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in difesa dei beni culturali e ambientali

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www.patrimoniosos.it scrive:

Il seguente documento è stato redatto dalla redazione di www.patrimoniosos.it, sulla base della versione del Codice assegnato alle Commissioni Parlamentari ed integrato con le modifiche apportate dalla Conferenza Unificata (10/12/2003).
Non si tratta di un esame sistematico dell’intero Codice: le nostre osservazioni si sono concentrate su quegli aspetti maggiormente attinenti alle nostre esperienze di studio e di lavoro.

Premessa
Ringraziamo la Commissione per l’attenzione e per la sensibilità dimostrata nell’interpellare varie associazioni e gruppi di lavoro, tra cui il nostro.
A riscontro di questa disponibilità, ci preme sottolineare la mancanza di trasparenza che ha invece caratterizzato la lunga elaborazione del Codice: per quanto frutto di una legge delega, le varie bozze avrebbero potuto essere rese pubbliche almeno dopo le varie tappe ufficiali (consegna bozza Commissione Trotta, approvazione in Consiglio dei Ministri, assegnazione alle Commissioni parlamentari, presentazione alla Conferenza Unificata), favorendo così un doveroso e proficuo dibattito su un testo che si preannuncia fondamentale per il futuro del patrimonio culturale.


Introduzione
Il Nuovo Codice sancisce in maniera perentoria la distinzione fra tutela e valorizzazione, dando compiuta realizzazione al nuovo Titolo V della Costituzione. Si tratta a nostro avviso di una distinzione che comporta una pericolosa frammentazione del sistema delle responsabilità, delle azioni e dei controlli, che attraversa tutto il Codice.

Se da un punto di vista legislativo ci rendiamo conto delle necessità imposte dalla riforma del titolo V, dal punto di vista della natura stessa del patrimonio culturale questa distinzione non ha senso: tutela e valorizzazione non vanno intese come concetti separati e come attività che possono essere svolte da soggetti istituzionali diversi, ma come fasi di un unico, complesso processo che naturalmente necessita degli apporti di competenze diverse, ma deve essere coordinato e diretto da un unico soggetto pubblico.

L’inadeguatezza di tale distinzione si può misurare concretamente nel caso del restauro, che è nel contempo tutela, in quanto operazione volta a conservare e tramandare, e valorizzazione, in quanto operazione che incrementa ed esalta il valore culturale del bene. E’ del resto un problema che si sono posti, oltre agli addetti ai lavori, anche giuristi attenti come Tommaso Alibrandi già consigliere giuridico dell’ex-ministro Ronchey, proprio nel momento in cui, di fronte alle leggi che istituivano un principio di ripartizione fra Stato e Regioni dei poteri in materia di beni culturali, si sono trovati di fronte alla necessità di incasellare l’attività di restauro.

Se però la divisione fra tutela e valorizzazione, ormai sancita dagli art. 117 e 118 della Costituzione, è inevitabile, allora lo Stato si faccia carico interamente della tutela (senza compromessi né deroghe e per i beni a chiunque appartenenti) al fine di assicurare il primato della tutela su qualsiasi altra funzione (fruizione, valorizzazione, promozione e organizzazione delle attività culturali ed ogni forma di gestione).

Confermando interamente allo Stato il pieno e completo esercizio della tutela, intesa come attività prioritaria ed ordinatrice, si salvaguarderebbe la necessaria ed inderogabile omogeneità e uniformità nei principi e nelle prassi che interessano i beni culturali sull’intero territorio nazionale.
La priorità della tutela risulta tanto più necessaria, considerata la chiara deriva commerciale che hanno assunto certi aspetti della valorizzazione. E’ pertanto necessario che la tutela ispiri un sistema di regole e garanzie che ordini tutte le altre funzioni, specialmente in riferimento alla collaborazione con altri soggetti, pubblici e privati.


art. 1 (Principi)
comma 1
Proponiamo di togliere il termine “valorizza” che non compare nell’art. 9 della Costituzione

comma 1bis
Proponiamo piuttosto: “La tutela del patrimonio culturale tramanda la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e contribuisce a formare i valori identitari collettivi, promuovendo lo sviluppo della cultura”.

art. 2 (Patrimonio culturale)
comma 3
Proponiamo di reintrodurre il termine “ambientali”: “Sono beni paesaggistici e ambientali gli immobili e le aree…”

comma 4
Proponiamo di inserire un aggettivo tipo “cogenti” o “imprescindibili” a “esigenze istituzionali”, in quanto ci sembra che le esigenze di fruizione collettiva, fatte salve naturalmente le ragioni della tutela, debbano essere prioritarie.

