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La tutela del paesaggio
Francesca Chiavarone (francescachv@libero.it)
Roma Tre
Giurisprudenza, pubblicistico
Relatori: prof. Giampaolo Rossi

paesaggio, abiente, convenzione europea sul paesaggio, tutela, valorizzazione, modifica titolo V della costituzione

LA TUTELA DEL PAESAGGIO.

Il paesaggio un bene complesso e dinamico, formato da fattori naturali costantemente interrelazionati e in evoluzione, con cui luomo si rapporta nel definire una propria immagine sul territorio e nellambiente.
In tal senso, quindi, il paesaggio si connota come bene ambientale e culturale che rispecchia sempre una modalit dessere antropologicamente rilevante.
Attraverso lo studio storico delle diverse normative sul paesaggio in cui il legislatore ha calato una differente aspettativa sociale, si pu approfondire la conoscenza di un valore fondamentale per lessere umano; il paesaggio, infatti, il risultato di un rapporto, che si specifica come processo di identificazione delluomo su un territorio che egli stesso contribuisce a definire.
Nel corso del XX secolo, la maturata cognizione di una complessa problematica ambientale dovuta al massiccio degrado generato dalle nuove forme di sviluppo economico e di sfruttamento delle risorse, ha comportato lesigenza di adottare una disciplina di vincolo che ponesse freno al processo distruttivo del bene paesaggio, di cui lo stesso uomo parte; nonostante ci, pur qualificandosi tale bene come infungibile, pubblico, inalienabile e naturale, quindi tendenzialmente non riproducibile, lattivit umana, produttiva ed economica, indirettamente ne condiziona costantemente i processi fisiologici ed evolutivi.
La prima legge sul paesaggio, la L. 1497/39, prevede una disciplina di tutela episodica e soggettiva che si riferisce a particolari siti naturali e storici di pregio rilevanti dal punto di vista estetico.
In particolare il concetto di paesaggio viene accostato a quello di bellezza naturale, in un senso che mira a tutelare i valori paesistici sotto il profilo dei quadri naturali che essi realizzano. Conseguentemente, non si tutela ci che nel paesaggio, ma solo la mera conservazione del visibile e dello scenario naturale.
Non si considera la dinamicit insita nel paesaggio che si concretizza principalmente nellazione positiva o distruttuva delluomo.
Conseguentemente, non si prevedono formule di valorizzazione dei segni storici tracciati dalluomo nellambiente, n il controllo diffuso dellagire antropico sul territorio; ci si limita, in sostanza, a prevedere forme di conservazione statiche di un patrimonio ereditato con beneficio di inventario.
Non vengono considerate misure di applicazione dinamiche del vincolo, infatti, il legislatore non prevede lobbligo, ma la mera facolt, di redazione del Piano Paesistico, strumento necessario per ottenere una concretizzazione giuridica sul territorio delle previsioni di vincolo.
La tutela del valore paesaggistico trova un successivo riconoscimento nellambito dellart. 9 della Costituzione secondo cui La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico ed artistico della Nazione.
La norma, sancendo la salvaguardia del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico della Nazione come principio fondamentale della Repubblica garantisce un grado di tutela di massimo livello.
Contemporaneamente viene omesso qualsiasi riferimento alla materia ambientale, non solo nel senso di valore trasversale o connesso al paesaggio, ma non introducendone alcun connotato esplicito.
Diversamente i tratti giuridici del concetto di ambiente verranno introdotti per la prima volta con lentrata in vigore della l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, recante: Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, la quale attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato un elenco tassativo di materie quali la tutela dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali.
La cosiddetta costituzionalizzazione della materia ambiente evidenzia che nel 1948 non esisteva ancora quella questione ecologica che si sarebbe manifestata, in tutta la sua problematicit, a partire dagli anni Settanta quando, sulla base di uninterpretazione estensiva dellart. 9 della Costituzione, si determinata una costituzionalizzazione materiale dellambiente, punto di partenza per la sua tutela.
