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Alcune considerazioni sulla progettata riforma del Titolo V della Costituzione
09-05-2003
Rita Borioni

Il Governo ha presentato nei giorni scorsi uno schema di disegno di legge di riforma del Titolo V della Costituzione.

Questa riforma se sar approvata seguir di meno di 24 mesi la riforma approvata con legge costituzionale 3 del 2001 che ha mutato lattribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regioni. La vecchia riforma ancora in vigore fino alleventuale approvazione della nuova - ha riguardato anche il settore dei beni culturali. Diverse considerazioni potrebbero essere fatte sulla accortezza e sulla opportunit di frammentare la potest legislativa sulle funzioni (tutela, valorizzazione, gestione etc) tra diversi livelli di governo, ma si deve pure tener conto che durante la discussione in Parlamento, rischiarono di prevalere le tendenze pi nettamente centrifughe che chiedevano che anche la tutela del patrimonio culturale passasse alla competenza esclusiva delle regioni. Al di l di ogni considerazione relativa allopportunit culturale di una tale decisione, sarebbe stato interessante vedere come, nel caso fossero prevalse quelle tendenze pi risolutamente regionaliste, si sarebbero risolte questioni quali la circolazione dei beni culturali e la tutela dei beni culturali di interesse religioso. Ma tant.

Il nuovo Titolo V venne approvato mantenendo allo Stato lesclusiva competenza legislativa in materia di tutela dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali. La funzione di valorizzazione dei beni venne invece attribuita alla legislazione concorrente tra Stato e Regioni, dove lo Stato dovr provvedere a determinare i principi fondamentali, lasciando alle Regioni la potest legislativa pi di dettaglio. Si deve poi tener presente un altro elemento. Allarticolo 117 , comma 2, lettera m), allo Stato attribuita anche la riserva legislativa in tema di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Certamente la fruizione del patrimonio culturale un diritto sociale, oltre che civile dei cittadini. bene anche sottolineare unaltra cosa. Il conferimento della potest legislativa nulla ha a che fare con lesercizio amministrativo delle medesime funzioni. Per intenderci: il fatto che la Costituzione attribuisca esclusivamente allo Stato la potest di emanare leggi in tema di tutela del patrimonio culturale, non comporta necessariamente che sia lo Stato, in via esclusiva, a poter esercitare le funzioni amministrative in questo medesimo ambito. Di fatto, il decreto legislativo 112 una legge ordinaria dunque che attribuisce allo Stato, in tutte le sue articolazioni, lesclusivo esercizio amministrativo della tutela. Alla luce del Titolo V in vigore, lo Stato, dunque, dovr indicare, attraverso una legge ordinaria, quei principi fondamentali relativi alla valorizzazione del patrimonio culturale che permetteranno poi alle regioni di intervenire negli ambiti a loro riservati dalla Costituzione. vero: la frattura tra tutela e valorizzazione (ma anche tra valorizzazione e gestione e tra valorizzazione e fruizione etc) crea dei problemi di difficile soluzione; ma li crea in particolar modo in sede di amministrazione delle funzioni. Il livello legislativo pu, di fatto, non incidere sul piano amministrativo, a meno che non lo si desideri e, al contrario, pu rendere fluido e funzionale il rapporto tra i diversi livelli di intervento.

Sempre secondo il Titolo V tuttora in vigore, in caso di legislazione concorrente tra Stato e Regioni, sono queste ultime a esercitare la potest regolamentare: dunque in tema di valorizzazione del patrimonio sono solo le regioni a poter fare regolamenti attuativi, anche se le leggi di principio sono emesse dallo Stato.

Di pi. Ogni materia non esplicitamente assegnata alla competenza esclusiva dello Stato o alla competenza concorrente tra Stato e Regioni deve essere considerata automaticamente di competenza esclusiva delle regioni.


E qui, proprio su questo ostacolo, ha inciampato il Governo.
Molti ricordano ancora larticolo 33 della Finanziaria 2002: larticolo che, prima delle modifiche volute dallopposizione, disponeva la possibilit per lo Stato di concedere a soggetti privati lintera gestione del servizio concernente la fruizione pubblica dei beni culturali unitamente allattivit di concorso al perseguimento delle finalit di valorizzazione di cui allarticolo 152. Com noto larticolo venne approvato in una forma sostanzialmente diversa: dare in concessione a soggetti diversi da quelli statali la gestione di servizi finalizzati al miglioramento della fruizione pubblica e della valorizzazione del patrimonio artistico come definiti dallarticolo 152, comma 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 con i criteri concorrenti dellofferta economica pi vantaggiosa e della proposta di offerta di servizi qualitativamente pi favorevole dal punto di vista della crescita culturale degli utenti e della tutela e valorizzazione dei beni.


Si parlava dunque di valorizzazione, di gestione e di fruizione. La prima funzione di competenza concorrente, le altre due non citate allarticolo 117 della Costituzione e per questo automaticamente di competenza esclusiva delle regioni. Fermo restando che dei dubbi permangono sul fatto che larticolo 33 della finanziaria 2002 sia una norma di principio in tema di valorizzazione ammesso che una norma di principio possa essere stabilita per mezzo di una legge finanziaria - era fin dallinizio chiaro a tutti meno che al Ministro - che il regolamento prefigurato allarticolo 33 non era di competenza statale. Per convincere il Ministro ed il suo staff, stata necessaria una sentenza del Consiglio di Stato.


Con questa nuova versione dellarticolo 117 proposta nel disegno di legge Costituzionale dal Governo Berlusconi, il Ministro Urbani si libera di una patata bollente. Il problema non viene risolto ma aggirato: lo Stato sottrae alle regioni quello che aveva loro appena attribuito (alla faccia del federalismo e del decentramento delle funzioni!). In questo modo il Governo Berlusconi avr finalmente gli strumenti per realizzare quella privatizzazione del sistema della valorizzazione e gestione del patrimonio culturale nazionale evidentemente tanto cara ai ministri Urbani e Tremonti. Contemporaneamente giocatori e arbitri nella stessa partita.







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