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in difesa dei beni culturali e ambientali

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irene berlingò - presidente Assotecnici scrive:

ASSOTECNICI
Associazione Nazionale dei Tecnici per la Tutela dei Beni Culturali e Ambientali
________________________________________________________________________________________________________________________
Note al Codice preparate per
l'audizione Assotecnici alla Camera il 9.1.2004

Premessa
Il Testo Unico viene elaborato in base all’art. 1 della legge 352 dell’8 ottobre 1997 ed emanato con il D.Lgs. 29 ottobre 1999 n. 490.
Nella citata legge di delega era stata prevista la possibilità di aggiornare il Testo Unico entro tre anni dalla sua entrata in vigore ossia entro la fine del 2002.
Questo termine viene prorogato fino a gennaio 2004 ai sensi della Legge 6 luglio 2002, n. 137 "Delega per la riforma dell'organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonché di enti pubblici"(Gazzetta Ufficiale n. 158 del 8 luglio 2002), art. 10 comma 1a (Ferma restando la delega di cui all'articolo 1, per quanto concerne il Ministero per i beni e le attività culturali il Governo è delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto e, limitatamente alla lettera a), la codificazione delle disposizioni legislative in materia di: a) beni culturali e ambientali).
Viene specificato che è necessario perseguire:
c) miglioramento dell'efficacia degli interventi concernenti i beni e le attività culturali, anche allo scopo di conseguire l'ottimizzazione delle risorse assegnate e l'incremento delle entrate; chiara indicazione delle politiche pubbliche di settore, anche ai fini di una significativa e trasparente impostazione del bilancio; snellimento e abbreviazione dei procedimenti; adeguamento delle procedure alle nuove tecnologie informatiche;
d) quanto alla materia di cui alla lettera a) del comma 1: aggiornare gli strumenti di individuazione, conservazione e protezione dei beni culturali e ambientali, anche attraverso la costituzione di fondazioni aperte alla partecipazione di regioni, enti locali, fondazioni bancarie, soggetti pubblici e privati, senza determinare ulteriori restrizioni alla proprietà privata, né l'abrogazione degli strumenti attuali e, comunque, conformandosi al puntuale rispetto degli accordi internazionali, soprattutto in materia di circolazione dei beni culturali; riorganizzare i servizi offerti anche attraverso la concessione a soggetti diversi dallo Stato mediante la costituzione di fondazioni aperte alla partecipazione di regioni, enti locali, fondazioni bancarie, soggetti pubblici e privati, in linea con le disposizioni di cui alla lettera b-bis) del comma 1 dell'articolo 10 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368, e successive modificazioni; adeguare la disciplina degli appalti di lavori pubblici concernenti i beni culturali, modificando le soglie per il ricorso alle diverse procedure di individuazione del contraente in maniera da consentire anche la partecipazione di imprese artigiane di comprovata specializzazione ed esperienza, ridefinendo i livelli di progettazione necessari per l'affidamento dei lavori, definendo i criteri di aggiudicazione e prevedendo la possibilità di varianti oltre i limiti percentuali ordinariamente previsti, in relazione alle caratteristiche oggettive e alle esigenze di tutela e conservazione dei beni; ridefinire le modalità di costituzione e funzionamento degli organismi consultivi che intervengono nelle procedure per la concessione di contributi e agevolazioni in favore di enti ed istituti culturali, al fine di una precisa definizione delle responsabilità degli organi tecnici, secondo princípi di separazione fra amministrazione e politica e con particolare attenzione ai profili di incompatibilità; individuare forme di collaborazione, in sede procedimentale, tra le amministrazioni per i beni e le attività culturali e della difesa, per la realizzazione di opere destinate alla difesa militare.

