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Il parere
22-01-2003
di Irene Berling, Presidente ASSOTECNICI (Associazione nazionale dei tecnici per la tutela dei Beni Culturali)

Irene Berling, presidente dell'Assotecnici, ci manda il testo di un intervento letto ad un incontro sulla Patrimonio Spa organizzato da Italia Nostra a Frascati il 16 novembre dello scorso anno.


Desidero ringraziare il Prof. Medici, presidente della sezione Italia Nostra di Frascati per il gentile invito, offrendomi l’occasione per dibattere di un tema come questo, che investe globalmente il settore della tutela del patrimonio storico-artistico nazionale.
Il testo che esaminiamo insieme quello del decreto legge 15 aprile 2002, n. 63, coordinato con la legge di conversione 15 giugno 2002, n. 112, recante “Disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in materia di riscossione, razionalizzazione del sistema di formazione del costo dei prodotti farmaceutici, adempimenti ed adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture”.
Gli articoli che ci riguardano pi da vicino sono gli artt. 7, Patrimonio dello Stato S.p.a. e 8, Societ per il finanziamento delle infrastrutture.
Leggiamoli insieme: l’art. 7 al comma 1 d la definizione della Patrimonio: “per la valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato e nel rispetto dei requisiti e delle finalit propri dei beni pubblici istituita una societ per azioni, che assume la denominazione di Patrimonio dello Stato Spa”.
Dal comma 2 al comma 9 sono trattati vari temi, tra cui il capitale sociale (1.000.000 di euro), le azioni, che vengono attribuite al Ministero dell’economia, gli indirizzi strategici, che vengono stabiliti dal Ministero, previa definizione da parte del Cipe delle direttive di massima, l’approvazione dello statuto e la nomina dei componenti degli organi sociali, il rapporto di lavoro del personale dipendente, l’onere derivante dal capitale sociale.
Si arriva cos al comma 10, che definisce i contenuti della Patrimonio Spa; dice infatti ”alla Patrimonio dello Stato S.p.a. possono essere trasferiti diritti pieni o parziali sui beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile e indisponibile dello Stato, sui beni immobili facenti parte del demanio dello Stato e comunque sugli altri beni compresi nel conto generale del patrimonio dello Stato di cui all’art. 14 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, ovvero ogni altro diritto costituito a favore dello Stato”.
Passando all’analisi del testo, bisogna intanto notare che si parla di trasferimento di diritti, mentre al primo capoverso del comma 1 dopo valorizzazione e gestione si parla di alienazione; l’uso di un termine invece che un altro pu avere un’enorme importanza, come vedremo successivamente.
Dunque, i diritti che si trasferiscono sono relativi a beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile e indisponibile dello Stato. La definizione del patrimonio dello Stato contenuta nell’Art. 826 del codice civile (Patrimonio dello Stato, delle province e dei comuni):
I beni appartenenti allo Stato, alle province e ai comuni, i quali non siano della specie di quelli indicati dagli articoli precedenti, costituiscono il patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni.
Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilit ne sottratta al proprietario del fondo, le cose d'interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione della presidenza della Repubblica (Costit. 843), le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari (Cod. Nav. 745) e le navi da guerra .
Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni, secondo la loro appartenenza, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a pubblico servizio.
Riassumendo, abbiamo le foreste, miniere cave e torbiere, caserme, armamenti, edifici pubblici e le cose di interesse storico, archeologico e artistico da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo.
La definizione del demanio dello Stato invece contenuta nell’ Art. 822 C.C. (Demanio pubblico):
Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia (Cod. Nav. 28, 692); le opere destinate alla difesa nazionale.
Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi (Cod. Nav. 692 a); gli acquedotti; gli immobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico.
Come si pu notare, mentre le cose d'interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, fanno parte del patrimonio indisponibile, solo gli immobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia fanno parte del demanio; questo perch necessario il riconoscimento dell’interesse a norma delle leggi in materia, come recita il C.C., cio bisogna procedere con un procedimento di immissione al demanio che culmina in un decreto che oggi firma il Soprintendente Regionale; per es. quando si ritrovano strutture archeologiche, una villa romana o un abitato antico, si immettono nel demanio, ramo storico-artistico e di regola si procede contestualmente al vincolo. Per molto tempo ha prevalso l’interpretazione del riconoscimento ope legis, vale a dire in forza dell’enunciazione di legge, senza procedere pertanto all’immissione nel demanio, n tanto meno alla procedura di vincolo, oggi nella nuova dizione definito “dichiarazione”.
