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I beni culturali e il nuovo Titolo V della Costituzione: problematiche e prospettive a seguito della riforma federale dello Stato.
04-04-2005
Dott.ssa Rosaria Salamone *

1. - L8 Marzo 2001 il nostro Parlamento ha approvato il testo di modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione.

Attraverso la legge Costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 stata riformata la parte della Costituzione riguardante il sistema delle Autonomie Locali e dei rapporti con lo Stato. La riforma ha comportato la revisione degli articoli 114-133 della Carta Costituzionale con cui stato cambiato in profondit lordinamento istituzionale della Repubblica.

La riforma risulta essere di particolare rilievo per i suoi contenuti fortemente innovativi sia in riferimento alla forma dello Stato, o meglio sull'assetto del governo territoriale, sia in riferimento alla ripartizione di competenze in molteplici materie.
Tra queste, molto importante la materia dei beni culturali, nella sua ripartizione tra Stato, regioni ed enti locali, nonch stessa configurazione delle autonomie regionali e locali.

2. - I motivi che hanno ispirato la riforma sono sicuramente molteplici:

- lintenzione di adeguare gli istituti che, alla luce della odierna legislazione e della nuova impostazione che il legislatore ha inteso dare, non appaiono non pi conformi all'impostazione di una nuova concezione di Stato e di Enti locali basati sul decentramento e su una razionale ripartizione di competenze.

- l'esigenza di adeguare le competenze regionali, tanto legislative quanto amministrative, alla nuova impostazione che l'ordinamento in base alla legge n. 59 del 1997.
La 59/1997, infatti, non solo ha enormemente aumentato le competenze regionali, ma ha anche invertito la relazione tra legislazione ed amministrazione, ponendo il principio che questultima spetta di regola alle regioni (e ai poteri locali) anche nelle materie di competenza legislativa statale, salva espressa attribuzione legislativa allo Stato.
Questa scelta, cos come stata attuata, conforme al sistema costituzionale vigente, sino ad oggi, per cui si sempre parlato di federalismo a costituzione invariata con cui si intende un decentramento amministrativo che non traesse la sua fonte dalla nostra carta costituzionale, ma piuttosto dalla legge ordinaria.
Il legislatore ha per avvertito lesigenza di un completamento, e ha voluto che la stessa Costituzione si facesse espressamente carico del nuovo assetto per dargli una pi forte "legittimazione", sottraendolo a possibili cambiamenti "di umore", che su singole materie possono emergere in sede parlamentare (e negli anni addietro se ne sono gi verificati molti esempi).
Anche su questo versante c' quindi bisogno di una stabilizzazione dell'ordinamento che pu essere data solo dal rinnovato assetto costituzionale.

-Terzo motivo alla base della riforma costituzionale deriva dall'aspetto finanziario: era necessario adeguare i principi costituzionali in materia di finanza regionale al nuovo orientamento.
Ci significava stabilire che ciascuna Regione per regola vive di mezzi propri, salvo compensazioni dello Stato verso le situazioni pi svantaggiate e i mezzi propri per regola sono rappresentati dalle risorse ricavate, attraverso l'imposizione tributaria, dal territorio di ciascuna Regione.
Aspetto questo che, per esempio, per quanto concerne la Sicilia ha una rilevanza essenziale in quanto vige una competenza molto ampia in materia di beni culturali. Ma sappiamo anche che spesso la cattiva gestione e conservazione di questi conseguenza proprio della scarsezza dei fondi messi a disposizione dallo Stato e conseguentemente dalla Regione stessa. Un sistema regionale assolutamente autonomo di gestione dei beni culturali sicuramente comporterebbe una responsabilizzazione delle istituzioni regionali e locali e, se ben gestito, potrebbe consentire il rilancio del nostro patrimonio culturale.

3. - Gli aspetti della riforma che vanno messi in evidenza sono la nuova struttura istituzionale, la ripartizione della potest legislativa e amministrativa, lo schema di finanziamento e i rapporti finanziari tra enti, la possibilit di forme di autonomia differenziata per le Regioni a Statuto Ordinario, labrogazione dei controlli preventivi sugli atti delle Regioni.

Quanto alla organizzazione istituzionale, il nuovo testo dellarticolo 114 (il primo del Titolo V), secondo una logica di equiordinazione, indica che la Repubblica (intesa come Stato-ordinamento) costituita da strutture paritetiche, senza distinzione tra livelli gerarchici: Comuni, Province, Citt metropolitane, Regioni e Stato (inteso come Stato-persona).

