solo con particolari limitazioni. In tale ultimo caso lesercizio del commercio subordinato al preventivo nulla osta del soprintendente che, per quanto attiene alla somministrazione di alimenti e bevande, pu essere concesso solo per le installazioni mobili.

art. 54 (Beni inalienabili)
comma 2, lettera d)
Tra le cose inalienabili stato recepito solo parzialmente il dettato della lettera d), comma 3, art. 10 che comprendeva anche le cose che che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dellarte e della cultura in genere. E necessario che venga qui riprodotto integralmente, ad evitare equivoci, il testo della lettera d) del comma 3 dellart. 10, sopprimendo dal comma in esame la parola dichiarate.


comma 3
oggetto di trasferimento di propriet?, di gestione?, di conferimento in uso?

Titolo II: Fruizione e valorizzazione
Riteniamo opportuno scindere la fruizione dalla valorizzazione, in quanto la fruizione non unattivit come tutela e valorizzazione, ma il risultato dellazione congiunta di queste attivit. Tale interpretazione, come ricordato dal sen. Asciutti nella seduta della Commissione del 3 dicembre scorso, avvalorata anche dal parere del Consiglio di Stato che ha ritenuto che lattivit di fruizione fosse ascrivibile tanto alla funzione di tutela quanto a quella di valorizzazione.
A questo riguardo richiamiamo lattenzione sullincongrua posizione, allinterno del Capo II dedicato alla valorizzazione, sia lart. 118 (Promozione di attivit di studio e di ricerca), che ci sembra legato alla conoscenza, quindi alla tutela (tant vero che cita la catalogazione), sia lart. 119 (Diffusione della conoscenza del patrimonio culturale nelle scuole), ascrivibile alla fruizione.

art. 101 (Istituti e luoghi della cultura)
comma 1
Lindividuazione di istituti e luoghi di cultura, per quanto positiva a livello strumentale e pratico, rischia di mettere in secondo piano quella integrazione fra istituti culturali, in particolare musei, e territorio che costituisce una caratteristica specifica del patrimonio culturale italiano. Ci riferiamo in particolare allampia riflessione e al dibattito sulla realt italiana di museo diffuso, che proprio per le sue peculiarit necessita di attenzioni maggiori rispetto ad entit pi definite, come i luoghi e gli istituti. Inoltre in questottica ci sembra che tale intento classificatorio ometta raccolte e collezioni che non sempre possono definirsi museo, ma che esigono una qualche forma di riconoscimento, anche ai fini di una valorizzazione che allo stato attuale non risulta prevista (vedi art. 112, comma 1). Si propone quindi di inserire un punto g) che in forma ampia comprenda altri beni culturali pubblici (raccolte di oggetti ed aree non strettamente finalizzate allesposizione, riprendendo anche le definizioni date nellart. 10), per i quali vanno comunque assicurate la fruizione e la valorizzazione (come del resto previsto nellart. 112, comma 3).

comma 2, lettera a)
Ci sembra grave che la definizione, che parzialmente recepisce come recita la Relazione aggiuntiva le risultanze del dibattito sviluppatosi in seno allICOM, non ne recuperi alcune nozioni fondamentali, quali la definizione di istituzione, lassenza di fini di lucro, la valenza di servizio sociale e soprattutto la funzione di ricerca, intesa non semplicemente come offerta per la ricerca altrui, ma come attivit istituzionale .

comma 2, lettera b)
Ci chiediamo perch il museo giustamente acquisisca, mentre la biblioteca si limiti a raccogliere. Inoltre sarebbe auspicabile ricordare che le biblioteche conservano anche materiali inediti e manoscritti.

comma 2, lettera c)
Ci chiediamo perch il museo giustamente acquisisca, mentre larchivio si limiti a raccogliere.

art. 102 (Fruizione degli istituti e dei luoghi della cultura di appartenenza pubblica)
comma 5
Risulta estremamente vago il trasferimento di disponibilit dal Ministero alle Regioni e agli altri enti pubblici territoriali: disponibilit di uso, di propriet, di gestione?

art. 103 (Accesso ai luoghi della cultura)
comma 3, lettera b)
Non ci sembra giusto, anche in relazione ad una fruizione che dovrebbe essere la pi ampia possibile, che sul prezzo del biglietto siano fatti ricadere oneri derivanti da convenzioni. Con loccasione si auspica che venga fatta una riflessione sullaumento esponenziale dei prezzi dei biglietti nellultimo decennio, in forme pi o meno palesi.