art. 3 (Tutela del patrimonio culturale)
comma 1
Proponiamo: “La tutela consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un’adeguata attività conoscitiva, ad individuare il patrimonio culturale, a conoscerlo, a proteggerlo e conservarlo, in modo da assicurarne la pubblica fruizione e la trasmissione alle generazioni future”.

art. 4 (Funzione dello Stato in materia di tutela del patrimonio culturale)
comma 1
Ci sembra molto pericoloso introdurre il conferimento dell’esercizio delle funzioni di tutela alle Regioni nei termini che si evincono dal testo; si propone piuttosto di rimanere aderenti al dettato dell’art. 118 della Costituzione, sostituendo “o ne conferisce l’esercizio alle Regioni ai sensi dell’art. 5” con “o le disciplina mediante specifiche forme di intesa e coordinamento”. In ogni caso lo Stato dovrebbe sempre mantenere il controllo della tutela.

art. 5 (Cooperazione delle Regioni e degli altri enti pubblici territoriali in materia di tutela)
Di conseguenza anche l’art. 5 andrebbe rivisto, in particolare il comma 4, che sembra aprire in maniera assai generica ulteriori spazi di delega delle funzioni di tutela alle Regioni. Inoltre per quanto riguarda il comma 7 le potestà di indirizzo e vigilanza ed il potere sostitutivo del Ministero dovrebbero essere rafforzati e resi più cogenti, definendo un sistema di regole e garanzie per permettere tempestivi interventi in casi di semplice (e non “perdurante”) inerzia o inadempienza.

art. 6 (Valorizzazione del patrimonio culturale)
comma 1
Ci sembrava più efficace la formulazione della precedente redazione (che più si avvicinava peraltro all’art. 148 del Dlg 112 / 1998), dove nell’ambito della valorizzazione erano comprese le “attività dirette a migliorare le condizioni di conoscenza dei beni culturali e ambientali e ad incrementarne la fruizione”.

comma 2
Proponiamo di sostituire “compatibili” con “coerenti”

comma 3
Ci chiediamo le ragioni per cui è stato inserito il termine “sostiene”; “favorisce” non era sufficiente? Immaginiamo che il termine “sostiene” implichi in modo più marcato un impegno di tipo finanziario ed in questo caso sarebbe opportuno precisare meglio ambiti e limiti di applicazione.

artt. 10-14 (Beni culturali, Beni oggetto di specifiche disposizioni, Verifica e Dichiarazione)
Per quanto riguarda gli articoli 10-14 evidenziamo la difficoltà di capire il reale portato di questi articoli, data la recente approvazione del decreto-legge n. 269, art. 27, che, per quanto riguarda i beni immobili, prevede la formula del silenzio – assenso e l’intervento di un ente non competente da un punto di vista culturale come l’Agenzia del Demanio. Già abbiamo espresso pubblicamente, insieme a numerose associazioni ambientaliste e culturali, il nostro allarme e la nostra profonda avversione al riguardo.
Ci sembra comunque utile fare alcune osservazioni, la prima di principio, le altre più specifiche sugli articoli del Codice.
1. Mentre nel Testo Unico il carattere di bene culturale appare qualità intrinseca del bene stesso ed è sganciato dal titolo di proprietà, pubblico o privato (art. 2), nel Nuovo Codice invece il bene culturale è tale solo dopo aver superato la verifica (nel caso della gran parte dei beni pubblici) o la dichiarazione (nel caso di beni privati), per cui tutto quello che non supera l’esame è considerato privo di valore culturale. La ‘verifica’ e la ‘dichiarazione’ diventano atti non più soltanto ricognitivi del carattere di bene culturale, ma assumono un valore costitutivo di questo carattere. Con ben altra complessità ed ampiezza di significati il concetto di bene culturale era scaturito da un lungo e approfondito dibattito culturale e in parte giuridico: come è ben espresso già nello schema del disegno di legge della Commissione Papaldo del 1970, “la qualità di bene culturale inerisce alla cosa per le caratteristiche che le sono proprie. Gli atti con i quali è accertata o dichiarata tale qualità producono solo l’effetto di renderne pubblica la conoscenza”.
2. Scendendo a notazioni più specifiche, riscontriamo un’incongruenza nell’art. 10 comma 3, che elenca categorie di beni sia privati sia “a chiunque appartenenti”. Si chiede che le categorie di beni alle lettere d) ed e) qualora di proprietà pubblica vengano inseriti nel comma 2. Altrimenti per questi beni, ad oggi di proprietà pubblica e quindi di fatto tutelati senza bisogno di vincolo, si spalanca una pericolosa, completa assenza di tutela.
3. Dispiace che il Codice abbia perso l’occasione per dirimere la questione, fumosa giuridicamente e concettualmente, della gradualità tra “interesse”, “interesse particolarmente importante”, “eccezionale interesse” ecc.
4. Riguardo all’art. 11 ci chiediamo quali siano i “presupposti” e le “condizioni” che determinano l’assunzione di affreschi, stemmi ecc. nella categoria dei beni culturali.
5. Le modalità con le quali viene effettuato il procedimento di verifica (art. 12), che peraltro nell’ottica del Codice risulta centrale e costituisce una completa innovazione (per noi pericolosa), risultano frettolose e strumentali : si parla solo di “schedatura” e non di attività di conoscenza, analisi e studio e di “indirizzi di carattere generale” stabiliti dal Ministero, finalizzati non ad una approfondita conoscenza ma ad una “uniformità di valutazione”. Riscontriamo peraltro che una tale uniformità non è prevista nel caso della “dichiarazione”. Appare opportuno ricordare che molti immobili, per le loro passate destinazioni d’uso (caserme, ospedali, carceri, spesso ospitate in edifici storici), non sono mai stati oggetto di campagne di studio e restauro.
6. Il Codice non chiarisce cosa succeda nel caso in cui si riscontri che una cosa, che in un primo tempo non ha superato la verifica ed è stata “liberamente alienata”, riveste invece, sulla base di ulteriori indagini o scoperte, un interesse culturale.
7. Si chiede inoltre che sia prevista la possibilità di fare ricorso, da parte di associazioni o enti, in caso di verifica con esito negativo.

