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Lettera al Presidente della Repubblica
2016-02-24
Archeologi del Pubblico Impiego - API MiBACT

Inoltriamo la lettera inviata oggi dall'Associazione degli Archeologi del Pubblico impiego API - MiBACT al Presidente delle Repubblica. Alleghiamo anche un documento che sintetizza la posizione dell'Associazione sulla riforma del Ministero.

API - MiBACT

Egregio Signor Presidente,

Il Ministro Franceschini ha presentato una nuova riforma del MiBACT che, millantando il principio della interdisciplinarità della tutela, condivisibile e in realtà già messo in pratica dalle strutture periferiche del Ministero, prevede l’accorpamento delle Soprintendenze archeologiche a quelle competenti per il paesaggio, i beni storico-artistici e architettonici.

Ciò rappresenta non una modernizzazione del MiBACT, ma la liquidazione delle competenze tecniche delle professionalità che vi operano. Il dicastero, anziché salvaguardare queste specialità, ha deciso che a soprintendere alle attività operative in cui si esplica concretamente la tutela può essere un dirigente privo di adeguata formazione. L’archeologia, la storia dell’arte, l’architettura e le altre materie così appiattite come genericamente afferenti ai beni culturali, sono discipline che hanno costruito e sviluppato procedure metodologiche e prassi di tutela modellate sulla specifica natura dei beni e protocolli di intervento che si apprendono con un lungo percorso di studi e esperienza sul campo.

Alla scomparsa di dirigenti specialisti non può supplire la nomina di un capoarea funzionario, privo del potere decisionale e di rappresentatività esterna che la legge riserva esclusivamente (e correttamente) al dirigente.

Molti provvedimenti che si intende porre in capo a dirigenti non tecnici possono comprimere diritti fondamentali, quali la proprietà privata, o incidere sulle opere pubbliche. Finora la Repubblica ha ritenuto che tali provvedimenti dovessero mantenere uno spiccato ed esclusivo carattere tecnico-scientifico a garanzia sia dei beni da tutelare, sia dei soggetti destinatari. Tale assioma fondamentale, all'origine del modello delle Soprintendenze, richiede di potenziare, e non deprimere, l’autorevolezza delle figure cui si affida la grande responsabilità di tramandare alle future generazioni il patrimonio culturale della Nazione.

Una struttura fatta di dirigenti unici e di burocrati non tecnici sembra finalizzata all'assorbimento degli uffici nelle nuove prefetture, come vuole la Legge Madia, e alla subordinazione della tutela del patrimonio culturale a un ufficiale scelto dal Governo e alla logica dell’interesse prevalente secondo gli indirizzi governativi. A fronte di una struttura, il MiBACT, deputata ad accertare, su una solida base tecnico-scientifica, quali sono i beni culturali e ad assicurarne la tutela secondo il dettato costituzionale, che non prevede in questo campo alcuna forma di comparazione e bilanciamento con altri interessi. In particolare burocratizzare le Soprintendenze archeologiche, deputate anche alla ricerca e alla protezione del sottosuolo e di ciò che non è stato ancora scoperto, significa per lo Stato abdicare al compito di individuare, decodificare e mettere a disposizione della collettività ogni traccia e documento del passato con l’autorevolezza assicurata da un solido bagaglio di conoscenze scientifiche e specialistiche e con l’autonomia e la distanza da altri interessi che il Ministero è obbligato a garantire nell’esercizio della sua costituzionale funzione pubblica. Nessun giovamento al settore dei Beni Culturali, ma una dichiarazione di fallimento e di resa da parte del Ministero, che sembra autocandidarsi a un progressivo e veloce autoscioglimento. Poiché condividiamo l’aspirazione a migliorare l’Istituzione che abbiamo scelto di servire, ricordiamo che il potenziamento dell’efficacia e dell'efficienza della sua missione si raggiungono rafforzandone le competenze tecnico-scientifiche, l’indipendenza da logiche che non le sono proprie, l’attitudine a una tutela interdisciplinare che non snaturi le singole tipologie di beni in un insieme confuso e indistinto, la capacità di perfezionare l’indivisibile processo ricerca-tutela-valorizzazione, soprattutto se questa si misura non sul mero incremento di introiti, ma come capacità di educare e migliorare la formazione delle persone. La prima fase della riforma, datata 2014 e non ancora completamente attuata, sta mostrando forti criticità cui si prova a rimediare con la collaborazione volontaria e solidale del personale, spezzettato artificialmente in enti (Polo e Soprintendenze) che, secondo i principi del modello italiano fatti propri anche dall'Unesco, dovrebbero stare uniti. Il dissenso della comunità scientifica internazionale e dei semplici cittadini dimostra che la sensibilità e la cultura della tutela è più diffusa nella società che nelle stanze del palazzo.