Conseguentemente, la dottrina inizier ad intendere la tutela del paesaggio in modo pi ampio, come forma del territorio creata dalla comunit umana che vi insediata che, abbracciando la tutela della flora, della fauna e dellambiente ove agisce luomo, assumer una finalit specifica di tipo ambientale.
La successiva legge, detta Galasso, opera delle trasformazioni essenziali nellambito della tutela ed tuttoggi la normativa di riferimento in materia paesaggistica.
Il legislatore intende conferire una risposta emergenziale alle nuove necessit contingenti relative ad una diversa situazione economico e sociale; a tal fine modifica il modo di intendere la tutela del paesaggio, operando unestensione della rilevanza del vincolo quantitativa e funzionale attraverso lindividuazione automatica del territorio vincolato nellambito di categorie di aree oggettivamente predeterminate ope legis.
In tal modo viene posta in essere una disciplina maggiormente autorevole e forte che si esplica sia verso la pubblica amministrazione che nei confronti dei cittadini.
Tale azione complementare ad una valutazione delle bellezze naturali in una logica di riequilibrio di zone ampie del paese, che opti per una tutela determinata non solo dalle caratteristiche del bene in quanto tale, ma anche dalle esigenze generali del territorio.
Si concepisce il paesaggio come bellezza estetica connessa allagire delluomo ed il territorio come contesto naturale e storico unitario legato ad una moderna tipologia di pianificazione economica e sociale, per il quale il patrimonio paesistico costituisce anche supporto di quello archeologico, architettonico, storico ed artistico. In sostanza, si sposta laccento della tutela sul piano paesaggistico che, in vista delle nuove esigenze economico e sociali viene rivalutato ed elevato al rango di strumento amministrativo imprescindibile per la tutela del paesaggio.
Conseguentemente la pianificazione paesistica, da facoltativa diventa obbligatoria per le Regioni e per lo Stato, che in caso di inadempienza delle Regioni, deve esercitare i previsti poteri sostitutivi.
Il paesaggio, in tal modo, viene identificato come bene culturale antropologiamente esteso e come processo equilibrato di costante sintesi ed integrazione tra dimensioni passata, presente e futura. Viene, pertanto, decisamente superata la precedente ratio conservativa puramente estetica.
Accanto allesigenza di preservare i valori paesaggistici, trovano riconoscimento anche altri interessi di carattere generale e di non minore rilevanza economica e sociale, come quello dello sfruttamento opportunatamente regolato, delle risorse necessarie alla produzione nazionale.
I contenuti della legge Galasso sono stati riconfermati dal T. U. delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali, redatto a norma dellart. 1 della legge delega 8 ottobre 1997, n. 352.
Con questo nuovo provvedimento, attualmente vigente, si assume la finalit di fare chiarezza in settori di grande rilevanza per la societ, la civilt e leconomia dellItalia e si costituisce un obiettivo importante ma limitato alla conoscenza del sistema normativo cogente.
In primo luogo va detto che la normativa in esame si occupa di cose di notevole interesse pubblico, per le quali viene garantito un controllo penetrante sulle possibili destinazioni duso.
In particolare, nella sentenza n. 56/1968 la Corte Costituzionale ha negato carattere espropriativo ai vincoli paesistici e alleventuale connesso diniego di autorizzazione in quanto essi atterrebbero a beni originariamente di interesse pubblico perch naturalmente paesistici, s che lamministrazione, imponendo il vincolo di immodificabilit, non comprime il diritto sullarea, perch questo diritto nato con il corrispondente limite e con esso vive.
La tutela dei beni paesaggistici, in generale, pu essere attuata tramite una modalit passiva, mediata ed attiva.
La tutela passiva si basa sullapposizione di un vincolo che pone un limite allazione umana relativa ad un determinato bene ambientale.
Esso comporta una modificabilit dei beni assoggettati, comunque relativa, in quanto possibile procedere alla modifica dello status quo, previa autorizzazione degli organi addetti alla tutela paesaggistica e salvo la necessit di ulteriori titoli ablativi.
