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I beni culturali e il nuovo Titolo V della Costituzione: problematiche e prospettive a seguito della riforma federale dello Stato.
04-04-2005
Dott.ssa Rosaria Salamone *

1. - L’8 Marzo 2001 il nostro Parlamento ha approvato il testo di modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione.

Attraverso la legge Costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 è stata riformata la parte della Costituzione riguardante il sistema delle Autonomie Locali e dei rapporti con lo Stato. La riforma ha comportato la revisione degli articoli 114-133 della Carta Costituzionale con cui è stato cambiato in profondità l’ordinamento istituzionale della Repubblica.

La riforma risulta essere di particolare rilievo per i suoi contenuti fortemente innovativi sia in riferimento alla forma dello Stato, o meglio sull'assetto del governo territoriale, sia in riferimento alla ripartizione di competenze in molteplici materie.
Tra queste, molto importante è la materia dei beni culturali, nella sua ripartizione tra Stato, regioni ed enti locali, nonché stessa configurazione delle autonomie regionali e locali.

2. - I motivi che hanno ispirato la riforma sono sicuramente molteplici:

- l’intenzione di adeguare gli istituti che, alla luce della odierna legislazione e della nuova impostazione che il legislatore ha inteso dare, non appaiono non più conformi all'impostazione di una nuova concezione di Stato e di Enti locali basati sul decentramento e su una razionale ripartizione di competenze.

- l'esigenza di adeguare le competenze regionali, tanto legislative quanto amministrative, alla nuova impostazione che l'ordinamento in base alla legge n. 59 del 1997.
La 59/1997, infatti, non solo ha enormemente aumentato le competenze regionali, ma ha anche invertito la relazione tra legislazione ed amministrazione, ponendo il principio che quest’ultima spetta di regola alle regioni (e ai poteri locali) anche nelle materie di competenza legislativa statale, salva espressa attribuzione legislativa allo Stato.
Questa scelta, così come è stata attuata, è conforme al sistema costituzionale vigente, sino ad oggi, per cui si è sempre parlato di “federalismo a costituzione invariata” con cui si intende un decentramento amministrativo che non traesse la sua fonte dalla nostra carta costituzionale, ma piuttosto dalla legge ordinaria.
Il legislatore ha però avvertito l’esigenza di un completamento, e ha voluto che la stessa Costituzione si facesse espressamente carico del nuovo assetto per dargli una più forte "legittimazione", sottraendolo a possibili cambiamenti "di umore", che su singole materie possono emergere in sede parlamentare (e negli anni addietro se ne sono già verificati molti esempi).
Anche su questo versante c'è quindi bisogno di una stabilizzazione dell'ordinamento che può essere data solo dal rinnovato assetto costituzionale.

-Terzo motivo alla base della riforma costituzionale deriva dall'aspetto finanziario: era necessario adeguare i principi costituzionali in materia di finanza regionale al nuovo orientamento.
Ciò significava stabilire che ciascuna Regione per regola vive di mezzi propri, salvo compensazioni dello Stato verso le situazioni più svantaggiate e i mezzi propri per regola sono rappresentati dalle risorse ricavate, attraverso l'imposizione tributaria, dal territorio di ciascuna Regione.
Aspetto questo che, per esempio, per quanto concerne la Sicilia ha una rilevanza essenziale in quanto vige una competenza molto ampia in materia di beni culturali. Ma sappiamo anche che spesso la cattiva gestione e conservazione di questi è conseguenza proprio della scarsezza dei fondi messi a disposizione dallo Stato e conseguentemente dalla Regione stessa. Un sistema regionale “assolutamente autonomo” di gestione dei beni culturali sicuramente comporterebbe una responsabilizzazione delle istituzioni regionali e locali e, se ben gestito, potrebbe consentire il rilancio del nostro patrimonio culturale.

3. - Gli aspetti della riforma che vanno messi in evidenza sono la nuova struttura istituzionale, la ripartizione della potestà legislativa e amministrativa, lo schema di finanziamento e i rapporti finanziari tra enti, la possibilità di forme di autonomia differenziata per le Regioni a Statuto Ordinario, l’abrogazione dei controlli preventivi sugli atti delle Regioni.

Quanto alla organizzazione istituzionale, il nuovo testo dell’articolo 114 (il primo del Titolo V), secondo una logica di equiordinazione, indica che la Repubblica (intesa come Stato-ordinamento) è costituita da strutture paritetiche, senza distinzione tra livelli gerarchici: Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato (inteso come Stato-persona).