Chiediamo l'immediato azzeramento della riforma e l'apertura di un confronto con i professionisti del Ministero, delle Università, della libera professione, che valorizzi le competenze e la cognizione delle criticità dei tecnici del MIBACT. Nell'ottica della condivisione di quegli intenti e obiettivi che portarono i Padri Costituenti a scrivere l'art. 9 della Costituzione ed in seguito a fondare il Ministero per i Beni Culturali.

Archeologi del Pubblico Impiego - API MiBACT

ALLEGATO
Riforma Franceschini: la nostra posizione
Valorizzazione e Tutela.
Le trasformazioni iniziate dal Governo Italiano in materia di beni culturali hanno debuttato con il DPCM 171 del 2014 che ha spacchettato gli uffici periferici, ormai allo stremo per mancanza di personale, al fine di dividere tutela e valorizzazione. I Musei sono stati staccati dalle Soprintendenze, sono stati creati 17 Poli Museali Regionali; in più, 20 Musei sono stati dotati di speciale autonomia. La seconda puntata prevede l’autonomia di un’altra decina di musei e aree archeologiche.
In questo modo, la VALORIZZAZIONE va da una parte, la TUTELA DEL TERRITORIO dall'altra.
La creazione di Musei autonomi non è un male in se, almeno quando si tratta di musei derivati da collezione.
Al contrario, la quasi totalità dei musei archeologici sono musei territoriali, che nascono e si arricchiscono con le ricerche che le soprintendenze effettuano quotidianamente nei bacini di riferimento, diventando importantissimi sbocchi nella fruizione di quanto recuperato dall’attività di tutela. Ancora oggi non è chiaro come avverrà l'implementazione dei musei dei poli, creati sul modello anglosassone dove l'ampliamento delle collezioni avviene sostanzialmente con l'acquisto.
I neonati Poli museali raccolgono musei eterogenei, che dipendono da un dirigente che in genere è uno storico dell'arte (con tali ruoli sono state assorbite le figure dirigenziali rimaste prive di collocazione dopo la soppressione delle Soprintendenze Storico-artistiche). Lo scollamento che è derivato tra specializzazione del dirigente e vocazione del museo è già emerso all'interno delle strutture, che in più stentano a decollare anche per la difficoltà di organizzare gli uffici. Infatti, la nascita della nuove strutture comporta nuovi uffici amministrativi, separazione di utenze, bollette, la creazione di nuove sedi, predisposizione di nuovi inventari per trasferire beni, la divisione di profili, la divisione di magazzini e laboratori. Tutto questo nella confusione totale per l'utenza, che deve rincorrere pareri e autorizzazioni per mostre o studio, tra uffici ormai diventati entità amministrative differenti, mentre il personale è sommerso nella predisposizione delle pratiche per il passaggio di consegna da un dirigente all'altro. Per una pratica relativa a un prestito per mostre di reperti archeologici rinvenuti e conservati in una stessa regione, un istituto europeo ha dovuto coinvolgere ben sei istituti diversi, mentre nel pre-riforma c’era un unico ufficio responsabile: la Soprintendenza.
Gli uffici sono ormai al collasso, e se si va avanti è solo grazie alla solidarietà tra colleghi.
La tutela del parere unico e le Soprintendenze olistiche.
Con la nuova fase della riforma vengono chiuse le soprintendenze archeologiche. Il personale viene disperso in uffici più piccoli, divisi su base provinciale o meramente amministrativa. La soppressione delle Soprintendenze archeologiche prevista dal MiBACT è stata giustificata in questi giorni con la necessità di dare risposte in tempi rapidi ai cittadini. Giova ricordare che per rispondere in modo repentino e unitario alle istanze da chiunque presentate esiste uno strumento cui ormai si fa ricorso abitualmente: la conferenza dei servizi. Tale istituto mette intorno al tavolo i rappresentanti dei vari enti convocati ad hoc e gli specialisti dei singoli settori che si confrontano nel merito delle richieste. In quell’unico consesso si valutano, si armonizzano e si raccordano le istruttorie. E si emette un unico provvedimento che sintetizza tutti i pareri competenti. Con la riforma proposta si decide che quello archeologico non è un punto di vista degno di avere un posto a quei tavoli. E' questa è sicuramente una sconfitta per l'archeologia come disciplina e come prassi di tutela.
Nel modello delle Soprintendenze uniche, il raccordo tra specialità si dovrebbe fare “in casa” e solo successivamente si dovrebbe inviare un parere semplificato al costituendo “Ufficio territoriale del governo”, deputato a nominare un unico rappresentante dello Stato nella conferenza dei servizi. Si fa presente che in conferenza dei servizi i progetti possono essere modificati e adattati alle necessità