PARTE PRIMA
Disposizioni generali
Dopo i principi generali con il richiamo all’art. 9 della Costituzione, all’art. 2 viene definito il patrimonio culturale, costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici. A questo proposito si noti che il rimando agli artt. 10 e 11 (beni culturali, che sono comunque soggetti a verifica) e all’art. 134 (beni paesaggistici, soggetti a tutela fino alla redazione dei piani paesaggistici) è limitante e ne restringe il raggio di azione: da qui, a caduta, ne discende una diversa concezione della tutela ristretta ad ambiti ben precisi, ben diversa dall’impianto della L. 1089.
All’art. 5 si delineano le funzioni dello Stato in materia di tutela e le forme di cooperazione da parte delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali. E’ da notare che al comma 4 dell’art. 5 sono previste ulteriori forme di tutela che possono essere conferite alle regioni che ne facciano richiesta.
Non si può a questo proposito, rammentare che esistono delle forti differenziazioni tra le varie regioni nel trattamento dei beni culturali affidati alla propria giurisdizione; è evidente il forte rischio di differenziazione nell’applicazione delle norme di tutela a livello regionale, rispetto ad una unitarietà di criteri che solo un’entità centrale può dare. Si rende necessario perciò almeno una delineazione di standards a cui allinearsi, con un potere sostitutivo dello Stato da esercitarsi, in caso di inadempienza.
Gli artt. 6 e 7 si occupano della valorizzazione, sancendo ancora una volta l’artificiosa scissione dalla tutela. Questa operazione, iniziata dalla c.d. legge Ronchey, passando attraverso il D.Lgs. 112 del 1998, attuativo della Bassanini 1, è culminata nella riforma del Titolo V della Costituzione, avvenuta nel 2001, ratificando che la valorizzazione dei beni culturali, affidata agli Enti locali, fosse materia di legislazione concorrente, aumentando a dismisura il volume del contenzioso. Ma la conoscenza e la conservazione sono alla base sia della tutela che della valorizzazione. Oggi è all’esame del Parlamento il disegno di legge costituzionale La Loggia, a modifica ancora una volta del Titolo V della Costituzione, con la previsione dei beni di interesse nazionale – una definizione che determina di fatto la classificazione in beni di serie A e di serie B - , la cui tutela resterà allo Stato, a differenza di tutti gli altri che saranno gestiti dagli Enti locali.
PARTE SECONDA
Beni culturali
All’art. 12 (verifica dell’interesse culturale) viene introdotta la verifica della sussistenza dell’interesse storico, artistico, archeologico o etnoantropologico dei beni appartenenti allo Stato, Regioni ed enti pubblici (art. 10, comma 1), da parte del ministero, d’ufficio o a richiesta dei soggetti interessati, tramite schedatura. Una volta accertata l’eventuale non sussistenza dell’interesse, le cose medesime sono escluse dall’applicazione delle disposizioni in materia.
Dunque, anche l’introduzione della verifica conferma quanto detto a proposito della definizione all’art. 2 e inoltre vanifica il D.P.R. 283/00, non recependone affatto la procedura.
Vi è inoltre da sottolineare che il testo di questo articolo è già stato anticipato nella legge n. 326/03, con l’aggiunta dei tempi (120 gg. con l’introduzione del silenzio-assenso) e delle modalità. Visti i tempi molto ristretti, la vastità del patrimonio immobiliare pubblico non tutelato altrimenti finora perché soggetto a tutela dalla normativa e consistente nella maggior parte dei casi in quei beni diffusi che costituiscono la peculiarità della nostra Penisola e che per questo non sono in molti casi neanche censiti, considerato lo stato in cui versano le Soprintendenze, con scarso personale e ancora più scarsi mezzi, appare impossibile dare una risposta entro i tempi previsti.
Pertanto appare evidente che si va verso una alienazione indiscriminata.

