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Valutazioni in merito alla Nuova proposta di testo unificato (3 marzo 2004) in materia di governo del territorio
19-03-2004
Vezio De Lucia, Urbanista



1. Secondo Italia Nostra, il comma 3 dellarticolo 4 reca la filosofia essenziale della proposta in esame, e cio la sostituzione degli atti autoritativi, vale a dire dellattivit di pianificazione territoriale e urbanistica di esclusiva competenza di pubbliche autorit portatrici di interessi collettivi, con atti negoziali tra i soggetti istituzionali e i soggetti interessati" (che finiscono per coincidere con i proprietari degli immobili). Come stato detto in altra sede, lattivit di governo del territorio dovrebbe quindi ridursi a un continuo confronto tra ragioni, nel quale quella del complesso delle istituzioni pubbliche non sarebbe altro che una voce tra le voci. Questa concezione trova le sue pi immediate traduzioni precettive nel comma 5 dellarticolo 7 della proposta in esame.
Questa impostazione pienamente coerente con lassunto della piena e totale mercificazione del territorio e degli immobili che lo compongono. Vale a dire con un assunto che stato respinto dai massimi teorici delleconomia liberale classica dei secoli trascorsi, in considerazione del fatto che il territorio, e gli immobili che lo compongono, non possiedono per nulla, o scarsissimamente, quei requisiti di divisibilit, riproducibilit e fungibilit che costituiscono i presupposti essenziali e irrinunciabili dellefficiente funzionamento del libero mercato quale ottimale regolatore della produzione e distribuzione dei beni.

2. Un secondo elemento cardine della proposta in esame quello (enunciato al comma 1 dellarticolo 5) per cui data piena discrezionalit alle Regioni di individuare gli ambiti territoriali, i contenuti e gli enti competenti alla pianificazione del territorio. Al comma 2, si prevede che lente preposto alla pianificazione urbanistica il Comune, salvo diversa disposizione da parte della legge regionale in considerazione della specificit di determinati ambiti territoriali sovracomunali e in attuazione dei principi costituzionali di sussidiariet e adeguatezza []. La proposta in esame rifiuta perci lassunto, che pareva ormai irreversibilmente fatto proprio dallordinamento (si pensi soltanto, e innanzitutto, alla legislazione, di rango immediatamente sub-costituzionale, sulle funzioni degli enti locali), per cui lattivit pianificatoria ordinaria compete a tutti gli enti territoriali dotati di organi elettivi di primo grado (stato, regioni, province o citt metropolitane, comuni), potendo la legislazione attribuire competenze pianificatorie specialistiche o settoriali ad altre autorit pubbliche che si configurino come organi misti (autorit di bacino, enti di gestione dei parchi naturali, e simili).
Tale interpretazione appare peraltro contraddetta da numerosi riferimenti, presenti nel testo in esame, a piani [...] di area vasta, o a oggetti equipollenti (articolo 5, comma 3; articolo 7, commi 3 e 4; articolo 8, comma 8), che fanno invece pensare a una sostanziale adesione allassunto, appena sopra sunteggiato, consolidatosi nellordinamento.
Sotto questo profilo, la proposta in esame presenta livelli di incoerenza tali da essere incomprensibile in modo inaccettabile.