Nell’articolo successivo, l’823, si parla della condizione giuridica del demanio pubblico:
I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (Cod. Nav. 30 e seguenti, 694 e seguenti).
Spetta all'autorit amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facolt sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della propriet (948 e seguenti) e del possesso (1168 e seguenti) regolati dal presente codice.
Si noti che anche i beni di propriet delle province e dei comuni che rientrano nelle tipologie indicati dall’art. 822, secondo comma, sono soggetti al regime del demanio pubblico, ai sensi dell’Art. 824 (Beni delle province e dei comuni soggetti al regime dei beni demaniali).
Oltre che i beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile e indisponibile dello Stato e del demanio, il primo comma dell’art. 10 rinvia anche ad “altri beni compresi nel conto generale del Patrimonio dello Stato citati dall’art. 14 del D. Lgs. 279 del 1997, che introduce criteri di valutazione economica e indici di redditivit della gestione dei beni dello Stato; in particolare, per i beni di cui all'articolo 822 del Codice civile, cio i beni demaniali, detto che “ fermi restando la natura giuridica e i vincoli cui sono sottoposti dalle vigenti leggi, sono valutati in base a criteri economici ed inseriti nel Conto generale del patrimonio dello Stato”.
Tornando all’art. 7, si parla poi delle modalit e i valori di trasferimento dei beni, definiti con decreto del Ministro dell’economia, anche in deroga agli articoli 2254 e 2342 del C.C. sui conferimenti; per il trasferimento viene richiamata la legge 23 novembre ’01 n. 410, “Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare”da cui scaturisce la normativa in esame; in particolare l’art. 3 che viene richiamato, riguarda le modalit per la cessione degli immobili, tramite trasferimento a titolo oneroso alle societ costituite con decreti del Ministero dell’Economia, da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale. E’ precisato che l’inclusione nei decreti produce il passaggio dei beni al patrimonio disponibile; per la cronaca stato gi pubblicato un cospicuo elenco, 900 pagine di beni sparsi in tutte le regioni di Italia, in Gazzetta Ufficiale del 6 agosto 2002 ai sensi della L. 410/01.
Con gli stessi decreti sono precisati, tra l’altro, le caratteristiche dell’operazione di cartolarizzazione che le societ realizzano e le modalit per la valorizzazione e la rivendita dei beni immobili trasferiti; da ci se ne deduce che solo in un secondo momento prevista la vendita dei beni, giacch in prima battuta si tratta di trasferimenti.
Per quanto riguarda i beni dello Stato di particolare valore artistico e storico, in questa sede si definisce che ci sia concerto tra il Ministro dell’Economia con quello dei Beni Culturali nella compilazione dei decreti, mentre, come vedremo successivamente, si parla di intesa nell’istituzione della Patrimonio Spa.
Ma ancora pi illuminante il comma 17 dell’art. 3/410, che esclude il diritto di prelazione all’atto del trasferimento, che pu essere esercitato solamente all’atto della successiva rivendita dei beni da parte delle societ; chiarisce ancora che i trasferimenti e le successive rivendite non sono soggetti alle autorizzazioni previste dal Testo Unico dei Beni Culturali n. 490 del 1999, n che gli enti locali possano esercitare il diritto di prelazione, come previsto nel collegato alla Finanziaria del 1997, che gi trattava di alienazione di beni immobili appartenenti allo Stato.
c.d. Collegato alla finanziaria 1997 Misure di razionalizzazione della finanza pubblica 662/96
113. In caso di alienazione dei beni conferiti, ai sensi del comma 86, ai fondi immobiliari istituiti ai sensi dell'articolo 14-bis della legge 25 gennaio 1994, n. 86, come sostituito dal comma 111, di alienazione dei beni immobili e dei diritti reali su immobili appartenenti allo Stato non conferiti nei medesimi fondi, secondo quanto previsto dal comma 99, e di alienazione per quelli individuati dal comma 112, gli enti locali territoriali possono esercitare il diritto di prelazione.
