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in difesa dei beni culturali e ambientali

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Argomenti storico giuridici per lintegrit del demanio culturale dello Stato
10-12-2002
Giulio Volpe, avvocato, gi consulente del Ministro per i Beni Culturali Antonio Paolucci, docente di Legislazione dei beni culturali presso l'Universit di Roma Tre

Giulio Volpe ci ha gentilmente fornito una sintesi del testo letto all'incontro ITALIA DA VENDERE (Bologna, Via San Mamolo 24, Sala dell'Angelo, 1 luglio 2002), cui hanno partecipato anche Andrea Emiliani, Giovanni Lo Savio, Ugo Mazza ed Eugenio Riccomini.





La notizia dell'avvenuta conversione in legge del d.l. n. 63 del 2002 mi induce all'amara regressione di un secolo esatto, fino all'anno 1902, quando raggiunta finalmente una prima legge unitaria in materia di cose d'arte e di storia, si doveva constatare ch'essa subordinava l'azione dello Stato all'avvenuta iscrizione dei beni all'interno di un improbabile "catalogo delle opere di sommo pregio". A partire da considerazioni di carattere generale, in prima approssimazione, occorre asserire ancora una volta la relativit diacronica e critica del concetto stesso di bene culturale, gi magistralmente sottolineata negli anni '70 da Massimo Severo Giannini che ne concepiva una "nozione liminale" e metagiuridica, destinata a completarsi fuori dal diritto (M. S. Giannini, I beni culturali, Riv. trim. dir. pubbl., 1976); cos come, conseguentemente, si dovr ammettere la connotazione di ogni possibile catalogo dei beni culturali come di opera aperta, flessibile e mai finita.
Ma sar paradossalmente un passo ulteriore all'indietro, ed altrettanto lungo, ad offrire invece la replica pi convincente ed incontrovertibile a quanto oggi accade.
Corre l'anno 1802. Siamo al cospetto di Pio VII e del suo mirabile chirografo, e volgendo appena lo sguardo troviamo l'abate e giureconsulto Carlo Fea, lo scultore Antonio Canova, lo storico dell'arte Quatremre de Quincy.
Come acutamente riportato da Andrea Emiliani negli scritti e nei discorsi, a Carlo Fea si deve l'erezione di un argine giuridico forte alla dispersione del patrimonio artistico italiano; allo scultore veneto, poco prima dell'importante recupero del bottino artistico d'Italia gi riposto nel nascente Louvre, si deve la capacit di convincere Napoleone in persona che quelle opere costituissero "catena e collezione con infinite altre che non si possono trasportare n da Roma n da Napoli", consacrando l'idea principe della tutela in senso moderno.
E' questa l'idea "prelogica e quasi magica" -per dirla con un'espressione di Fabrizio Lemme- di contesto culturale , quella di un patrimonio che sia conservato per quanto possibile integro ed integralmente fruibile. Oggi siamo tentati di aggiungere: in mano pubblica, e solo in via d'eccezione consegnato alla mano privata.
Emblematica conferma di questo approccio si abbia ove si consideri lintensit del duplice vincolo, di indivisibilit ed inalienabilit (salvo, in virt di norma successiva, la cessione ad enti pubblici), che ostinatamente continuava ad imporsi sulle collezioni d'arte delle grandi famiglie romane grazie all'art. 4 della legge n. 286 del 1871, e sia pure ammettendosi l'abolizione dei vincoli fidecommissari all'art. 1 della stessa legge. Analogo divieto binario di smembramento e vendita dovrebbe essere -quanto meno in funzione di principio ispiratore di un buon governo dei beni culturali- imperituro presidio, come stato ed per quelle favolose collezioni private ancora oggi integre e garantite alla fruizione collettiva, anche per la immensa collezione pubblica del Museo Italia.
A Quatremre, infine, si deve il sostegno rischioso a questa stessa idea, rinforzandone per una valenza fatalmente italiana, ma parlando da francese e in terra di Francia. La natura stessa, asseriva Quatremre, aveva posto in Italia la scuola universale delle Arti (si vedano i saggi di A. Pinelli e A. Emiliani in M. Scolaro (a cura di) Lo studio delle arti e il genio dellEuropa, Nuova Alfa, Bologna, 1989, e di G. Volpe, La parabola della tutela artistica italiana da Carlo Fea a Giovanni Rosadi, postfazione a A. Emiliani, Leggi, bandi e provvedimenti per la conservazione dei beni artistici e culturali negli antichi stati italiani, Nuova Alfa, Bologna, 1996 (II ed.)).