Larticolo 114 prevede, inoltre, il riconoscimento costituzionale della funzione di capitale della Repubblica per la citt di Roma. In considerazione della nuova forma di Stato decentrato, i nuovi importanti compiti costituzionali della capitale saranno disciplinati con legge dello Stato.

La rilevanza del nuovo orientamento federalista si manifesta, in particolare, nella inversione, disposta con il nuovo testo dellarticolo 117, della enunciazione delle materie di competenza esclusiva, che pone implicitamente come pi rilevante la competenza regionale rispetto a quella statale.
Il secondo comma di tale articolo, infatti, definisce lambito di materie in cui deve essere esercitata la potest legislativa esclusiva da parte dello Stato; nel vecchio testo erano, invece, stabilite in modo esplicito le materie di competenza regionale. Il comma successivo indica le materie concorrenti, sulle quali, tuttavia, liniziativa legislativa spetta alle Regioni, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla normativa dello Stato.
Il comma 4, infine, attribuisce alle Regioni la potest legislativa residuale, cio relativamente ad ogni materia non espressamente riservata allo Stato.
Secondo il principio di sussidiariet , che attribuisce le funzioni al livello pi basso di governo, lambito regionale, con la riforma, divenuto quello legislativamente pi rilevante, mentre ai Comuni (articolo 118) spettano le funzioni amministrative. Al tempo stesso espressamente riconosciuta limportanza di un livello superiore, proprio dellordinamento comunitario e degli obblighi internazionali (articolo 117, comma 1).
Sulla base dellarticolo 120, inoltre, il Governo pu sostituirsi agli organi degli altri livelli, in caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, o a tutela dellunit giuridica ed economica del paese. Il concetto di equiparazione tra i livelli, statale e regionale, di potest legislativa viene ribadito anche dal nuovo testo dellarticolo 127, in cui si dispone che il Governo e la Regione possono promuovere la questione di legittimit (rispetto alle competenze costituzionalmente loro assegnate) dinanzi alla Corte Costituzionale. Nel vecchio testo ci era consentito unicamente al Governo, tramite la figura del Commissario governativo.

La nuova formulazione dellarticolo 119, infine, rappresenta laspetto pi rilevante dal punto di vista degli effetti economico-finanziari del nuovo assetto costituzionale. Il testo riformato di tale articolo, al comma 1, evidenzia una estensione del riconoscimento dellautonomia finanziaria dallambito regionale a quello di Comuni, Province e Citt metropolitane. Viene poi esplicitamente enunciato il potere - non riconosciuto in vigenza del vecchio Titolo V - di stabilire e applicare tributi ed entrate propri in armonia con la Costituzione (e non, come nel vecchio articolo, nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica). Sembra, quindi, superata la ristrettezza di autonomia tributaria che tradizionalmente ha caratterizzato le Regioni. Queste ultime, infatti, senza la necessit di una legge statale istitutiva, possono stabilire i loro tributi - cio fissare le aliquote e individuare la base imponibile nonch applicarli.

Nellarticolo 119 viene, tuttavia, specificato che tali poteri sono da esercitare secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, cio in base a materie che il nuovo articolo 117, al comma 3, inserisce tra quelle a legislazione concorrente. Dunque, allo Stato resta la fissazione dei principi fondamentali di indirizzo - attraverso leggi quadro - mentre per le Regioni liniziativa legislativa in materia di coordinamento sembra riferibile ai rapporti tra finanza regionale e finanza locale.

Lultima osservazione, infine, riguarda larticolo 116, il cui 3 comma, innovando radicalmente, definisce la possibilit di forme di autonomia differenziata tra le Regioni a Statuto Ordinario, che potrebbero in ci, quindi, diversificarsi al loro interno. Questo avverrebbe su iniziativa delle Regioni interessate, tramite legge statale approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti. Le particolari condizioni di autonomia consentirebbero il passaggio alla competenza esclusiva delle Regioni delle materie (di parte o di tutte) attualmente di competenza concorrente e anche il passaggio dalla competenza esclusiva statale a quella concorrente di alcune limitate e tassativamente indicate materie tra cui oltre alla organizzazione della giustizia di pace, alle norme generali sullistruzione, vi anche la tutela dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali.

