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Sull'archeologia preventiva
11-12-2005
Irene Berlingò *

Sulla scia del dibattito svoltosi tra gli addetti ai lavori , viene introdotto nel Codice dei beni culturali e del paesaggio (D. Lgs. n. 42 del 22.01.2004, art. 28, comma 4) il principio di un’apposita disciplina riguardo l’archeologia preventiva in occasione di opere pubbliche:
“In caso di realizzazione di opere pubbliche ricadenti in aree di interesse archeologico, anche quando per esse non siano intervenute la verifica di cui all’art. 12, comma 2 o la dichiarazione di cui all’art. 13, il soprintendente può richiedere l’esecuzione di saggi archeologici preventivi sulle aree medesime a spese del committente dell’opera pubblica”.
Questo comma ha poi trovato applicazione nell’art. 2 ter della legge di conversione 25 giugno 2005 n. 109, che disciplina la verifica preventiva dell’interesse archeologico; a tal fine si prevede al comma 1 che per le opere “sottoposte all’applicazione delle disposizioni della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (la legge-quadro in materia di lavori pubblici c.d. Merloni) e del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190 (in attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, la c. d. legge obiettivo, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale), le stazioni appaltanti debbano trasmettere prima dell’approvazione al soprintendente territorialmente competente, copia del progetto preliminare dell’intervento, insieme con le indagini archeologiche e geologiche preliminari , di cui all’art. 18, comma 1, lettera d), del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, con particolare attenzione ai dati di archivio, ricognizioni sul terreno, alla lettura della geomorfologia del territorio, nonché alle fotointerpretazioni per le opere a rete”.
La documentazione è raccolta, elaborata e validata dai dipartimenti archeologici delle Università o da soggetti in possesso di laurea e specializzazione in archeologia o dottorato di ricerca in archeologia.
Alle spese necessarie per la stesura di questa parte del progetto preliminare si provvede ai sensi dell’art. 16, comma 7, della legge n. 109 del 1994 e del citato art. 18 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554 del 1999 (regolamento Merloni).
Pertanto (comma 2) viene istituito presso il Ministero un apposito elenco degli istituti archeologici universitari e dei soggetti in possesso della necessaria qualificazione; per la tenuta di questo elenco e per fissarne i criteri è previsto un decreto del Ministro per i beni e le attività culturali, da emanarsi entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, al fine di prevedere le modalità di partecipazione di tutti i soggetti interessati, sentita una rappresentanza dei dipartimenti archeologici universitari.
Per la tenuta dell’elenco sono previste per gli anni 2005-2008 le spese di gestione, con l’autorizzazione relativa di spesa.
In seguito, al comma 3, la normativa prevede che il soprintendente, sulla base degli elementi pervenuti e di ulteriori informazioni disponibili, può richiedere motivatamente l’avvio della procedura preventiva entro il termine di 90 gg. dal ricevimento del progetto preliminare o dello stralcio di esso.
In caso di incompletezza della documentazione (comma 4), il soprintendente può segnalarlo con modalità analitiche alla stazione appaltante entro dieci giorni dal ricevimento di tale documentazione. In tal caso si possono chiedere integrazioni e informazioni riferibili ai contenuti della progettazione ed alle caratteristiche dell’intervento da realizzare, sospendendo così il termine.
Purtroppo è data facoltà al committente di appellarsi contro questa decisione tramite il ricorso amministrativo (comma 5), introdotto dall’art. 16 del Codice avverso il procedimento di dichiarazione, dilazionando così i tempi di attivazione della procedura.
Nel caso (comma 6) il soprintendente non richieda l’attivazione della procedura oppure questa si concluda negativamente, l’esecuzione di saggi archeologici è possibile solo ove emergano nuovi dati o rinvenimenti rilevanti nel corso dei lavori. In quest’ultimo caso il Ministero avvia la verifica o la dichiarazione, procedimenti previsti ai sensi degli artt. 12 e 13 del Codice.
Dalla procedura (comma 7) sono esclusi per la loro stessa connotazione le aree archeologiche, i parchi archeologici (art. 101 del Codice) e le zone “ex Galasso” di interesse archeologico, di cui all’art. 142, comma 1, lett. m), e tutte le opere pubbliche per le quali sia intervenuta l’approvazione del progetto preliminare alla data di approvazione della presente legge di conversione (comma 8).
Qualora il soprintendente richieda la procedura di verifica preventiva dell’interesse archeologico, questa si articola in due fasi direttamente conseguenti (art. 2-quater, comma 1):
• una prima fase, che integra la progettazione preliminare con esecuzione di carotaggi, prospezioni geofisiche e geochimiche, saggi per una sufficiente campionatura dell’area interessata;
• una seconda fase, integrativa della progettazione definitiva ed esecutiva con l’esecuzione di sondaggi e scavi, anche in estensione.
La procedura si conclude con la redazione della relazione archeologica definitiva, evidentemente a cura della stazione appaltante, approvata dal soprintendente e determina il tipo di contesto, a secondo che lo scavo possa concludere direttamente l’indagine, o che si tratti di un tipo di contesto da reinterrare o da smontare e rimontare o di particolare rilevanza, da tutelare integralmente.
Per l’esecuzione dei saggi e degli scavi archeologici il responsabile del procedimento può stabilire forme semplificate della progettazione ai sensi del citato regolamento Merloni n. 554, alla luce anche di quanto già elaborato e validato a livello del progetto preliminare (v. reg. n. 554, art. 217).
Quindi si può considerare chiusa la procedura con esito negativo se è accertata l’insussistenza dell’interesse archeologico, altrimenti, negli altri casi, la soprintendenza detta le prescrizioni per la conoscenza, la conservazione e la protezione dei rinvenimenti archeologicamente rilevanti.
L’intera procedura è condotta sotto la direzione della soprintendenza archeologica e gli oneri sono a carico della stazione appaltante. Entro 180 giorni, è prevista l’emanazione di un altro decreto del Ministro per i beni e le attività culturali, di concerto con quello delle Infrastrutture per stabilire linee guida alla procedura. Gli accordi con l’amministrazione appaltante, che riguardano anche le forme di documentazione e di divulgazione dei dati, sono stipulati dal direttore regionale.