3. Secondo il comma 2 dellarticolo 1 della proposta in esame il governo del territorio consiste nellinsieme delle attivit conoscitive, regolative, di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi nonch di vigilanza e di controllo, volte a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio, la disciplina degli usi e delle trasformazioni dello stesso e la mobilit. Tale definizione riprende, con molti e inutili appesantimenti e barocchismi, la definizione della materia urbanistica che era stata data dal DPR 616/1977, allorch si trattava di completare il disegno di ridislocazione delle competenze tra Stato, Regioni e enti locali secondo la lettera e lo spirito dellallora vigente Costituzione Repubblicana del 1948. Non si capisce dunque perch la citata disposizione della proposta in esame prosegua affermando che il governo del territorio comprende altres l'urbanistica: che altro, se non urbanistica, ci che si descritto sino a quel momento?
Ma ben pi grave che si affermi che il governo del territorio comprende altres [...] l'edilizia, la difesa del suolo, la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, nonch la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati con le medesime materie. In correlazione con il comma 3 del medesimo articolo della proposta in esame, per cui la potest legislativa in materia di governo del territorio spetta alle Regioni, ad esclusione degli aspetti direttamente incidenti sullordinamento civile e penale, sulla tutela della concorrenza nonch sulla garanzia di livelli uniformi di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali. Da un siffatto combinato disposto di precetti normativi deriverebbe che relativamente alla materia definita governo del territorio, comprensiva degli argomenti denominati edilizia, difesa del suolo, tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, lo Stato si limiterebbe a dettare i principi fondamentali presenti nella proposta in esame (la quale, chiarisce il comma 1 dellarticolo 1 della proposta stessa, esaurisce le competenze dello Stato nella suddetta materia). Il problema che la proposta in esame non contiene pressoch nulla in argomento di edilizia, e nulla del tutto circa gli argomenti della difesa del suolo e della tutela del paesaggio e delle bellezze naturali. Eppure, ai sensi della proposta di legge, anche in merito a questi ultimi tre argomenti la produzione legislativa regionale non incontrerebbe alcun altro limite alla sua piena discrezionalit, oltre ai precetti (inesistenti, come s detto) della proposta stessa, se non le disposizioni che lo Stato dettasse (o abbia gi dettato), nellambito delle sue competenze legislative esclusive in materia di ordinamento civile e penale, tutela della concorrenza, determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, tutela dellambiente e dellecosistema (come sancisce il rinnovato Titolo V della Costituzione, peraltro ripreso dalla proposta di legge, nel periodo sopra integralmente riportato, con forzature e travisamenti).
In concreto, la proposta di legge annullerebbe tacitamente la validit e lefficacia del recente Testo unico sulledilizia, della legislazione sulla difesa del suolo, a cominciare dalla legge 183/1989, della normativa sui beni paesaggistici, come raccolta e sancita, oggi, essenzialmente nella terza parte del cosiddetto Codice Urbani. Con il che, almeno con riferimento ai beni paesaggistici, si violerebbe patentemente il principio fondamentale dellarticolo 9 della Costituzione, per cui la Repubblica [...] tutela il paesaggio. E secondo larticolo 114 della stessa Costituzione la Repubblica costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Citt metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato: come si pu escludere una delle istituzioni costitutive della Repubblica, e cio lo Stato, dalle funzioni inerenti la tutela del paesaggio?

4. Nessun accenno si rinviene nella proposta in esame alla tematica, messa a punto dalla giurisprudenza costituzionale a far data dal 1968, dei vincoli, apponibili da qualsiasi soggetto, anche (o soprattutto) in sede di attivit pianificatoria, che riconoscono lintrinseco interesse pubblico di determinati beni immobili per ragioni di tutela dellintegrit fisica o dellidentit culturale del territorio, per cui vigono a tempo indeterminato non comportando (anche se implicanti totale immodificabilit degli immobili interessati) obbligo di indennizzo.
Tale carenza, oltretutto, rende assolutamente incomprensibile lattuabilit di una previsione del testo: quella di considerare il territorio aperto, naturale e coltivato, proprio in forza della sua ormai raggiunta scarsit relativa, sostanzialmente vincolato ope legis al mantenimento della sua caratteristica identificativa e identitaria. In proposito, piuttosto, v da osservare che, nellarticolato in esame, si aggiunge alle due fondamentali componenti del territorio aperto, le aree destinate allagricoltura e le aree di pregio ambientale, una terza componente, le aree extraurbane a destinazione agricola di riserva urbanistica (articolo 5, commi 4 e 5) che un modo improprio per indicare le tradizionali zone di espansione.
Per converso, con riferimento al problema dei vincoli cosiddetti funzionali o additivi (che attribuiscono interesse pubblico a determinati immobili sulla base delle scelte discrezionali del pianificatore) la proposta in esame non capace (articolo 6, comma 3) di trovare soluzione pi innovativa di quella escogitata (in via transitoria!) dal legislatore del 1969: la durata quinquennale (aggiungendovi con il comma 7 dellarticolo 8 le alternative allesproprio suggerite dalla pi recente giurisprudenza costituzionale). Riteniamo invece che proprio la possibilit di ridurre a un novero limitato i casi di irrinunciabile ricorso allespropriazione per pubblica utilit, consenta di prevedere, secondo una tesi impostata gi negli anni 80 dal sen. Achille Cutrera, che al decorrere di un ragionevole periodo di tempo, in assenza di esecuzione dei procedimenti di esproprio, gli immobili entrino a far parte ope legis del patrimonio del soggetto pubblico interessato, acquisendo il proprietario il diritto al controvalore monetario (per maggiori precisazioni si veda il punto 13 del documento allegato alla presente memoria).