messe in luce dal confronto in tale sede. Cosa succederà quando i soggetti dotati della competenza tecnica per esprimersi non saranno presenti? I progetti verranno rimandati ad istruttoria, allungando quindi notevolmente i tempi? E in caso contrario, come potrà essere autorevole e opportuna una decisione improvvisata senza il contributo degli specialisti? Il risultato potrà essere solo una perdita di tempo o una diminutio nella tutela di cui a fare le spese saranno proprio i cittadini e la collettività intera.
La difesa della specialità tecnica, che richiede un dirigente dotato di rappresentatività esterna che abbia la responsabilità delle decisioni, non è una mera difesa corporativa. La difesa della Soprintendenza Archeologica come entità autonoma non è una battaglia di retroguardia, ma scaturisce dalla consapevolezza che solo la forza e l’autorevolezza di un provvedimento tecnico e scientificamente competente in entrambi i momenti della sua formazione (fase istruttoria e fase decisoria) può giustificare la “discrezionalità tecnica” che oggi salva molti beni archeologici dai ricorsi amministrativi in tribunale dei signori del cemento. Si deve essere consapevoli che eliminare la dirigenza tecnica, accettando che il responsabile dei procedimenti non sia uno specialista, ma un coordinatore di istruttorie diverse, comporta l’annientamento del principio della discrezionalità tecnica e avvalla l’idea che i beni culturali possano essere oggetto di una tutela di carattere meramente amministrativo. E con l’ulteriore passaggio che affida a un ufficiale di nomina governativa il difficile compito di rappresentare gli interessi dei beni culturali rispetto alle altre esigenze si sta in pratica entrando nell’ambito della sottoposizione della tutela al controllo di poteri non tecnici (legge Madia).
Ci chiediamo inoltre come questa confusione delle specialità tecniche si concili con l’art. 9-bis, del Codice dei Beni culturali e del Paesaggio (così come modificato nel 2014), che ha sancito che “gli interventi operativi di tutela, protezione e conservazione dei beni culturali, nonché quelli relativi alla valorizzazione e alla fruizione dei beni stessi, di cui ai titoli I e II della parte seconda del presente codice, sono affidati alla responsabilità e all'attuazione, secondo le rispettive competenze, di archeologi, archivisti, bibliotecari, demoetnoantropologi, antropologi fisici, restauratori di beni culturali e collaboratori restauratori di beni culturali, esperti di diagnostica e di scienze e tecnologia applicate ai beni culturali e storici dell'arte, in possesso di adeguata formazione ed esperienza professionale”.
Si parla con insistenza di armonizzare i pareri del Mibact, quasi che le soprintendenze fossero monadi impazzite che asfissiano i cittadini con divieti discordanti, omettendo di ricordare che i singoli pareri delle diverse Soprintendenze vengono raccordati e fusi in un unico atto. Nel rispetto dei contenuti tecnici delle singole discipline che possono, e devono, essere integrati ma che non sono sovrapponibili, in quanto scaturiscono da procedure metodologiche di ricerca e da prassi di tutela costruite sulla specifica natura dei beni.
In realtà, le Soprintendenze archeologiche che conosciamo noi lavorano sul territorio, con le Soprintendenze Belle Arti e Paesaggio, con le Università, con gli enti locali, con le regioni, con i cittadini, che insieme a noi condividono quelle attività di salvaguardia che concorrono a determinare l’unica vera tutela efficace, quella “condivisa”. Il confronto con le altre discipline e pure con le altre istituzioni avviene già per prassi consolidata. La tutela archeologica non è fatta solo di pareri, è fatta di ricerca sul campo, di attività operative sui siti e sui reperti, di lavoro interdisciplinare e interistituzionale sul territorio.
D'altro canto, con strumenti come lo sportello SUAP, che in Sardegna per esempio viene gestito interamente per via digitale, l'interazione tra gli Uffici ministeriali, regionali e comunali è già una realtà. Da questo punto di vista, la riforma ministeriale sembra rimasta indietro di decenni e non rendersi conto della realtà. Il vero problema per gli uffici ministeriali è quella di rapportarsi con strumenti digitali e con una linea internet assolutamente insufficiente e che costringe i funzionari a collegarsi da casa.
Il parere unico è, quindi, un falso problema.