art 16 (Ricorso amministrativo avverso la dichiarazione)
Il procedimento di ricorso al Ministero ci sembra preoccupante perché apre un dissidio fra organi centrali e periferici, i soli che hanno una conoscenza specifica del territorio e del significato che un bene riveste in un dato contesto.

art. 19 (Ispezioni)
Mentre l’art. 32 del Testo Unico prevedeva che i soprintendenti potessero attuare le ispezioni “in ogni tempo, in seguito a preavviso”, questo articolo introduce una precisazione temporale (non inferiore a 5 giorni) “fatti salvi i casi di estrema urgenza”. Auspichiamo che si torni alla dizione del Testo Unico.

art. 25 (Conferenza di servizi)
In presenza di un parere negativo del Ministero nei procedimenti relativi ad opere o lavori incidenti su beni culturali, l’amministrazione procedente può rivolgersi al Presidente del Consiglio dei ministri. Nel Testo Unico questa possibilità era prevista solo nel caso in cui non ci fosse stata “una valutazione di impatto ambientale negativa”; questa piccola, ma significativa, clausola qui sparisce

art. 29 (Conservazione)
commi 1-3
La distinzione fra manutenzione e restauro, pur accettabile a livello amministrativo e pratico (specialmente per quanto riguarda l’individuazione di figure professionali che svolgono attività complementari al restauro), dal punto di vista teorico è ancora argomento ampiamente dibattuto. Crea perplessità in particolare la definizione di manutenzione come “mantenimento della integrità ed identità del bene”.
Cogliamo l’occasione per ribadire che l’attività di manutenzione e restauro deve svolgersi come lavoro di équipe, ma sempre coordinato e diretto da funzionari archeologi, storici dell’arte, architetti ecc..

commi 7-11
Questi commi, che danno grande spazio al problema della formazione, ci appaiono una presenza incongrua nel corpo del Codice; il problema della formazione merita a nostro parere una legge specifica, che peraltro risulta già in esame (A.S. 1955).

art. 45 (Prescrizioni di tutela indiretta)
comma 2
Le prescrizioni di tutela indiretta risultano indebolite, essendo stati cassati i commi 2 e 4 dell’art. 49 del Testo Unico (“L’esercizio di tale facoltà è indipendente dalle previsioni dei regolamenti edilizi e degli strumenti urbanistici” e “Le prescrizioni dettate in base al presente articolo sono trascritte nei registri immobiliari e hanno efficacia nei confronti di ogni successivo proprietario, possessore o detentore, a qualsiasi titolo, della cosa cui le prescrizioni stesse si riferiscono”). Inoltre nel comma 2 la dizione “recepiscono le prescrizioni” ci sembra più debole rispetto alla dizione di una precedente versione del Codice che recitava: “provvedono ad uniformare”.