5. Relativamente allattuazione delle previsioni della pianificazione urbanistica, da un lato si reputa incongruo che il ricorso a tecniche di perequazione tra i proprietari immobiliari coinvolti sia (come apparirebbe dalla formulazione letterale del comma 2 dellarticolo 8 dellarticolato in esame) una mera possibilit, posta alla pari di altre, anche nei casi di rilevanti trasformazioni (di nuovo impianto urbanizzativo ed edificatorio, o di ristrutturazione urbana) unitariamente riguardanti interi ambiti territoriali. Dallaltro lato, riteniamo inammissibile che (come invece previsto dal comma 4 del succitato articolo 8) i diritti edificatori (termine in merito al quale si nutrono le pi ampie riserve) siano, in quanto liberamente commerciabili, trasferibili da uno a tuttaltro degli ambiti individuati e definiti dalla pianificazione urbanistica generale: con il risultato di vedere alterati (o quantomeno illimitatamente alterabili), da imperscrutabili giochi di mercato, i pesi edificatori e insediativi attribuiti ai diversi ambiti, cio distribuiti nelle diverse parti del territorio, dalla medesima pianificazione urbanistica generale.

6. Accanto alle osservazioni di merito fin qui esposte, ci si permette ancora di osservare che il testo in esame, pi che essere unorganica e compiuta legge quadro statale nella complessa materia denominata governo del territorio inserita tra quelle enumerate dal comma terzo del novellato articolo 117 della Costituzione tra quelle a competenza legislativa concorrente costituisce soltanto lenunciazione di opzioni culturali e politiche essenziali al fine di aprire un confronto nel merito.
Per essere uneffettiva legge-quadro, la proposta in esame dovrebbe recare:
- tutti i principi fondamentali direttamente inerenti alla materia governo del territorio che si ritengano appartenenti alla competenza decisionale quantomeno dello stato nazionale, in applicazione del principio di sussidiariet rettamente inteso, cio espresso secondo la lettera e lo spirito degli atti costitutivi dellUnione europea;
- gli omologhi principi fondamentali nelle materie parimenti a competenza legislativa concorrente e aventi indissolubili e irrinunciabili rapporti con il governo del territorio o, quantomeno, la chiarificazione del coordinamento con tali ulteriori principi fondamentali;
- le disposizioni direttamente precettive attinenti alle materie, o agli argomenti, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, aventi altrettanto indissolubili e irrinunciabili rapporti con il governo del territorio, o quantomeno la chiarificazione del coordinamento con tali disposizioni.

7. Malauguratamente, il trentennio (circa) di applicazione del previgente titolo V della Costituzione repubblicana, ha fornito scarsissimi esempi in merito alla produzione di leggi statali conformi al modello costituzionale nelle materie a competenza legislativa ripartita. Ci presumibilmente in conseguenza del precetto, dettato in via generale alle Regioni, per cui queste ultime avrebbero dovuto sceverare i principi fondamentali dal complesso delle disposizioni, spesso di estremo dettaglio, e comunque di tipo direttamente operativo, dettate dalle leggi statali sia gi vigenti che successivamente prodotte dal Parlamento nazionale senza alcuna variazione della tecnica espositiva consolidata.
Nel momento in cui si intende mutare realmente il modello di produzione legislativa nelle materie a competenza ripartita, parrebbe necessario disporre di una raccolta unificata e coordinata di tutte le disposizioni aventi forza di legge presenti nella legislazione statale e riconducibili sia, in senso stretto, al governo del territorio, sia, pi latamente, alle altre materie aventi, come s detto, indissolubili e irrinunciabili rapporti con detto governo del territorio. Tale necessit non sostenuta per configurare la legge quadro statale nella materia governo del territorio come un tipico testo unico, con lo svantaggio, anche a prescindere dalla dubbia legittimit di una tale operazione alla luce della nuova stesura del titolo V, di perpetuare le distorsioni del modello di produzione legislativa ripartita sinora realizzatosi. La raccolta delle disposizioni vigenti avrebbe invece lobiettivo di contribuire a evitare che la nuova legge quadro possa presentare consistenti lacune, o vistose smagliature, nella griglia delle norme che si potrebbe, viceversa, convenire essere di pertinenza statale, alla luce degli interessi unitari nazionali da salvaguardare e del vincolo costituzionale di assicurare unessenziale uguaglianza di condizioni di vita nellintero territorio della Repubblica. Ed parimenti sostenuta in relazione allopportunit di procedere, quale risultato finale di un processo quale quello configurato, in concomitanza con il varo di unautentica legge quadro, allabrogazione esplicita di decine di provvedimenti legislativi statali, ovvero di centinaia di loro specifiche disposizioni, con effetti dindubitabile chiarificazione dellordinamento.

8. Molte altre osservazioni potremmo muovere alla proposta in esame, ma riteniamo preferibile affidarne levidenziazione al confronto con i contenuti del gi citato documento allegato che le associazioni Italia Nostra e Polis hanno redatto e presentato in numerose occasioni. Un testo, come si pu immediatamente riscontrare, che presenta unirriducibile diversit dimpostazione, di irrisolvibile alterit delle opzioni, di non mediabilit dei contenuti rispetto alla proposta in esame.


Roma, 17 marzo 2004




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