Quando con il principio fondamentale dell'art. 9 la Costituzione italiana impegna la Repubblica -da intendersi come Stato-ordinamento e non Stato-soggetto- a promuovere lo sviluppo della cultura e a tutelare il patrimonio storico e artistico della Nazione, lo fa nella consapevolezza di quella fortissima tradizione italiana, e della stratificazione complessa ma necessaria della nostra identit culturale, da affidarsi dunque alla pubblica amministrazione e sia pure lasciando impregiudicata la questione dell'autonomia regionale, ovvero il problema ancora parzialmente insoluto del riparto di funzioni amministrative fra centro e periferia.
Autorevole commento all'art. 9 Cost. ne suggerisce una interpretazione tesa "ad imporre una valenza culturale all'intero sviluppo economico-sociale...: lo sviluppo economico dovrebbe "manifestarsi" attraverso opere ispirate non soltanto a criteri economicistici, ma anche a valori culturali" (F. Merusi, in G. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione, Art. 9, Bologna-Roma, 1975, p. 446).
La nostra storia e la nostra Costituzione indicarono dunque una via, la stessa che negli anni '60 indusse la Commissione Franceschini ad escogitare una "definizione unitaria" di bene culturale, da intendersi quale "testimonianza materiale avente valore di civilt", riprodotta in tempi recenti dal d. lgs. n. 112 del 1998 ove si va addirittura oltre, poich si espunge il requisito della materialit del bene.
Oggi dunque, nella prospettiva di un "bene culturale" visto come "fattore di sviluppo intellettuale della collettivit e come elemento storico attorno a cui si definisce l'identit delle collettivit locali" (G. Pitruzzella, in M. Cammelli (a cura di), La nuova disciplina dei beni culturali e ambientali, il Mulino, Bologna, 2000, art. 2 T.U., p.32 ss.), si pone rinnovata e ricca di motivazioni l'esigenza di un intervento pubblico corale e diffuso, ma anche colto e sensibile, l'esercizio di compiti di promozione e valorizzazione dei beni e delle attivit culturali anche, ed in buona misura, ad opera di Regioni ed enti locali; l'attribuzione invece allo Stato, in esclusiva, delle funzioni cruciali della tutela, come peraltro ribadito dal legislatore all'art. 1 comma 3 lett. d) della l. n. 59 del 1997 (c.d. "legge Bassanini 1").
La Pubblica Amministrazione non pu, perch a ci si oppongono per quanto detto il diritto e la storia, dimettere questo impegno ma semmai ottimizzarlo mediante la piena attuazione dei principi di sussidiariet e leale cooperazione pi volte sbandierati. L'azione pubblica si impronti dunque ad un maggiore dinamismo, decentrando, e magari concedendo a privati, oltre alla gestione dei servizi di cui alla "legge Ronchey", altre attribuzioni sul fronte della "valorizzazione" o della "promozione" quali avventurosamente o coraggiosamente specificate dall'art. 148 del d. lgs. n. 112 del 1998.
Si aggiunga che i beni del demanio storico, artistico e archivistico, di cui agli artt. 54 e 98 del T U. in materia di beni culturali, soggetti alla disciplina - e alla natura extra commercium - di cui agli artt. 822, 823 e 824 cod.civ. sono indubitabilmente destinati al godimento pubblico, incarnando, anzi, tale destinazione uno dei tratti salienti della demanialit.
Non sar inutile ricordare, inoltre, che dopo l11 settembre 2001, e in fondo quale culmine di un processo che prese le mosse nel secondo dopoguerra, nelle democrazie di mercato si assistito ad un ribaltamento delle categorie tradizionali del consumo, tanto che un ricorso smisurato e scriteriato a beni attinenti ai bisogni dellindividuo, lascia oggi uno spazio molto pi significativo a profonde riflessioni circa il che cosa e il perch, non pi il quanto, del consumo stesso. Beni e servizi culturali assumono in questo contesto e nella societ postindustriale una rilevanza altissima, cos che, anche da un punto di vista socio-economico, lo Stato non dovrebbe abdicare alle funzioni corrispondenti.