L’articolo 114 prevede, inoltre, il riconoscimento costituzionale della funzione di capitale della Repubblica per la città di Roma. In considerazione della nuova forma di Stato decentrato, i nuovi importanti compiti costituzionali della capitale saranno disciplinati con legge dello Stato.

La rilevanza del nuovo orientamento federalista si manifesta, in particolare, nella inversione, disposta con il nuovo testo dell’articolo 117, della enunciazione delle materie di competenza esclusiva, che pone implicitamente come più rilevante la competenza regionale rispetto a quella statale.
Il secondo comma di tale articolo, infatti, definisce l’ambito di materie in cui deve essere esercitata la potestà legislativa esclusiva da parte dello Stato; nel vecchio testo erano, invece, stabilite in modo esplicito le materie di competenza regionale. Il comma successivo indica le materie “concorrenti”, sulle quali, tuttavia, l’iniziativa legislativa spetta alle Regioni, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla normativa dello Stato.
Il comma 4, infine, attribuisce alle Regioni la potestà legislativa residuale, cioè relativamente ad ogni materia non espressamente riservata allo Stato.
Secondo il principio di sussidiarietà , che attribuisce le funzioni al livello “più basso“ di governo, l’ambito regionale, con la riforma, è divenuto quello legislativamente più rilevante, mentre ai Comuni (articolo 118) spettano le funzioni amministrative. Al tempo stesso è espressamente riconosciuta l’importanza di un livello “superiore”, proprio dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali (articolo 117, comma 1).
Sulla base dell’articolo 120, inoltre, il Governo può sostituirsi agli organi degli altri livelli, in caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, o a tutela dell’unità giuridica ed economica del paese. Il concetto di equiparazione tra i livelli, statale e regionale, di potestà legislativa viene ribadito anche dal nuovo testo dell’articolo 127, in cui si dispone che il Governo e la Regione possono promuovere la questione di legittimità (rispetto alle competenze costituzionalmente loro assegnate) dinanzi alla Corte Costituzionale. Nel vecchio testo ciò era consentito unicamente al Governo, tramite la figura del Commissario governativo.

La nuova formulazione dell’articolo 119, infine, rappresenta l’aspetto più rilevante dal punto di vista degli effetti economico-finanziari del nuovo assetto costituzionale. Il testo riformato di tale articolo, al comma 1, evidenzia una estensione del riconoscimento dell’autonomia finanziaria dall’ambito regionale a quello di Comuni, Province e Città metropolitane. Viene poi esplicitamente enunciato il potere - non riconosciuto in vigenza del vecchio Titolo V - di stabilire e applicare tributi ed entrate propri in armonia con la Costituzione (e non, come nel vecchio articolo, “nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica”). Sembra, quindi, superata la ristrettezza di autonomia tributaria che tradizionalmente ha caratterizzato le Regioni. Queste ultime, infatti, senza la necessità di una legge statale istitutiva, possono stabilire i loro tributi - cioè fissare le aliquote e individuare la base imponibile – nonché applicarli.

Nell’articolo 119 viene, tuttavia, specificato che tali poteri sono da esercitare “secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, cioè in base a materie che il nuovo articolo 117, al comma 3, inserisce tra quelle a legislazione concorrente. Dunque, allo Stato resta la fissazione dei principi fondamentali di indirizzo - attraverso leggi “quadro” - mentre per le Regioni l’iniziativa legislativa in materia di coordinamento sembra riferibile ai rapporti tra finanza regionale e finanza locale.

L’ultima osservazione, infine, riguarda l’articolo 116, il cui 3° comma, innovando radicalmente, definisce la possibilità di forme di autonomia differenziata tra le Regioni a Statuto Ordinario, che potrebbero in ciò, quindi, diversificarsi al loro interno. Questo avverrebbe su iniziativa delle Regioni interessate, tramite legge statale approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti. Le particolari condizioni di autonomia consentirebbero il passaggio alla competenza esclusiva delle Regioni delle materie (di parte o di tutte) attualmente di competenza concorrente e anche il passaggio dalla competenza esclusiva statale a quella concorrente di alcune limitate e tassativamente indicate materie tra cui oltre alla organizzazione della giustizia di pace, alle norme generali sull’istruzione, vi è anche la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

3. – Ad una attenta analisi del nuovo dettato costituzionale è evidente come il legislatore ha inteso fortemente ispirarsi all’esempio di altri Paesi Europei, ed in particolare Germania e Spagna, i quali rappresentano importanti esempi di civiltà e modernità giuridica nelle materie oggetto della riforma.