art. 47 (Notifica delle prescrizioni di tutela indiretta e ricorso amministrativo)
Vedi art. 16

art. 52 (Esercizio del commercio in aree di valore culturale)
Ci sembra più efficace l’art. 53 del Testo Unico che recitava: “Con provvedimento del soprintendente o nei regolamenti di polizia urbana sono individuate le aree aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale in cui l’esercizio del commercio previsto dalla legge 28 marzo 1991, n. 112 non è consentito o è consentito solo con particolari limitazioni. In tale ultimo caso l’esercizio del commercio è subordinato al preventivo nulla osta del soprintendente che, per quanto attiene alla somministrazione di alimenti e bevande, può essere concesso solo per le installazioni mobili”.

art. 54 (Beni inalienabili)
comma 2, lettera d)
Tra le cose inalienabili è stato recepito solo parzialmente il dettato della lettera d), comma 3, art. 10 che comprendeva anche le cose che “che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte e della cultura in genere”. E’ necessario che venga qui riprodotto integralmente, ad evitare equivoci, il testo della lettera d) del comma 3 dell’art. 10, sopprimendo dal comma in esame la parola “dichiarate”.


comma 3
“oggetto di trasferimento” di proprietà?, di gestione?, di conferimento in uso?

Titolo II: Fruizione e valorizzazione
Riteniamo opportuno scindere la fruizione dalla valorizzazione, in quanto la fruizione non è un’attività come tutela e valorizzazione, ma il risultato dell’azione congiunta di queste attività. Tale interpretazione, come ricordato dal sen. Asciutti nella seduta della Commissione del 3 dicembre scorso, è avvalorata anche dal parere del Consiglio di Stato che ha ritenuto che l’attività di fruizione fosse ascrivibile tanto alla funzione di tutela quanto a quella di valorizzazione.
A questo riguardo richiamiamo l’attenzione sull’incongrua posizione, all’interno del Capo II dedicato alla valorizzazione, sia l’art. 118 (Promozione di attività di studio e di ricerca), che ci sembra legato alla conoscenza, quindi alla tutela (tant’è vero che cita la catalogazione), sia l’art. 119 (Diffusione della conoscenza del patrimonio culturale nelle scuole), ascrivibile alla fruizione.

art. 101 (Istituti e luoghi della cultura)
comma 1
L’individuazione di istituti e luoghi di cultura, per quanto positiva a livello strumentale e pratico, rischia di mettere in secondo piano quella integrazione fra istituti culturali, in particolare musei, e territorio che costituisce una caratteristica specifica del patrimonio culturale italiano. Ci riferiamo in particolare all’ampia riflessione e al dibattito sulla realtà italiana di “museo diffuso”, che proprio per le sue peculiarità necessita di attenzioni maggiori rispetto ad entità più definite, come i “luoghi” e gli “istituti”. Inoltre in quest’ottica ci sembra che tale intento classificatorio ometta raccolte e collezioni che non sempre possono definirsi museo, ma che esigono una qualche forma di riconoscimento, anche ai fini di una valorizzazione che allo stato attuale non risulta prevista (vedi art. 112, comma 1). Si propone quindi di inserire un punto g) che in forma ampia comprenda altri beni culturali pubblici (raccolte di oggetti ed aree non strettamente finalizzate all’esposizione, riprendendo anche le definizioni date nell’art. 10), per i quali vanno comunque assicurate la fruizione e la valorizzazione (come del resto previsto nell’art. 112, comma 3).

comma 2, lettera a)
Ci sembra grave che la definizione, che parzialmente recepisce – come recita la Relazione aggiuntiva – le “risultanze del dibattito sviluppatosi in seno all’ICOM”, non ne recuperi alcune nozioni fondamentali, quali la definizione di “istituzione”, l’assenza di fini di lucro, la valenza di servizio sociale e soprattutto la funzione di ricerca, intesa non semplicemente come offerta per la ricerca altrui, ma come attività istituzionale .

comma 2, lettera b)
Ci chiediamo perché il museo giustamente “acquisisca”, mentre la biblioteca si limiti a “raccogliere”. Inoltre sarebbe auspicabile ricordare che le biblioteche conservano anche materiali inediti e manoscritti.

comma 2, lettera c)
Ci chiediamo perché il museo giustamente “acquisisca”, mentre l’archivio si limiti a “raccogliere”.

art. 102 (Fruizione degli istituti e dei luoghi della cultura di appartenenza pubblica)
comma 5
Risulta estremamente vago il trasferimento di “disponibilità” dal Ministero alle Regioni e agli altri enti pubblici territoriali: disponibilità di uso, di proprietà, di gestione?