Per quanto riguarda il procedimento di dichiarazione (art. 14), bisogna notare che la dizione adottata ancora una volta si presta a interpretazioni varie. Infatti viene detto che è il Soprintendente ad avviare il procedimento; sarebbe il caso di specificare se ci si riferisca a quello di settore o a quello regionale, come ora avviene sulla base di un parere dell’Ufficio legislativo (n. 1088 del 10/6/06). Questo cambio continuo di disposizioni in una materia così delicata provoca disorientamenti negli operatori e difformità di comportamenti, aumentando a dismisura il contenzioso che vede spesso l’Amministrazione soccombente. Ed è perlomeno semplicistico ritenere di risolvere queste problematiche con l’istituzione del ricorso amministrativo (art. 14) interno al Ministero, annullando il ricorso al TAR.
Ancora una volta, giova ricordare che non può considerarsi efficace limitarsi agli standards di qualità e al controllo coercitivo e vincolistico. Tra l’altro, la materia vincolistica verrebbe ad essere fortemente condizionata dall’istituzione del ricorso amministrativo, interno alla struttura ministeriale, creando non pochi conflitti e presumibilmente problemi anche a livelli di immagine del ministero e dalla istituzione di una commissione interna ad ogni Soprintendenza regionale, costituita dai Soprintendenti territoriali presenti in ogni regione. Questo in assenza degli organi consultivi, che sembra siano privati di un ruolo attivo sulle tematiche generali, mortificando ancor più l’autonomia scientifica, da sempre rivendicata come l’autonomia delle soprintendenze.
Capo III
Protezione e conservazione
L’art. 28 riguarda le misure cautelari e preventive (archeologia preventiva, su cui vi è stato un grande dibattito per l’istituzione di una normativa specifica). Oltre che non viene ampliato il termine dei 30 gg. necessari per l’avvio del procedimento di dichiarazione, troppo pochi per accertare la natura del bene durante la sospensione lavori (nella l. 1089 erano 60 gg., inopinatamente ridotti a 30 gg., malgrado le osservazioni dei tecnici), al comma 4, nuovo, a proposito della possibilità di far eseguire saggi da parte del soprintendente in caso di realizzazione di opere pubbliche, anche senza che sia intervenuto l’accertamento di cui all’art. 12, viene specificato che questa possibilità è prevista in aree di interesse archeologico. Una siffatta definizione sembrerebbe alludere ad una conoscenza già accertata dell’interesse archeologico, ma allora viene da chiedersi perché mai l’area non sia stata sottoposta a vincolo. Forse sarebbe il caso di precisare che si tratta di aree che si rivelano di interesse archeologico durante i lavori, ma allora non saremmo più di fronte a saggi preventivi all’opera. Dunque, siamo di fronte a definizioni del tutto contraddittorie, davanti alle quali è preferibile che il testo attuale rimanga inalterato, puntando semmai a ripristinare i 60 gg. della sospensione lavori; paradossalmente, infatti, questo lasso di tempo, dando il tempo di accertare effettivamente la consistenza dei resti, evitava molti procedimenti di vincolo già a monte. Attualmente, infatti, di fronte all’indeterminatezza dei risultati dovuti a soli 30 gg. di indagine, si è obbligati a procedere con l’avvio del procedimento, che inevitabilmente sfocia nel decreto di vincolo.

All'art. 29 del Codice (ultima versione circolante) gli ultimi commi, dal 7 in poi, recepiscono il disegno di legge sull'albo dei restauratori, in itinere. Vi è da considerare che se così fosse, solo le professionalità degli architetti e dei restauratori avrebbero l'albo all’interno del MBAC, con gravi squilibri soprattutto per quanto riguarda gli archeologi, non contemplati nella normativa Merloni a causa della mancanza di albo e in gravi difficoltà per quanto riguarda i cantieri di scavo. Anche l'art. 6 dello schema di D. Lgs. n. 294 (modificazioni della disciplina degli appalti di lavori pubblici concernenti i beni culturali) prevede per la redazione della scheda tecnica prima di tutto il restauratore o in alternativa i funzionari tecnici del MBAC di area C in profili attinenti le attivita di conservazione, ricerca ecc.
La dizione offre margini di incerta interpretazione; sembrerebbe infatti che solo ove non sia disponibile la figura del restauratore, possano intervenire i funzionari tecnici del MBAC in profili attinenti le altre materie, con ovvie conseguenze per le professionalità competenti ai vari cantieri.
Sarebbe perciò auspicabile, onde dirimere l’annosa questione, nel rispetto delle varie professionalità, che nel Codice si introducano gli elenchi interni anche per archeologi e storici dell'arte.
All’art. 44 viene istituito il comodato di beni culturali, un’innovazione rispetto sia al T.U. che alla L. 1089, prevedendo la possibilità da parte del Ministero di ricevere in comodato beni culturali mobili di particolare importanza, per la pubblica fruizione.
Parrebbe in questo caso recepito il testo del disegno di legge sulla sanatoria dei beni culturali mobili, oggi ancora in Parlamento.
Se così fosse, bisogna notare che si tratta di innovazioni e non di recepimento di normative già in vigore.