Il sistema delineato costituito da due tipologie di beni: quelli individuati singolarmente da un provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico e quelli sottoposti a vincolo dalla stessa legge. Si sottolinea limportanza del fatto che la qualificazione del bene paesaggistico e limposizione del vincolo siano il risultato di un procedimento disciplinato dalla legge in quanto ci assumerebbe un significato di garantismo fondamentale in una materia tanto delicata.
Ciononostante, il decreto di determinazione del vincolo ha carattere di atto generale e pertanto, ai sensi dellart. 13 della legge 7 agosto 1990, n. 241, non soggetto alla disciplina della partecipazione del cittadino al procedimento amministrativo.
E opportuno cogliere loccasione per sottolineare limportanza del principio del c.d giusto procedimento ed evidenziare come, in tale materia, esso sia relegato ad operare in un ambito ristretto.
La tutela mediata si attua attraverso gli strumenti di pianificazione e di gestione territoriale, che contengono norme di indirizzo in relazione alle trasformazioni del territorio. La pianificazione paesistica lo strumento amministrativo di tutela che (insieme allautorizzazione) concretizza giuridicamente il vincolo paesaggistico precostituito.
Il piano lanello collettore tra il vincolo e lautorizzazione, nel quale si dovr valutare se nel caso concreto sussista una compatibilit tra le trasformazioni per le quali si richiede il permesso ed il vincolo quantificato e specificato dal piano.
Dottrina e giurisprudenza concordano nel affermare che il piano paesistico il provvedimento attraverso cui si realizza il governo delle parti del territorio assoggettate al vincolo.
Il piano, si pone in una posizione sostanzialmente subordinata e giuridicamente derivata rispetto al vincolo, tant che le norme ivi contenute non possono mai derogarne i presupposti.
Lattivit pianificatoria indirizzata allomogeneizzazione del vincolo per zone e per categorie, con lo scopo di anticipare la visione particolare in cui la P.A. potr trovarsi ad operare.
Tale attivit collegata ad una visione dinamica della concezione di tutela, tesa a regolare il rapporto tra lattivit umana e lambiente. Il piano in tal senso opera unattivit precettiva di specificazione del vincolo che si concretizza sia in disposizioni contenenti non facere assoluti che nella determinazione di criteri sulla base dei quali lente proposto dovr concedere lautorizzazione o il diniego per unattivit.
In tale fase si attua il passaggio alla concezione dinamica della gestione del paesaggio, la quale si concretizza nella finalit di raccordo tra le esigenze di conservazione e quelle di trasformazione.
La dottrina ha definito il piano come potenziale strumento di conciliazione di tutti gli interessi concorrenti sul territorio, in quanto procurerebbe un fondamentale giudizio di compatibilit sintetico tra gli obiettivi socio economici e quelli estetico culturali, in funzione di un miglioramento della qualit della vita.
Nella prassi, per, le norme tecniche dei piani approvati hanno avuto un contenuto carente e generico riguardo la disciplina duso e di valorizzazione.
Ci ha procurato, nondimeno, la concentrazione di un alto tasso di discrezionalit nellambito del provvedimento dellautorizzazione paesaggistica.
Tale connotato negativo stato caratterizzato inoltre da una vera e propria omissione, purtroppo diffusa, nella redazione del piano paesaggistico. La tematica della pianificazione paesistica , infatti, uno dei mezzi attraverso cui si pu migliorare lefficacia dello sviluppo sostenibile.
E possibile sicuramente affermare che attraverso le finalit e le prescrizioni indicate nel piano si possa determinare una modalit dessere del vincolo pi rigida o al contrario, maggiormente ridotta, sia in termini di deroga generale verso il vincolo, sia in relazione allambito operativo che si vuole relegare allattivit umana privata.
Il piano, in sostanza, potrebbe determinare la realizzazione un diverso modello di sviluppo sostenibile, il quale avrebbe incidenza sul grado di compatibilit dellattivit umana rispetto al bene paesaggistico - ambientale.
Bisogna chiedersi quale sia il giusto grado di rigidit normativa capace di fare del vincolo un valore aggiunto, produttivo di ricchezza economica e di potenzialit di sviluppo, che non crei, conseguentemente, una difficolt daccettazione da parte della popolazione residente.