In merito alle vicende pi recenti, ci si limita qui a ricordare, senza addentrarsi nel merito, che il processo di sdemanializzazione -inizialmente, per, da Stato ad enti locali e con riferimento quasi costante a beni immobili non pi utilizzati- ha inizio nei primi anni '90 e conta un buon numero di provvedimenti sul tema nel corso del decennio.
Questo quadro normativo illustra un insieme di norme che si succedono a quelle precedenti senza recepirle, e senza prevederne l'abrogazione o la riformulazione. Si giunge cos alla l. n. 448 del '98, collegata alla finanziaria per il 1999, concernente "misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo" che ci riguarda laddove prevede l'alienazione di beni immobili di interesse storico e artistico di propriet dello Stato e "non destinati ad usi governativi". Per l'individuazione dei beni alienabili essa opera un rimando a un regolamento da adottarsi ai sensi dell'art. 17 comma 2, l. n. 400 del 1988.
Ai sensi dell'art. 19 dellatteso e sopraggiunto "Regolamento recante disciplina delle alienazioni di beni immobili del demanio storico e artistico" (d.P.R. n. 283 del 7 settebre 2000) sar il Soprintendente regionale ad individuare i beni che non rivestano il prescritto interesse e quelli la cui alienazione o conferimento in concessione o utilizzo mediante convenzione siano soggetti ad autorizzazione secondo le modalit previste dalla disciplina regolamentare. Condizioni imprescindibili perch il Soprintendente conceda l'autorizzazione ad alienare sono l'assenza di pregiudizio a conservazione, integrit e fruizione pubblica del bene, ovvero la garanzia di compatibilit della destinazione d'uso del bene con il suo carattere storico e artistico. Si rilevato che "i beni demaniali alienabili sono quelli non inclusi nelle categorie indicate dall'art. 2 del d.P.R. n. 283 del 2000, che in verit dovrebbero essere circoscritti ad ipotesi molto ristrette" (Ass. Bianchi Bandinelli, Testo Unico, Norme non abrogate e altre leggi sui beni culturali, Annali, 9,2/2000).
I beni immobili, ai sensi del citato art. 2 del Regolamento in oggetto sono inalienabili quando siano:
a) beni riconosciuti, con provvedimento avente forza di legge, monumenti nazionali;
b) beni di interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte e ella cultura in genere ex art. 2, comma 1, lett. b) del Testo Unico, indipendentemente, come sottolineato da giurisprudenza costante, dalla presenza di strutture di pregio;
c) beni di interesse archeologico;
d) beni che documentano l'identit e la storia delle istituzioni pubbliche, collettive, ecclesiastiche, riconosciuti con decreto del Ministro per i beni e le attivit culturali anche su proposta delle altre amministrazioni statali, delle regioni e degli altri enti territoriali o di associazioni titolari di interessi diffusi.
Ben sarebbe auspicabile un approccio di segno inverso, laddove l'inalienabilit fosse la regola e l'alienazione solo un'eccezione, da ammettersi eventualmente per immobili in grave degrado e con rigorose cautele di programmazione preventiva, secondo la rigida applicazione di un procedimento autorizzativo.
Il d.l. n. 351 del 2001 costituisce elemento di rottura (Oberdan Forlenza, in Guida al Diritto, Il Sole-24 Ore, 29.06.02, p. 30 ss.) rispetto alla normativa precedente. In base ad esso, e per quanto qui rileva, il Ministro delleconomia pu procedere alla costituzione o promuovere la costituzione di societ a responsibilit limitata aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di operazioni di cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato e degli altri enti pubblici per i quali trova attuazione la nuova disciplina (art. 2, comma 1).