art. 104 (Fruizione di beni culturali di propriet privata)
comma 1
Appare incongruo linserimento di unulteriore dichiarazione di interesse eccezionale per i beni immobili privati, non prevista dallart. 10, soprattutto in relazione al fatto che tale dichiarazione sembra collegata al parere, presumiamo non vincolante, del proprietario. Naturalmente sulle possibilit e le modalit di visita legittimo un accordo con il proprietario.
Notiamo che sparito il comma che, nella redazione precedente del Codice, prevedeva un possibile sostegno economico da parte delle Regioni e degli enti pubblici territoriali alla valorizzazione di beni culturali di propriet privata.

art. 111 (Attivit di valorizzazione)
Pur riconoscendo limportanza dei soggetti privati nella valorizzazione, ci sembra necessario che vengano meglio definiti gli inderogabili poteri di indirizzo, controllo in itinere, verifica ed eventualmente sanzione, da parte del settore pubblico

art. 112 (Valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica)
comma 2
vedi art. 102, comma 5 (disponibilit)

art. 114 (Livelli di qualit della valorizzazione)
Sembrerebbe meglio reintrodurre accanto a uniformi di qualit anche la parola minimi, presente in una redazione precedente del Codice.

art. 115 (Forme di gestione)
Appare riduttivo considerare la gestione solo dal punto di vista della valorizzazione. Anche nellart. 148 del Dlg 112/1998, la gestione diretta ad assicurare la fruizione dei beni culturali, concorrendo al perseguimento delle finalit di tutela e di valorizzazione. Pertanto ci pare rischioso adottare una forma di gestione piuttosto che unaltra solo sulla base di considerazioni legate alla valorizzazione, soprattutto in caso di forme di gestione in cui il ruolo del pubblico viene progressivamente meno alle sue prerogative di gestione e controllo del patrimonio culturale che gli appartiene. La privatizzazione e lapertura ai privati, che viene sancita da questo articolo, sembra ignorare totalmente le esperienze condotte negli ultimi anni in ambito culturale, come ad es. le fondazioni liriche ed i servizi aggiuntivi.
Il progressivo spazio dato, nelle varie percentuali previste dalla forma indiretta, allintervento di terzi introduce nel sistema dei beni culturali finalit diverse, legate alle legittime vocazioni dei soggetti partecipanti e che potrebbero anche risultare non coerenti con le esigenze del patrimonio culturale.

comma 2
Notiamo che vengono talmente alzati i pur auspicabili requisiti di autonomia necessari per una gestione diretta, da renderla nella realt attuale spesso impossibile, anche per le realt pi importanti. Quindi nella maggior parte dei casi resterebbe percorribile solo la via della gestione indiretta, che data addirittura come ordinaria nel comma 6 per province e comuni.

comma 4
Si ribadisce la vaghezza dellespressione - assicurare un migliore livello di fruizione pubblica dato come unico criterio di scelta fra gestione diretta ed indiretta.

comma 8
Appare particolarmente pericoloso regolare affidamento o concessione sulla base di un contratto di servizio, senza che sia prevista a livello pi ampio la fissazione di criteri minimi, di precisi e documentati requisiti tecnico-scientifici. Soprattutto dovrebbe venir ampliata e precisata la sfera dei poteri di indirizzo, intervento, controllo e revoca dei titolari nei confronti degli affidatari o dei concessionari, a tutela della valenza pubblica del patrimonio.

commi 9-10
Il conferimento in uso del bene culturale appare una misura estremamente grave e rischiosa, tanto pi in assenza di garanzie specifiche. Appare inoltre grave che i beni conferiti in uso non siano soggetti a garanzia patrimoniale specifica, il che significa che viene valutato il loro puro, e facilmente manipolabile, valore economico.

art. 120 (Sponsorizzazione di beni culturali)
comma 3
Va specificato che lo sponsor pu verificare lutilizzo del proprio contributo, ma che questo non deve mai tradursi in controllo o in ingerenza tecnico-scientifica o gestionale nelliniziativa.



La Redazione di www.patrimoniosos.it

Pisa, 9 gennaio 2004




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