E’ il caso di sottolineare che la normativa in questione si applica alle grandi opere, da cui il richiamo alla normativa c.d. Merloni in materia di lavori pubblici e alla normativa per la realizzazione di infrastrutture; non solo, ma le disposizioni per la presentazione alle soprintendenze del progetto preliminare, integrato con i dati archeologici conosciuti al momento, fanno riferimento alla documentazione prevista, già indicata all’art. 18 del regolamento Merloni (Decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni) tra cui le indagini archeologiche e geologiche . Va da sé che nulla cambia per queste ultime, che sono ovviamente raccolte a cura di specialisti geologi.
La procedura si divide in due parti, la prima propedeutica alla seconda, a carattere esecutivo.
La vera novità è nella prima fase, che prevede la raccolta, l’elaborazione e la validazione della documentazione archeologica preliminare da parte di soggetti qualificati, universitari o liberi professionisti. Non di rado, infatti, la relazione relativa alle indagini archeologiche preliminari, necessaria per il livello preliminare della progettazione di opere pubbliche, è stata redatta in passato a cura di professionisti provvisti di albo, architetti o ingegneri o geologi e dunque non da parte di archeologi che, come è noto, sono dei professionisti non regolamentati.
A tal fine viene prevista l’istituzione di un elenco, che verrà disciplinato da un decreto ministeriale, a cui potranno accedere tutti i dipartimenti universitari che operano nell’ambito delle discipline archeologiche, ivi compreso il personale docente e i liberi professionisti forniti di laurea magistrale, oggi quinquennale, l’unica che dia accesso alle scuole di specializzazione o al dottorato (5+2, secondo quanto è previsto anche in ambito europeo, equivalente a 4+3 del vecchio ordinamento).
Tale qualificazione è richiesta, è bene specificarlo, esclusivamente per le operazioni sopra descritte, che rientrano in una procedura ai sensi della normativa Merloni, non solo per quanto riguarda la progettazione, ma anche per la validazione (nel D.P.R. 554 la validazione è prevista da parte del RUP per la progettazione esecutiva, v. art. 47).
Inoltre, trattandosi di una specifica tranche della progettazione, gli oneri devono essere previsti, secondo la vigente normativa richiamata all’art. 2-ter, comma 1, negli stanziamenti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle amministrazioni aggiudicatrici, nonché degli altri enti aggiudicatori o realizzatori .
Per quanto riguarda il resto dell’iter della verifica, sarebbe stato auspicabile un maggiore lasso di tempo a disposizione del soprintendente, nel caso dell’esigenza da parte dell’Amministrazione di approfondimenti istruttori.
Nella parte esecutiva della procedura (art. 2-quater), è stata recepita in linea generale la prassi messa a punto nel corso della collaborazione tra TAV e le soprintendenze archeologiche, con l’introduzione nella prima fase, integrativa della progettazione preliminare, tra l’altro, di metodi largamente usati in campo archeologico, quali le prospezioni geofisiche, come il georadar, e geochimiche, grazie alle quali è possibile per es. la misura sistematica del contenuto di anidride fosforica in terreni ove vi siano indizi di antichi insediamenti.
Ancora la procedura non è attiva, in attesa del primo decreto del Ministro per i beni e le attività culturali che disciplini l’elenco, di imminente emanazione.
Anche se può essere prematuro soltanto esprimere giudizi sul tipo di procedura e sui risultati che potrà offrire, certamente è apprezzabile il sostanziale salto di qualità nel codificare e unificare una prassi che le soprintendenze per i beni archeologici già da tempo attuano sul territorio, al fine di tutelare e incrementare la conoscenza del patrimonio senza per questo danneggiare le collettività territoriali.

Irene Berlingò



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