Capo IV
Circolazione in ambito nazionale
Per quanto riguarda i beni culturali appartenenti allo Stato, alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali, ne viene riaffermata ancora una volta l’inalienabilità (art. 53), ma sono pleonastici gli articoli successivi (nn. 55-56-57-58), alla luce di quanto previsto all’art. 12 (cfr. infra) e come già anticipato dalla L. 326/03.
Viene infatti abrogata la normativa prevista dal D.P.R. 283/00.
Per quanto riguarda la prelazione (art. 60), il ritoccamento al ribasso dei termini per la Regione (30 gg. invece che 40 gg.) non facilita l’esercizio di prelazione per gli enti locali e sarebbe il caso di ripristinare l’esistente.
Capo VI
Ritrovamenti e scoperte
All’art. 89 sulla concessione di ricerca ancora è prevista la possibilità di dare in concessione a privati le ricerche di scavo, malgrado questo non avvenga da almeno un trentennio e il parere del Consiglio Nazionale dell’epoca l’abbia evidenziato nelle osservazioni al T.U. in redazione.
Parimenti, ancora sopravvive la “quota parte” all’art. 92 sul premio per i ritrovamenti, malgrado ciò non avvenga da almeno un trentennio e il parere del Consiglio Nazionale dell’epoca l’abbia evidenziato nelle osservazioni al T.U. in redazione.
E’ da notare come non si siano recepite né alla redazione del T.U. né del Codice queste osservazioni, che trovano riscontro già da molto tempo nella prassi ministeriale.
Titolo II
Valorizzazione
Capo I – Fruizione
Oltre i principi generali già enunciati in premessa sulla divisione artificiosa tra tutela, valorizzazione e fruizione, non esistente in nessun altro Paese, per quanto riguarda le forme di gestione (art. 121 e art. 127), vi è da notare che il bene culturale oggetto di valorizzazione può essere dato in affidamento diretto a fondazioni, associazioni, consorzi, ecc; il bene può anche essere conferito in uso per la partecipazione al patrimonio o al capitale dei soggetti terzi (comma 7), determinando di fatto una diminuzione dei beni demaniali e un depauperamento del patrimonio storico-artistico nazionale. Appare superfluo inoltre rammentare le ben note condizioni dal punto di vista finanziario delle fondazioni, quasi tutte in perdita sulla base delle statistiche più recenti. Non è inoltre indicata la funzione del personale in servizio nel bene conferito in uso, e a chi spetti la direzione, per es., di un museo. Al comma 6 si parla dei “poteri di indirizzo e di controllo” spettanti al titolare dell’attività o del servizio; al proposito si può osservare che l’esercizio della tutela è propositivo e non può certo risolversi nei poteri di indirizzo e controllo, che tra l’altro fa supporre che la reale attività di direzione sia posta in essere dal titolare della concessione.
Sembrerebbe in conclusione più confacente riproporre la dizione sugli accordi e le forme associative prevista nel D.Lgs. 368/98 (art. 10).

PARTE TERZA
Beni paesaggistici
Bisogna evidenziare che oltre a sparire gli elenchi previsti dalla l. 1497 per bellezze naturali e ville e parchi, non sono più tutelati tutti i beni previsti dall’art. 146 T.U. (ex l. 431/85), ma sono sottoposti alle disposizioni solo fino all’approvazione del piano paesaggistico. Viene di fatto abrogato il decreto Galasso, nonostante la giurisprudenza a riguardo (v. sentenze della Corte Costituzionale). Il riferimento alle aree tutelate per legge, da tutelarsi all’interno dei piani paesaggistici (art. 143, comma 1 lett. d) è al proposito troppo generico e senza il rimando necessario all’art. 142, con gravi ripercussioni sul territorio nazionale.

CONCLUSIONI
Va sottolineato che cade lo stesso impianto delle leggi di tutela che hanno caratterizzato la legislazione nazionale fino alla L. 1089/1939, poi recepita sostanzialmente nel Testo Unico del 1999. L’introduzione della verifica del patrimonio, ormai superato dalla Legge 326/03 con l’introduzione del silenzio-assenso, apre la strada ad alienazioni indiscriminate e senza le garanzie previste dal D.P.R. 283/00, che infatti figura tra le norme abrogate. In questo caso, come nella vanificazione della L. 431/85, si oltrepassano completamente i limiti della delega al Governo, che non prevedeva l’abrogazione degli strumenti attuali.
In conclusione non solo viene alterato, ma completamente soppresso il sistema di tutela dei beni culturali e ambientali.
(Il Presidente)
Irene Berlingò







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