La tutela attiva implica la considerazione normativa di azioni di recupero, di miglioramento e di fruizione del paesaggio.
Il complesso della normativa, cos come risultante dal dettato del T.U., sembra abbracciare senza dubbio la formula passiva e mediata, ma gi da tempo, una parte della dottrina si pronunciata in senso favorevole ad unattivit amministrativa che contemperi lesigenza di una tutela attiva, volta al miglioramento del paesaggio deturpato e delle possibilit di fruizione dello stesso.
Alla luce della Convenzione Europea sul Paesaggio e degli ultimi studi scientifici in materia, si arrivati a definire la relazione complessa del paesaggio in termini di immagine unitaria ed integrata delle dimensioni naturalemorfologica, storico culturale e percettivo- simbolica. In tal senso, il paesaggio generalmente considerato come interrelazione tra componenti fisico-ambientali tendenzialmente invariabili - sistemi morfologici ed ecologici -, segni e permanenze della storia, nonch fattori connessi ai valori sociali, percettivi, estetici, immaginari e simbolici che le popolazioni locali hanno assunto come luogo di identificazione collettiva.
Tali prospettive di tutela del paesaggio aggiungono limportanza del fattore sociale-simbolico, totalmente trascurato dalle normative pregresse. I principi contenuti nella Convenzione Europea sul Paesaggio, che Stato, Regioni e Province Autonome si sono obbligati ad attuare nellAccordo del 19 aprile 2001, fanno riferimento costante allaspetto percettivo delle popolazioni locali e agli elementi in cui essi si identificano.
Vengono definiti nuovi orientamenti in cui mutano notevolmente loggetto, lambito di tutela e la politica di pianificazione paesistica, al fine di ottenere unimmagine integrata ed unitaria del territorio.
La tutela dovrebbe essere estesa a tutto il paesaggio, comprese le zone degradate o di identificazione collettiva da valorizzare e ripristinare.
Lattuazione di tali nuove prospettive dovrebbe avvenire attraverso strumenti di tutela che assumono una funzionalit progettuale, strategica e di valorizzazione del paesaggio, soprattutto in vista dei principi di sviluppo sostenibile.
A tal fine necessario modificare i procedimenti di formazione della voluntas pubblica, valorizzando il consenso delle popolazioni legate al territorio e la collaborazione tra le diverse istituzioni, in modo da strutturare lapparato amministrativo sul principio del mutuo integralismo, superando il modello del controllo gerarchico tra gli enti preposti alla tutela.


Tale processo deve portare a stabilire degli obiettivi di qualit paesistica fondati sul consenso e sulla conoscenza profonda e globale degli elementi interrelati e diversificati di un territorio valutato in chiave unitaria.
Da tale disamina si comprende agilmente che lintero sistema di tutela debba essere sottoposto ad una revisione in relazione alla distribuzione delle competenze che permetta il contemperamento tra una democraticit propria di un governo che sia il pi possibile vicina ai cittadini e lesigenza di applicazione certa del diritto su tutto il territorio della Repubblica. La questione si complica da due prospettive diverse: da un alto sussiste la necessit di estendere lapplicabilit dei principi ai diversi ordinamenti europei e, dallaltro, di considerare le altre norme riguardanti il principio di sussidiariet ed il decentramento amministrativo.
In particolare si deve porre lattenzione alle riforme introdotte dalle modifiche al titolo V della Costituzione, dalla cui lettura si evincono disposizioni fortemente innovative sul piano dellassetto istituzionale e della materia paesaggistico ambientale.
Come si pu derivare dallanalisi testuale del nuovo titolo V, le norme vigenti, oltre ad aver comportato linsorgere di nuovi conflitti per linterpretazione del dettato Costituzionale, hanno operato una modifica sullintero modello di Stato che si pu definire incompleta, in quanto mancante di un meccanismo di rimedio nel caso dellinsorgere di dissensi.