La riforma olistica proposta dal Ministro parla di gruppi interdisciplinari di lavoro. Le Soprintendenze hanno già questo approccio alla disciplina e vantano collaborazioni non solo con gli architetti (peraltro già inseriti negli organici delle Soprintendenze), ma anche con le Università, con laboratori di fisica, di genetica e di altri settori. Ma affinché la tutela emerga nella pubblica amministrazione e abbia efficacia deve tradursi in atti, in provvedimenti. E' attraverso questi atti, che modificano e creano situazioni giuridiche che le soprintendenze realizzano un particolare interesse pubblico affidato alla cura della pubblica amministrazione. Tali atti, che spesso comprimono diritti fondamentali quali la proprietà privata o lo ius aedificandi, devono avere un responsabile procedimento. Tale figura è stata inserita nell'ordinamento italiano proprio per migliorare i rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini, individuando un soggetto responsabile che parla a nome di quel settore della pubblica amministrazione e si assume le responsabilità. Per la specialità della materia archeologica e per l'importanza dell'interesse che discende direttamente dall'articolo 9 della Costituzione, negli ultimi cento anni si è ritenuto di affidare a un tecnico di sovrintendere ai beni archeologici (da cui il termine soprintendente). Da ciò nasce la discrezionalità tecnica che è un principio salvaguardato dal diritto e dalla giurisprudenza. Come si può parlare di discrezionalità tecnica se a presiedere i procedimenti non sarà un dirigente competente in materia? Per risolvere questa ovvia criticità si è ipotizzato di individuare nelle Soprintendenze uniche 7 aree dipartimentali affidandole a funzionari dotati di posizione organizzativa. Tali figure saranno dotate di un salario accessorio che disperderà ulteriormente le risorse in salari, e non avrà un risvolto reale sull'azione amministrativa delle soprintendenze, in quanto il potere decisorio e la rappresentatività esterna è comunque e sempre in capo al dirigente.
L’archeologia preventiva.
Le competenze tecniche poste in capo alle Soprintendenze Archeologiche che discendono dal Codice e dal Regolamento del Ministero sono innumerevoli e attengono alla conservazione, all’analisi dei progetti, all’individuazione stessa dei beni archeologici, mobili e immobili.
Il D. Lgs. 163 del 2006 (artt. 95/96) ha inoltre imputato al Soprintendente il controllo sulla verifica preventiva dell’interesse archeologico. Al fine di evitare che le opere pubbliche subiscano blocchi in corso d'opera, i progetti vengono sottoposti in via preliminare a una valutazione preventiva del rischio archeologico, con anche l'attivazione di saggi e di ricerche archeologiche funzionali ad accompagnare la redazione del progetto definitivo. La normativa ha individuato la partecipazione, a supporto della stazione appaltante, di soggetti con idonei requisiti professionali (ossia laurea e specializzazione/dottorato in archeologia).
L’accorpamento delle competenze delle Soprintendenze Archeologia riterrà praticabile che un dirigente non archeologo sia responsabile di questi procedimenti e praticamente i soggetti che intervengono dall’esterno, avranno requisiti tecnici specifici superiori a quelli del soprintendente. D'altro canto, su questo fronte, sono particolarmente preoccupanti le informazioni che arrivano in relazione alla nuova versione del Codice degli appalti, che depotenzia la verifica preventiva sull'interesse archeologico, limitata a un generico accenno con un rimando al Codice dei Beni culturali e del Paesaggio. Nella bozza che sta circolando informalmente, in linea con le direttive della legge che delega il Governo alla revisione del Codice, l’attivazione dell'archeologia preventiva, quindi la verifica della compatibilità dell’opera con la presenza del patrimonio archeologico, è demandata alla stazione appaltante, che si affiderà ad archeologi professionisti pagati dalla committenza. In questo modo gli archeologi non strutturati saranno abbandonati in balia dei loro datori di lavoro, senza il controllo degli archeologi dello stato super partes, e gli interessi della tutela demandati alle decisioni di gruppi che agiscono secondo altre logiche, con un palese conflitto di interessi.
Chi potrà garantire l’imparzialità e la terzietà nella protezione e valorizzazione del patrimonio archeologico che fino ad oggi era assicurata dall’attività di controllo, sorveglianza e direzione su tutte le fasi della procedura esercitata dalle Soprintendenze? Per altro consentendo, al contempo, un impatto minimo o comunque preventivabile sull’opera da realizzare.
Dallo Stato al Governo.