Si esclude ovviamente anche la possibilit di valorizzazione degli immobili da parte delle Amministrazioni statali, tramite presentazione di apposito progetto, come introdotta dalla legge 136 del 2 aprile 2001, concernente disposizioni in materia di sviluppo, valorizzazione e utilizzo del patrimonio immobiliare dello Stato, che modificava la L. 448/98, cio la Finanziaria 1999. Come si pu notare dalle citazioni della normativa a cui si fa riferimento, l’operazione della dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato non recentissima, purtroppo.
Se comunque ci fossero dei dubbi, questi vengono fugati dall’ultima parte del comma 17, in cui a chiare lettere si dice che “le Amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici territoriali e gli altri soggetti pubblici non possono in alcun caso rendersi acquirenti dei beni immobili trattati dalla L. 410. Restano fermi i vincoli gravanti sui beni trasferiti, come recita il successivo comma 18 e, tra l’altro, vengono ridotti della met gli onorari notarili relativi alla vendita dei beni immobiliari (comma 19).
Tornando alla lettura dell’art. 7, che istituisce la Patrimonio Spa, nell’ultima parte del comma 10, viene ribadito che il trasferimento di beni di particolare valore artistico e storico effettuato di intesa con il Ministro per i beni e le Attivit Culturali; a questo proposito bisogna notare che ritorna questa connotazione del particolare valore dei beni. Si tratta di una dizione per niente chiarificatrice: da che cosa dato questo valore aggiunto, particolare ? da un vincolo, si potrebbe ipotizzare. Viene ribadito che il trasferimento non modifica il regime giuridico previsto dagli artt. 823 e 829, primo comma, del codice civile: abbiamo gi esaminato l’art. 823, che definisce la condizione giuridica del demanio, definendolo inalienabile.
Passiamo ora a leggere l’art. 829. Passaggio di beni dal demanio al patrimonio.
Il passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio dello Stato deve essere dichiarato dall'autorit amministrativa. Dell'atto deve essere dato annunzio nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica.
Dunque, anche l’inalienabilit del demanio alla fine pu essere non pi tale; certamente restano comunque fermi i vincoli gravanti sui beni trasferiti, come viene riaffermato infine, insieme alle operazioni di cartolarizzazione previste gi dalla legge 410.
I beni della Patrimonio Spa possono poi essere trasferiti esclusivamente a titolo oneroso alla societ per il finanziamento delle infrastrutture, prevista all’art. 8; mentre le azioni della Patrimonio sono del Ministero per l’economia o di societ il cui capitale sociale sia direttamente del Ministero e quindi completamente statale, la Infrastrutture pu assumere partecipazioni, che comunque non dovranno essere di maggioranza e soprattutto la societ pu destinare i suoi beni a operazioni di finanziamento al soddisfacimento dei diritti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti. Si rimanda alle modalit gi esaminate nell’art. 7 per le cessioni di beni in favore della societ da parte dello Stato.
Ecco dunque come anche senza nessuna alienazione, ma tramite trasferimenti i beni possano finire nelle mani dei privati, con l’introduzione a questo punto della normativa di diritto privato, con tutt’altre regole e altra storia.
Riepilogando, il trasferimento dei beni demaniali alla Patrimonio Spa e le successive rivendite non sono soggetti alle autorizzazioni previste dal Testo Unico dei Beni Culturali; lo Stato e gli enti locali non possono esercitare il diritto di prelazione. Il richiamo all’art. 3, comma 17 della Legge 410 per il trasferimento dei beni sembra perci escludere il ricorso al tanto invocato D. P. R 283/00, il c. d. regolamento Melandri.