Alla luce di questa disciplina appare evidente la contraddittoriet che si manifesta all'art. 7, comma 10 del d.l. n. 63 del 2002, gi evidenziata dal Presidente della Repubblica e sottolineata ancora in una Mozione dellUlivo, ove da un lato si prevede il trasferimento dei beni in oggetto per gli effetti di cui allart. 3, comma 1, d.l. n. 351 del 2001 convertito in legge n. 410 del 2001 (il che implicherebbe automatico slittamento al patrimonio disponibile con conseguente alienabilit) e dallaltro si proclama che il passaggio alla Patrimonio dello Stato s.p.a. (istituita con il primo comma dello stesso articolo e finalizzata alla messa in redditivit del patrimonio pubblico) non altererebbe il regime codicistico, ex artt. 823 (inalienabilit) e 829, primo comma (necessit di una dichiarazione dellautorit amministrativa per il passaggio dal demanio al patrimonio), dei beni demaniali trasferiti. Si aggiunga che gli stessi beni possono essere trasferiti dalla Patrimonio s.p.a. alla societ finanziaria Infrastrutture s.p.a. (di cui al successivo art. 8) in funzione di garanzia al fine di attrarre finanziamenti privati per la realizzazione di infrastrutture e grandi opere pubbliche, o in vista di investimenti per lo sviluppo economico (art. 8, comma 3, lett. a) e b)).
Inoltre, per il trasferimento di beni alle predette societ non si dispone la preventiva autorizzazione del Ministro per i Beni e le Attivit Culturali, ci in dissonanza rispetto a quanto disposto dallart. 55 del Testo Unico, ma solo che esso avvenga di intesa con detto Ministro, e si badi, non con riguardo a tutti i beni culturali, ma solo rispetto a quelli di particolare interesse artistico o storico.
Sulla pericolosa equivocit dellaggettivo particolare -una fuorviante graduazione dellinteresse, individuata in una formula tralaticia che solo convenzionale fino a che non si sustanzi quale criterio per lesercizio di una adeguata discrezionalit tecnica, che qui non risulta affatto assicurata- si opportunamente pronunciato anche il Soprintendente di Firenze ed ex Ministro per i Beni Culturali Antonio Paolucci.
Dunque, come il Capo dello Stato abbiamo invocato "un intervento correttivo in via normativa" quantomeno in linea con lemendamento fortemente voluto dalle associazioni ambientaliste (Fai, Italia Nostra, Ass. Bianchi Bandinelli, WWF, Legambiente ed altre), presentato in Senato dal Senatore Vizzini (Forza Italia) e sostenuto dallallora Sottosegretario presso il Ministero per i Beni e le Attivit Culturali On.le Sgarbi, ma poi tradotto in ordine del giorno.
Si riteneva, in definitiva, doversi esigere una riformulazione legislativa, che da un lato restituisse la fisiologica discrezionalit in materia, peraltro in buona misura riconosciuta fino allavvento del d.l. n. 351 del 2001, al Ministero competente ed alle professionalit di settore (limitandosi contestualmente le ambizioni del superministro dell'Economia), e ad un tempo restituisse, senza equivoci di sorta, rango e dignit ai principi costituzionali, ai principi codicistici di demanio statale e di patrimonio indisponibile dello Stato, nonch a quanto delineato dagli artt. 54 e 98 del Testo Unico per i beni culturali e ambientali, in tema di demanio storico, artistico e archivistico, e di sua destinazione al godimento pubblico.
Si parla gi da molto tempo di "tutela ambientale dei beni culturali", o di "tutela dei centri storici", come di sistemi disciplinari aventi una propria organica ed autonoma dignit. L'opera minore componente irrinunciabile per la trama unica al mondo del nostro patrimonio artistico, e lo Stato deve farsi garante di questa minuziosa e stratificata realt.

Oggi formuliamo lauspicio che lindividuazione ai fini sopracitati di moltissimi beni culturali da parte dellAgenzia del Demanio e la loro elencazione nelle 860 pagine dellallegato A di un decreto del 19 luglio u.s. (G.U. n. 183 del 6. 8. 2002, Suppl. Ord. n. 163) non sia preordinata ad una messa in redditivit indiscriminata di essi, ma sia solo una ricognizione preliminare, destinata poi a passare filtri di severit variabile: la prevista (ma poco rassicurante) intesa con il Ministro per i beni e le attivit culturali; losservanza di disciplina costituzionale, codicistica e regolamentare (raccomandata anche dal Presidente della Repubblica); infine, e soprattutto, le imponenti ragioni della Storia.



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