La competenza legislativa regionale da questo processo esce ampliata ed estesa molto più di quella attuale. A mezzo di tale interpretazione infatti le attuali materie di competenza regionale quando non siano menzionate nei commi secondo e terzo del nuovo articolo 117, diventano tutte materie di legislazione primaria. A queste competenze si aggiungono quelle relative a tutte le materie diverse da quelle espressamente menzionate nei suddetti commi.

Un’altra innovazione di impronta fortemente regionalista è stata l'attribuzione allo Stato della potestà regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva, salvo delega alle regioni, mentre, per il resto, la potestà regolamentare è attribuita alle regioni per tutte le altre materie, salvo che non sia espressamente assegnata ed enti sub-regionali ai quali viene riservata una potestà regolamentare per la disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni che sono loro proprie, così come già prevista dall'ordinamento vigente.

Altro aspetto di grande rilevanza e quindi non trascurabile è quello dell’introduzione del "regionalismo differenziato", secondo un modello analogo a quello di tipo spagnolo.
Tale principio trae la propria formulazione da una considerazione tanto semplice quanto essenziale. La diversità delle Regioni. Realtà diverse con storie diverse e culture diverse, che pertanto hanno anche esigenze e bisogni diversi. Ed è proprio dalla coscienza della diversità soprattutto nel campo finanziario, dello sviluppo e delle risorse che a ciascuna Regione viene infatti attribuita la possibilità di negoziare con lo Stato forme e condizioni particolari di autonomia che incidono, soprattutto, sul piano amministrativo e finanziario, ma che possono estendersi al versante legislativo.
Un ulteriore passo avanti verso un più efficiente e produttivo rapporto tra la centralità Statale e le autonomie regionali e locali.

4. – La ripartizione delle funzioni dalla riforma costituzionale prevede forme necessarie di coordinamento delle attività dello Stato e delle Regioni oltre che in materia di immigrazione, ordine pubblico e sicurezza, soprattutto di tutela dei beni culturali che sono regolamentati espressamente al terzo comma del nuovo articolo 118 della Carta Costituzionale .
Siamo quindi ad una svolta epocale del nostro ordinamento. Lo Stato si spoglia di funzioni e di poteri una volta considerati irrinunciabili ed essenziali per conferirne l’esercizio alle Regioni e agli altri enti locali, a volte anche in via esclusiva. Il decentramento, la ripartizione delle competenze oggi trova una definitiva consacrazione nella nostra carta fondamentale. Da federalismo a Costituzione invariata a federalismo costituzionale.



Già all’indomani della approvazione della Legge Bassanini si intuì come l’attuazione del decentramento amministrativo in materia di beni culturali sarebbe stata una strada lunga e tortuosa. Questo soprattutto in relazione all’incapacità della legge stessa a prevenire e risolvere i conflitti tra Stato e Regioni dovuti all’utilizzo della definizione del termine tutela in modo da incrociarsi e intersecarsi con altri ambiti quali la gestione, il restauro, la conservazione e la valorizzazione .
Si nota quindi con una certa semplicità che la distinzione tra tutela e valorizzazione così come la si ritrova nel dettato dell’articolo 117 Cost. che segna la linea di confine tra le competenze Statali e quelle regionali in materia di beni culturali, abbia per certi versi riprodotto quanto già contenuto a livello di legge ordinaria nel decreto legislativo 112 del 1998. E probabilmente a seguito della costituzionalizzazione dei termini tutela e valorizzazione il problema della loro definizione del loro contenuto si è acuito così come il problema della localizzazione delle altre attività quali la gestione e il restauro con il rischio forte e da evitare di accentuare la conflittualità tra Stato e Regioni.

La soluzione a questo rischio di conflittualità è oggi nelle mani degli interpreti come ha sottolineato la Corte Costituzionale nella sentenza n.94 del 2003 affermando che “la distinzione tra tutela e valorizzazione dei beni culturali può essere desunta dalla legislazione vigente ed in particolare dagli articoli 148, 149, 152 del decreto legislativo 112 del 1998” .