3. Ad una attenta analisi del nuovo dettato costituzionale evidente come il legislatore ha inteso fortemente ispirarsi allesempio di altri Paesi Europei, ed in particolare Germania e Spagna, i quali rappresentano importanti esempi di civilt e modernit giuridica nelle materie oggetto della riforma.

La competenza legislativa regionale da questo processo esce ampliata ed estesa molto pi di quella attuale. A mezzo di tale interpretazione infatti le attuali materie di competenza regionale quando non siano menzionate nei commi secondo e terzo del nuovo articolo 117, diventano tutte materie di legislazione primaria. A queste competenze si aggiungono quelle relative a tutte le materie diverse da quelle espressamente menzionate nei suddetti commi.

Unaltra innovazione di impronta fortemente regionalista stata l'attribuzione allo Stato della potest regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva, salvo delega alle regioni, mentre, per il resto, la potest regolamentare attribuita alle regioni per tutte le altre materie, salvo che non sia espressamente assegnata ed enti sub-regionali ai quali viene riservata una potest regolamentare per la disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni che sono loro proprie, cos come gi prevista dall'ordinamento vigente.

Altro aspetto di grande rilevanza e quindi non trascurabile quello dellintroduzione del "regionalismo differenziato", secondo un modello analogo a quello di tipo spagnolo.
Tale principio trae la propria formulazione da una considerazione tanto semplice quanto essenziale. La diversit delle Regioni. Realt diverse con storie diverse e culture diverse, che pertanto hanno anche esigenze e bisogni diversi. Ed proprio dalla coscienza della diversit soprattutto nel campo finanziario, dello sviluppo e delle risorse che a ciascuna Regione viene infatti attribuita la possibilit di negoziare con lo Stato forme e condizioni particolari di autonomia che incidono, soprattutto, sul piano amministrativo e finanziario, ma che possono estendersi al versante legislativo.
Un ulteriore passo avanti verso un pi efficiente e produttivo rapporto tra la centralit Statale e le autonomie regionali e locali.

4. La ripartizione delle funzioni dalla riforma costituzionale prevede forme necessarie di coordinamento delle attivit dello Stato e delle Regioni oltre che in materia di immigrazione, ordine pubblico e sicurezza, soprattutto di tutela dei beni culturali che sono regolamentati espressamente al terzo comma del nuovo articolo 118 della Carta Costituzionale .
Siamo quindi ad una svolta epocale del nostro ordinamento. Lo Stato si spoglia di funzioni e di poteri una volta considerati irrinunciabili ed essenziali per conferirne lesercizio alle Regioni e agli altri enti locali, a volte anche in via esclusiva. Il decentramento, la ripartizione delle competenze oggi trova una definitiva consacrazione nella nostra carta fondamentale. Da federalismo a Costituzione invariata a federalismo costituzionale.



Gi allindomani della approvazione della Legge Bassanini si intu come lattuazione del decentramento amministrativo in materia di beni culturali sarebbe stata una strada lunga e tortuosa. Questo soprattutto in relazione allincapacit della legge stessa a prevenire e risolvere i conflitti tra Stato e Regioni dovuti allutilizzo della definizione del termine tutela in modo da incrociarsi e intersecarsi con altri ambiti quali la gestione, il restauro, la conservazione e la valorizzazione .
Si nota quindi con una certa semplicit che la distinzione tra tutela e valorizzazione cos come la si ritrova nel dettato dellarticolo 117 Cost. che segna la linea di confine tra le competenze Statali e quelle regionali in materia di beni culturali, abbia per certi versi riprodotto quanto gi contenuto a livello di legge ordinaria nel decreto legislativo 112 del 1998. E probabilmente a seguito della costituzionalizzazione dei termini tutela e valorizzazione il problema della loro definizione del loro contenuto si acuito cos come il problema della localizzazione delle altre attivit quali la gestione e il restauro con il rischio forte e da evitare di accentuare la conflittualit tra Stato e Regioni.

La soluzione a questo rischio di conflittualit oggi nelle mani degli interpreti come ha sottolineato la Corte Costituzionale nella sentenza n.94 del 2003 affermando che la distinzione tra tutela e valorizzazione dei beni culturali pu essere desunta dalla legislazione vigente ed in particolare dagli articoli 148, 149, 152 del decreto legislativo 112 del 1998 .