La riforma, quindi, prevede la trasformazione delle Soprintendenze, finora organo tecnico- scientifico e braccio operativo della tutela, in strutture meramente burocratiche che entreranno (con la terza fase della riforma) nel grande calderone dei nuovi uffici territoriali del governo della Legge Madia.
Ciò comporterà la subordinazione della tutela del patrimonio culturale ad un ufficiale di nomina governativa che opererà nella logica dell’interesse pubblico prevalente secondo gli indirizzi del Governo in carica.
La tutela del patrimonio culturale e del paesaggio non sarà più un principio costituzionale assoluto, che non contempla alcuna forma di comparazione e bilanciamento con altri interessi, ma diventerà un aspetto tra i tanti che il nuovo Prefetto dovrà armonizzare e contemperare.
Significa per la Repubblica abdicare, a favore del Governo, al compito primario di conoscere, tutelare e mettere a disposizione della collettività il patrimonio culturale della Nazione.
Ciò che viene messo in discussione, oggi, è il valore di interesse collettivo del patrimonio culturale, sancito come principio fondante della Nazione dalla Costituzione.
Si deroga, pertanto, a un principio costituzionale. Con leggi ordinarie e decreti ministeriali. Senza alcuna forma di confronto o coinvolgimento con i cittadini, che sono i “proprietari” del patrimonio culturale.
Riforma a costo zero.
Sia la fase 1, con la creazione dei Poli museali regionali e dei Musei Autonomi, sia la fase 2, con l’istituzione di nuove sedi territoriali delle Soprintendenze Uniche, comportano un frazionamento e una reduplicazione di competenze difficilmente affrontabili con il personale attualmente in servizio: aumenti di sedi che dovranno essere allestite e gestite ex-novo, complesse fasi operative per effettuare passaggi di consegna, riscontri inventariali, riorganizzazione degli uffici, etc....
Abbiamo già appurato con il DPCM 171/2014 l'ingente investimento di risorse umane ed economiche che questo comporta, mentre la creazione di 7 “posizioni organizzative” per 39 uffici, che saranno remunarate con un salario accessorio (indennità di posizione) disperderà denari che potevano essere incanalati più proficuamente per far funzionare la tutela e la valorizzazione.
Mancato coinvolgimento dei tecnici del Ministero nella definizione della riorganizzazione ministeriale.
L’attuale riorganizzazione del MiBACT è stata studiata a tavolino e calata dall’alto, senza un reale coinvolgimento dei professionisti che operano al suo interno. Si evidenzia la necessità di una riforma che parta da un esame delle criticità riscontrabili nel funzionamento degli Uffici periferici e del raccordo di questi con gli Uffici centrali, ponendo rimedio innanzitutto alla carenza di personale, alla mancanza di risorse e di strumenti, allo scarso livello di informatizzazione delle procedure. L’attuale riforma invece stravolge completamente un assetto, senza prevedere strumenti operativi e linee di indirizzo: il quadro che si prospetta è quello di uno stallo degli Uffici per un periodo piuttosto lungo, che non potrà che avere ripercussioni sulla tutela del territorio italiano. Con l'opportuno coinvolgimento dei tecnici, si poteva veramente riformare, semplificando le procedure, sburocratizzando il ministero, studiando iter più semplici e snelli per le pratiche, migliorando la qualità, l'efficienza e l'efficacia.
Insomma, la riforma non interviene a migliorare il nostro sistema di tutela che finora ha garantito la sopravvivenza dei nostri beni culturali e che il mondo ci invidiava, ma lo sconvolge completamente. Si separa la tutela dalla valorizzazione, ma non si può valorizzare bene ciò che non si conosce attraverso la ricerca sul campo e che non si conserva attraverso la tutela.
Si spezza il rapporto tra impiegati, funzionari del ministero ed il territorio di riferimento.
Si accorpano competenze diverse quando invece serve sempre più la competenza specialistica.
Si fa entrare la politica nelle decisioni più importanti la cui obiettività veniva garantita da tecnici specializzati.
Si spendono fiumi di denaro e si disperdono saperi e competenze per spezzare uffici e riassemblarli in altro modo.
Alla luce di tutto questo, chiediamo che la riforma, contro cui si sono espressi tecnici e consulte universitarie, venga sospesa e si attivi un tavolo tecnico al fine di studiare reali formule migliorative della gestione dei beni culturali, nel rispetto della Costituzione e dei valori condivisi dagli italiani che a migliaia hanno firmato la petizione contro la soppressione delle soprintendenze archeologiche in Italia.
Archeologi del Pubblico Impiego - MiBACT



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