La gestione e la tutela dei beni culturali e di interesse religioso, come molti altri settori oggi risulta essere per larga parte delegato alle istituzioni decentrate infatti analizzando la normativa statale e regionale applicabile si ha la sensazione, effettivamente, di tale proliferazione di funzioni e compiti amministrativi nella legislazione delle Regioni.
Tutto ciò naturalmente impone una differenziazione. E’ vero infatti che vi sono delle funzioni autoritative concernenti la tutela dei beni culturali ancora saldamente in mano all'amministrazione statale (salvo che nelle Regioni a statuto speciale Sicilia, Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta).
Sul punto vi è un acceso dibattito riguardante la definizione di tutela che è l’aspetto su cui si incontrano gli ostacoli più insidiosi in quanto si ritiene che la frammentazione dei poteri che mirano alla conservazione del nostro patrimonio culturale comporterebbe la disgregazione del patrimonio culturale esso stesso per l’incapacità delle amministrazioni locali di provvedervi adeguatamente.
Tali argomentazioni però, seppur non del tutto infondate, non sono condivisibili quando sostengono la tesi secondo la quale il rinnovato assetto costituzionale cagionerebbe una lontananza incolmabile tra istituzioni centrali quali il Ministero e il sistema regionale e locale . Ma soprattutto creerebbe una inspiegabile diversità rispetto all’approccio e al sistema esistente in materie altrettanto importanti come l’edilizia o l’urbanistica allontanando la comunità politica dal patrimonio culturale.
Oggi infatti il patrimonio variegato e ampio dovrebbe essere lasciato alla comunità civile quale espressione della propria identità . Lasciarlo alla gestione e tutela esclusiva dello Stato non consentirebbe di esprimere al meglio tale identità. D’altra parte è la stessa Costituzione repubblicana che a mezzo dell’articolo 8, in sostanza , pone a carico della Repubblica lo sforzo per rendere fruibile il patrimonio culturale.
La fruibilità dovrebbe essere il fine ultimo anche dell’esercizio del potere di tutela che andrebbe esercitata in cooperazione con l’attività di valorizzazione e non in contrapposizione ad essa, in modo da poter raggiungere più efficacemente le finalità generali quali la salvaguardia e la conservazione del bene, la fruizione da parte del pubblico ed infine, grazie alla attività di valorizzazione, la tutela del bene stesso. Su questo aspetto non vi può essere contrasto tra lo Stato e le istituzione decentrate perché ogni contrapposizione non gioverebbe al patrimonio culturale per primo.
Su questo aspetto vi è stata la sentenza della Corte Costituzionale n.94 del 2003 con cui la Corte ha dichiarato infondato un ricorso governativo proposto contro una legge regionale per supposta violazione di una serie di competenze statali in materia di beni culturali e principalmente per violazione della competenza statale in materia di "tutela" dei beni culturali. Questa sentenza ha una grande importanza in quanto è la prima sentenza costituzionale che interviene a risolvere un conflitto di competenza tra Stato e regioni fondato sulla scissione operata dall'art. 117 Cost. tra tutela (quale competenza esclusiva statale) e valorizzazione (quale competenza regionale concorrente) dei beni culturali. La Corte Costituzionale nella sua pronuncia ha sottolineato come per dirimere i conflitti di competenza tra i diversi livelli di governo non si possa stabilire di volta in volta se gli interventi sul bene rientrino in una delle definizioni normative vigenti, ma piuttosto pare venire dalla sentenza stessa un suggerimento affinché il problema si sposti dal conflitto tra i termini tutela e valorizzazione e dal tipo di intervento al bene oggetto dello stesso attraverso la riproposizione della tesi di bene culturale quale definizione aperta in modo da farne il criterio di convivenza delle competenze statali e regionali così come queste stesse sono contenute nel nuovo articolo 117 della Costituzione considerando però che la sua applicazione potrebbe comportare degli sconfinamenti: della tutela sulla valorizzazione quando oggetto di disciplina è il bene culturale così come disciplinato dal decreto legislativo 490 del 1999 (per i quali ad una lettura del testo legislativo rimane in qualche misura prevalente l’ambito della tutela), e della valorizzazione sulla tutela quando si tratti di altro bene di interesse per la comunità regionale o locale. Solo il tempo potrà dire se tale assetto sarà da considerarsi come una situazione transitoria o meno.