Vi da dire a questo proposito che dalla met degli anni 90 si tenta di mettere a frutto il patrimonio dello Stato, senza nessuna volont di esclusione del patrimonio storico-artistico, anzi con l’introduzione della deleteria separazione tra tutela, gestione e valorizzazione, che invece formano di fatto un tutt’uno inscindibile. Vale la pena di ricordare che gli albori di questa visione furono costituiti dalla legge Ronchey, per l’affidamento dei servizi museali ai privati, caffetterie e librerie, oggi trasformatosi nel c.d. global service, per registrare cos i tentativi di dismissione del patrimonio immobiliare statale con la finanziaria del 1997 fino alla finanziaria 1999, la 448/98 gi citata. La finanziaria del 2000 prevedeva la comunicazione da parte del Ministro del Tesoro dell’elenco degli immobili da alienare, su cui i Beni Culturali si dovevano pronunciare entro 90 gg sull’interesse; in caso di silenzio, via libera. E cos si giunse al decreto del Tesoro che disponeva l’alienazione di alcuni immobili, tra cui il Foro Italico; nelle more per il perfezionamento del decreto, i Beni Culturali avevano intanto predisposto il regolamento recante la disciplina delle alienazioni di beni immobili del demanio storico artistico, che si applica alle alienazioni appunto, al conferimento in concessione o l’utilizzazione mediante convenzione. Non ai trasferimenti, come abbiamo visto, soprattutto quando si richiama una norma che espressamente elimina la possibilit di esercizio del diritto di prelazione.
Non esatto dunque chiedersi se abrogato o meno il D.P.R. 283/2000; la maniera in cui viene posta la questione che pu non essere attinente al problema. Perch, giova ricordarlo, ai sensi della L. 410/01, l’inclusione nei decreti produce il passaggio automatico dei beni al patrimonio disponibile e quindi alla Patrimonio S.p.a.
Da quanto stato esposto, balza evidente il motivo per cui vi questa vasta mobilitazione delle associazioni ambientaliste e di tutela, molto pi vasta di quanto appaia sulla stampa, l’intervento della Corte dei Conti che ha stigmatizzato l’operazione, il Presidente della Repubblica che condividendo le preoccupazioni degli addetti al settore ha inviato delle raccomandazioni al Governo: perch, come ha osservato la Corte dei Conti, in nessun paese OCSE si concepita un’operazione cos radicale che affidi all’esterno l’intera gestione del patrimonio immobiliare dello Stato.
Operazioni di cartolarizzazione, che consentono di trasformare crediti in prestiti obbligazionari e dunque in finanziamenti attraverso la vendita di immobili di propriet dello Stato o attraverso crediti commerciali effettuati da gruppi industriali a fronte dell’emissione di appositi titoli, sono state gi condotte in alcuni paesi, come Grecia, Portogallo, Austria e Irlanda, allo scopo di ridurre il debito pubblico. Dal momento dell’approvazione della L. 130/1999 sulla cartolarizzazione dei crediti, la prima volta che si intraprende un programma di dismissioni su cos larga scala, che senz’altro mette a repentaglio innanzitutto il patrimonio ambientalista e naturalistico della nazione, dato che non prevista neppure l’intesa con il ministero dell’Ambiente. Infatti il primo elenco pubblicato farcito di fari, con relativi tratti di costa e di intere isole, oltre che un pezzetto di Alba Fucens.
Ma non opportuno scindere il patrimonio ambientale e paesaggistico da quello culturale, in quanto il nostro Paese un tessuto organico di storia, arte e ambiente inscindibili tra loro, che ben fotografavano le leggi Bottai di tutela e che oggi ci si accinge a modificare, come ricorda anche il Ministro Urbani in recentissime interviste; nello stesso modo e per lo stesso motivo arduo scindere la tutela dalla gestione e dalla valorizzazione, come ben dimostra anche il libro di Settis, che giustamente parla di patrimonio culturale,trattandosi di un patrimonio talmente diffuso nella penisola, che certo improprio definire “tesori”, termine che riecheggia un’infelice definizione che port all’operazione c.d. dei giacimenti culturali.
E’ con l’inserimento di malintese logiche di profitto che si sono svuotate e snaturate lentamente le funzioni del Ministero, soprattutto dal punto di vista scientifico, trascurando un patrimonio interno di professionalit e altissime competenze, con la giustificazione pretestuosa che la struttura interna non avrebbe potuto apportare i profitti sperati. E di questo passo ci si potr chiedere quale sia la funzione del Ministero e di una rete di Soprintendenze che ricalcavano gli Stati preunitari; questa la domanda che silenziosamente oggi si pongono gli operatori del settore, dal momento che viene a mancare la funzione sociale che sta alla base della loro azione, vale a dire la possibilit di fruizione da parte della collettivit.






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