La gestione e la tutela dei beni culturali e di interesse religioso, come molti altri settori oggi risulta essere per larga parte delegato alle istituzioni decentrate infatti analizzando la normativa statale e regionale applicabile si ha la sensazione, effettivamente, di tale proliferazione di funzioni e compiti amministrativi nella legislazione delle Regioni.
Tutto ci naturalmente impone una differenziazione. E vero infatti che vi sono delle funzioni autoritative concernenti la tutela dei beni culturali ancora saldamente in mano all'amministrazione statale (salvo che nelle Regioni a statuto speciale Sicilia, Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta).
Sul punto vi un acceso dibattito riguardante la definizione di tutela che laspetto su cui si incontrano gli ostacoli pi insidiosi in quanto si ritiene che la frammentazione dei poteri che mirano alla conservazione del nostro patrimonio culturale comporterebbe la disgregazione del patrimonio culturale esso stesso per lincapacit delle amministrazioni locali di provvedervi adeguatamente.
Tali argomentazioni per, seppur non del tutto infondate, non sono condivisibili quando sostengono la tesi secondo la quale il rinnovato assetto costituzionale cagionerebbe una lontananza incolmabile tra istituzioni centrali quali il Ministero e il sistema regionale e locale . Ma soprattutto creerebbe una inspiegabile diversit rispetto allapproccio e al sistema esistente in materie altrettanto importanti come ledilizia o lurbanistica allontanando la comunit politica dal patrimonio culturale.
Oggi infatti il patrimonio variegato e ampio dovrebbe essere lasciato alla comunit civile quale espressione della propria identit . Lasciarlo alla gestione e tutela esclusiva dello Stato non consentirebbe di esprimere al meglio tale identit. Daltra parte la stessa Costituzione repubblicana che a mezzo dellarticolo 8, in sostanza , pone a carico della Repubblica lo sforzo per rendere fruibile il patrimonio culturale.
La fruibilit dovrebbe essere il fine ultimo anche dellesercizio del potere di tutela che andrebbe esercitata in cooperazione con lattivit di valorizzazione e non in contrapposizione ad essa, in modo da poter raggiungere pi efficacemente le finalit generali quali la salvaguardia e la conservazione del bene, la fruizione da parte del pubblico ed infine, grazie alla attivit di valorizzazione, la tutela del bene stesso. Su questo aspetto non vi pu essere contrasto tra lo Stato e le istituzione decentrate perch ogni contrapposizione non gioverebbe al patrimonio culturale per primo.
Su questo aspetto vi stata la sentenza della Corte Costituzionale n.94 del 2003 con cui la Corte ha dichiarato infondato un ricorso governativo proposto contro una legge regionale per supposta violazione di una serie di competenze statali in materia di beni culturali e principalmente per violazione della competenza statale in materia di "tutela" dei beni culturali. Questa sentenza ha una grande importanza in quanto la prima sentenza costituzionale che interviene a risolvere un conflitto di competenza tra Stato e regioni fondato sulla scissione operata dall'art. 117 Cost. tra tutela (quale competenza esclusiva statale) e valorizzazione (quale competenza regionale concorrente) dei beni culturali. La Corte Costituzionale nella sua pronuncia ha sottolineato come per dirimere i conflitti di competenza tra i diversi livelli di governo non si possa stabilire di volta in volta se gli interventi sul bene rientrino in una delle definizioni normative vigenti, ma piuttosto pare venire dalla sentenza stessa un suggerimento affinch il problema si sposti dal conflitto tra i termini tutela e valorizzazione e dal tipo di intervento al bene oggetto dello stesso attraverso la riproposizione della tesi di bene culturale quale definizione aperta in modo da farne il criterio di convivenza delle competenze statali e regionali cos come queste stesse sono contenute nel nuovo articolo 117 della Costituzione considerando per che la sua applicazione potrebbe comportare degli sconfinamenti: della tutela sulla valorizzazione quando oggetto di disciplina il bene culturale cos come disciplinato dal decreto legislativo 490 del 1999 (per i quali ad una lettura del testo legislativo rimane in qualche misura prevalente lambito della tutela), e della valorizzazione sulla tutela quando si tratti di altro bene di interesse per la comunit regionale o locale. Solo il tempo potr dire se tale assetto sar da considerarsi come una situazione transitoria o meno.