art. 103 (Accesso ai luoghi della cultura)
comma 3, lettera b)
Non ci sembra giusto, anche in relazione ad una fruizione che dovrebbe essere la più ampia possibile, che sul prezzo del biglietto siano fatti ricadere oneri derivanti da convenzioni. Con l’occasione si auspica che venga fatta una riflessione sull’aumento esponenziale dei prezzi dei biglietti nell’ultimo decennio, in forme più o meno palesi.

art. 104 (Fruizione di beni culturali di proprietà privata)
comma 1
Appare incongruo l’inserimento di un’ulteriore dichiarazione di “interesse eccezionale” per i beni immobili privati, non prevista dall’art. 10, soprattutto in relazione al fatto che tale dichiarazione sembra collegata al parere, presumiamo non vincolante, del proprietario. Naturalmente sulle possibilità e le modalità di visita è legittimo un accordo con il proprietario.
Notiamo che è sparito il comma che, nella redazione precedente del Codice, prevedeva un possibile sostegno economico da parte delle Regioni e degli enti pubblici territoriali alla valorizzazione di beni culturali di proprietà privata.

art. 111 (Attività di valorizzazione)
Pur riconoscendo l’importanza dei soggetti privati nella valorizzazione, ci sembra necessario che vengano meglio definiti gli inderogabili poteri di indirizzo, controllo in itinere, verifica ed eventualmente sanzione, da parte del settore pubblico

art. 112 (Valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica)
comma 2
vedi art. 102, comma 5 (disponibilità)

art. 114 (Livelli di qualità della valorizzazione)
Sembrerebbe meglio reintrodurre accanto a “uniformi di qualità” anche la parola “minimi”, presente in una redazione precedente del Codice.

art. 115 (Forme di gestione)
Appare riduttivo considerare la gestione solo dal punto di vista della valorizzazione. Anche nell’art. 148 del Dlg 112/1998, la gestione è diretta “ad assicurare la fruizione dei beni culturali, concorrendo al perseguimento delle finalità di tutela e di valorizzazione”. Pertanto ci pare rischioso adottare una forma di gestione piuttosto che un’altra solo sulla base di considerazioni legate alla valorizzazione, soprattutto in caso di forme di gestione in cui il ruolo del pubblico viene progressivamente meno alle sue prerogative di gestione e controllo del patrimonio culturale che gli appartiene. La privatizzazione e l’apertura ai privati, che viene sancita da questo articolo, sembra ignorare totalmente le esperienze condotte negli ultimi anni in ambito culturale, come ad es. le fondazioni liriche ed i servizi aggiuntivi.
Il progressivo spazio dato, nelle varie percentuali previste dalla forma indiretta, all’intervento di terzi introduce nel sistema dei beni culturali finalità diverse, legate alle legittime vocazioni dei soggetti partecipanti e che potrebbero anche risultare non coerenti con le esigenze del patrimonio culturale.

comma 2
Notiamo che vengono talmente alzati i pur auspicabili requisiti di autonomia necessari per una gestione diretta, da renderla nella realtà attuale spesso impossibile, anche per le realtà più importanti. Quindi nella maggior parte dei casi resterebbe percorribile solo la via della gestione indiretta, che è data addirittura come ordinaria nel comma 6 per province e comuni.

comma 4
Si ribadisce la vaghezza dell’espressione - “assicurare un migliore livello di fruizione pubblica” – dato come unico criterio di scelta fra gestione diretta ed indiretta.

comma 8
Appare particolarmente pericoloso regolare affidamento o concessione sulla base di un contratto di servizio, senza che sia prevista a livello più ampio la fissazione di criteri minimi, di precisi e documentati requisiti tecnico-scientifici. Soprattutto dovrebbe venir ampliata e precisata la sfera dei poteri di indirizzo, intervento, controllo e revoca dei titolari nei confronti degli affidatari o dei concessionari, a tutela della valenza pubblica del patrimonio.

commi 9-10
Il conferimento in uso del bene culturale appare una misura estremamente grave e rischiosa, tanto più in assenza di garanzie specifiche. Appare inoltre grave che i beni conferiti in uso non siano soggetti a garanzia patrimoniale specifica, il che significa che viene valutato il loro puro, e facilmente manipolabile, valore economico.

art. 120 (Sponsorizzazione di beni culturali)
comma 3
Va specificato che lo sponsor può verificare l’utilizzo del proprio contributo, ma che questo non deve mai tradursi in controllo o in ingerenza tecnico-scientifica o gestionale nell’iniziativa.



La Redazione di www.patrimoniosos.it

Pisa, 9 gennaio 2004




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