5. – Il legislatore, attraverso la riforma, ha “costituzionalizzato” quella distinzione tra tutela e valorizzazione già presente nel d.lg.112 del 1998. L’intento è senz’altro innovativo, se la ripartizione di competenze tra Stato e Regioni in materia di beni culturali fosse stato definito e delineato con maggiore chiarezza. Ma soprattutto se fosse stata data una definizione di tutela adeguata alla portata della riforma. All’art.148 del d.lg.112 del 1998 infatti tutela era considerata “ogni attività diretta a riconoscere, conservare e proteggere i beni culturali e ambientali”. Tale definizione non è più proponibile soprattutto in relazione al richiamo generale alla tutela operato in sede di riserva di funzioni allo Stato dall’art.149 dello stesso decreto legislativo.
Le Regioni nel documento del Coordinamento interregionale dei beni e delle attività culturali del 13 dicembre 2001 e nel documento presentato il 21 marzo 2002 dalla Conferenza dei presidenti alla VII Commissione del Senato richiedono una modifica di tale definizione al fine di elaborare delle regole che conferiscano alla funzione il significato di interventi generali per la creazione di una disciplina unitaria nel settore.
Un altro aspetto di rilievo è la prospettiva di una dilatazione della legislazione regionale in materia in relazione ad uno stretto collegamento tra le competenze legislative concorrenti e l’art.9 della Costituzione. Le odierne competenze regionali in materia di valorizzazione dei beni culturali infatti potenziano il ruolo delle Regioni che incarnano il compito di promozione del patrimonio culturale così come previsto dallo stesso articolo della Costituzione che si concreterà in un più stretto raccordo Stato-Regioni.
Autorevole dottrina ha sostenuto come sia difficile dire se tra la tutela da una parte e la valorizzazione dall’altra vi siano campi materiali di competenza esclusiva regionale. Si entra senza dubbio in un campo minato che potrebbe dar luogo a conflitti in quanto vi sono in gioco questioni molto rilevanti. E’ prudente quindi affermare che oltre la tutela è tutta competenza concorrente in quanto l‘esigenza di unitarietà va salvaguardata anche in settori diversi dalla tutela.
E d’altra parte questa considerazione è confermata dallo stesso art.116 Cost. Le richieste delle Regioni di più competenze normative vanno concordate con lo Stato perché il passaggio da potestà concorrente ad esclusiva non è automatico ma richiede innanzi tutto che si convenga su uno schema di regole che poi dovranno essere sottoposte all’approvazione del Parlamento.

6. La crescente esigenza di coordinamento di interventi sia di tutela sia di valorizzazione, alla luce del nuovo titolo V della Costituzione è oggi sicuramente il più importante aspetto concernente la disciplina dei beni culturali e, in particolare, di quelli di interesse religioso, per far sì che normative oggi esistenti possano interagire al meglio.
Il problema del coordinamento fra amministrazioni, nonché fra soggetti pubblici e soggetti privati è al centro della disciplina e dell'attività amministrativa in materia di beni culturali in quanto posta dalla nuova formulazione dell’art. 118, comma 3, della Costituzione.
Il presupposto di tale coordinamento è che si conosca a pieno la realtà da coordinare attraverso le attività informative e conoscitive relative ai beni culturali, al loro stato di conservazione e agli interventi in atto, progettati, o anche solo programmati, sugli stessi beni.
I beni culturali "sono sempre immateriali, esibiscono un attributo ulteriore rispetto al corpo fisico in cui per avventura siano incastonati, così come il suono d'una melodia è qualcosa in più dello spartito o dello strumento musicale da cui esso viene generato ". Mai descrizione fu più suggestiva e appropriata. La culturalità del bene come valore da tutelare e preservare ma allo stesso tempo offrire e rendere fruibile al pubblico proprio perché il bene ha valore in quanto inserito in un contesto, un territorio. Ovunque si ravvisi una norma che tutela in qualsiasi modo un bene in considerazione del suo valore storico, artistico, archeologico, monumentale, demoetnoantropologico, archivistico e librario, si è in presenza di un bene culturale.
Ciò che sopravvive oggi e sopravvivrà in futuro è il frutto di una volontà storica che ha voluto tramandare la testimonianza della propria cultura ai posteri e questa sorta di eredità è rappresentata dai monumenti di ogni genere, intesi oggi nell'ampia accezione di Beni Culturali intesi come tutto ciò che del passato è in grado di restituirci una immagine meno sbiadita possibile.


Dott.ssa Rosaria Salamone
*Consulente Giuridico Parlamentare
C/O La commissione d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza
del Servizio Sanitario Nazionale



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