5. Il legislatore, attraverso la riforma, ha costituzionalizzato quella distinzione tra tutela e valorizzazione gi presente nel d.lg.112 del 1998. Lintento senzaltro innovativo, se la ripartizione di competenze tra Stato e Regioni in materia di beni culturali fosse stato definito e delineato con maggiore chiarezza. Ma soprattutto se fosse stata data una definizione di tutela adeguata alla portata della riforma. Allart.148 del d.lg.112 del 1998 infatti tutela era considerata ogni attivit diretta a riconoscere, conservare e proteggere i beni culturali e ambientali. Tale definizione non pi proponibile soprattutto in relazione al richiamo generale alla tutela operato in sede di riserva di funzioni allo Stato dallart.149 dello stesso decreto legislativo.
Le Regioni nel documento del Coordinamento interregionale dei beni e delle attivit culturali del 13 dicembre 2001 e nel documento presentato il 21 marzo 2002 dalla Conferenza dei presidenti alla VII Commissione del Senato richiedono una modifica di tale definizione al fine di elaborare delle regole che conferiscano alla funzione il significato di interventi generali per la creazione di una disciplina unitaria nel settore.
Un altro aspetto di rilievo la prospettiva di una dilatazione della legislazione regionale in materia in relazione ad uno stretto collegamento tra le competenze legislative concorrenti e lart.9 della Costituzione. Le odierne competenze regionali in materia di valorizzazione dei beni culturali infatti potenziano il ruolo delle Regioni che incarnano il compito di promozione del patrimonio culturale cos come previsto dallo stesso articolo della Costituzione che si concreter in un pi stretto raccordo Stato-Regioni.
Autorevole dottrina ha sostenuto come sia difficile dire se tra la tutela da una parte e la valorizzazione dallaltra vi siano campi materiali di competenza esclusiva regionale. Si entra senza dubbio in un campo minato che potrebbe dar luogo a conflitti in quanto vi sono in gioco questioni molto rilevanti. E prudente quindi affermare che oltre la tutela tutta competenza concorrente in quanto lesigenza di unitariet va salvaguardata anche in settori diversi dalla tutela.
E daltra parte questa considerazione confermata dallo stesso art.116 Cost. Le richieste delle Regioni di pi competenze normative vanno concordate con lo Stato perch il passaggio da potest concorrente ad esclusiva non automatico ma richiede innanzi tutto che si convenga su uno schema di regole che poi dovranno essere sottoposte allapprovazione del Parlamento.

6. La crescente esigenza di coordinamento di interventi sia di tutela sia di valorizzazione, alla luce del nuovo titolo V della Costituzione oggi sicuramente il pi importante aspetto concernente la disciplina dei beni culturali e, in particolare, di quelli di interesse religioso, per far s che normative oggi esistenti possano interagire al meglio.
Il problema del coordinamento fra amministrazioni, nonch fra soggetti pubblici e soggetti privati al centro della disciplina e dell'attivit amministrativa in materia di beni culturali in quanto posta dalla nuova formulazione dellart. 118, comma 3, della Costituzione.
Il presupposto di tale coordinamento che si conosca a pieno la realt da coordinare attraverso le attivit informative e conoscitive relative ai beni culturali, al loro stato di conservazione e agli interventi in atto, progettati, o anche solo programmati, sugli stessi beni.
I beni culturali "sono sempre immateriali, esibiscono un attributo ulteriore rispetto al corpo fisico in cui per avventura siano incastonati, cos come il suono d'una melodia qualcosa in pi dello spartito o dello strumento musicale da cui esso viene generato ". Mai descrizione fu pi suggestiva e appropriata. La culturalit del bene come valore da tutelare e preservare ma allo stesso tempo offrire e rendere fruibile al pubblico proprio perch il bene ha valore in quanto inserito in un contesto, un territorio. Ovunque si ravvisi una norma che tutela in qualsiasi modo un bene in considerazione del suo valore storico, artistico, archeologico, monumentale, demoetnoantropologico, archivistico e librario, si in presenza di un bene culturale.
Ci che sopravvive oggi e sopravvivr in futuro il frutto di una volont storica che ha voluto tramandare la testimonianza della propria cultura ai posteri e questa sorta di eredit rappresentata dai monumenti di ogni genere, intesi oggi nell'ampia accezione di Beni Culturali intesi come tutto ci che del passato in grado di restituirci una immagine meno sbiadita possibile.


Dott.ssa Rosaria Salamone
*Consulente Giuridico Parlamentare
C/O La commissione d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza
del Servizio Sanitario Nazionale



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