Le previsioni generano antinomie ed incongruenze che in primo luogo investono la materia ambientale e, conseguentemente, il paesaggio in modo specifico. Sul piano della prospettiva ambientale assume particolare rilevanza la nuova formulazione dell art. 117 della Costituzione che, nel primo comma, sottopone la potest legislativa dello Stato e delle Regioni alla Costituzione e ai vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli organi internazionali.
Gi detta norma opera uninnovazione non chiara; toglie, infatti, alla legge dello Stato la funzione unificante e generale che gli si attribuiva in passato ed introduce una modificazione singolare, facendo mutare i rapporti tra la Repubblica e lordinamento comunitario. Ne scaturiscono dubbi interpretativi sul nuovo tessuto normativo, ancora non uniformemente risolti in dottrina, riguardanti il recepimento del diritto comunitario e la valenza del richiamo diretto alla Costituzione.
La prima questio assume un particolare valore in quanto ormai lapprofondimento il dibattito e la tutela della materia ambiente hanno assunto una connotazione decisamente internazionale.
Il secondo problema pone dubbi interpretativi di pi ampio respiro. La tutela dello ambiente, infatti, riconosciuta per la prima volta nella Costituzione, viene affidata quantomeno prima facie, allo Stato. Non ci si pu non chiedere quale senso abbia tale suggellazione in una riforma che sembrerebbe avere uno spirito tuttaltro che centralista.
Il secondo comma dellarticolo in esame indica innanzitutto le materie in ordine alle quali lo Stato ha legislazione esclusiva (art.117, c. 2) e specifica, poi, le materie di legislazione concorrente, precisando che spetta alle Regioni la potest legislativa salvo che per le determinazioni dei principi fondamentali riservati allo Stato (art. 117 c. 3). Si conclude, infine, attribuendo alle Regioni la potest legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello stato (art. 117 c. 4). Tra le materie riservate esclusivamente allo Stato rientrano la tutela dellambiente dellecosistema e dei beni culturali.
Questa ultima disposizione configura uno degli elementi pi problematici, in quanto alcune delle materie riconducibili allambiente rientrano nella legislazione concorrente e in quella riservata alle regioni. Risulta di immediata comprensione la gamma di dubbi che si vengono a proporre, nellambito della tutela dellambiente, di fronte ad un dettato cos poco chiaro.
La maggior parte della dottrina e della giurisprudenza, anche se ancora non si consolidato un indirizzo certo ed univoco, ha ricavato una configurazione dellambiente come valore costituzionalmente protetto che, in quanto tale, delinea una sorta di materia trasversale in ordine alla quale si manifestano competenze diverse. In tale contesto, diventa fondamentale accingersi ad analizzare il nuovo art. 117 in relazione alle non mutate disposizioni in campo paesaggistico. Si osserva, in primo luogo, che la materia paesaggio, gi assente nel previgente art. 117, non prevista da nessuna parte, sebbene resti immutato lart. 9 della Costituzione.
Si deve altres evidenziare un controsenso che abbraccia nello specifico la stessa tutela del paesaggio; essa, infatti, continua ad essere affidata genericamente alla Repubblica che, alla luce del disposto del novellato art. 114 Cost., deve essere considerata come soluzione composta dallo Stato, dalle Province, dai Comuni e dalle Citt Metropolitane, nonostante lart. 117 Cost., disarmonicamente, non stabilisca alcun riferimento esplicito in relazione a tali beni.
Il primo punto farebbe pensare che la materia del paesaggio non sia pi di esclusiva spettanza del potere centrale dello Stato, ma che sia conferita contestualmente a tutti gli Enti territoriali che compongono la Repubblica; la seconda prospettiva conduce a ritenere che il bene paesaggistico - ambientale, non essendo definito tra le tassative competenze esclusivamente statali o concorrenti, debba essere ritenuto di esclusiva competenza regionale.
Una possibile, diversa, soluzione potrebbe ravvisarsi nelle disposizioni afferenti la materia concorrente, in cui si pone una distinzione tra la tutela dellambiente, che permane di esclusiva competenza statale e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, di competenza concorrente.
In tale ottica si potrebbe compiere una demarcazione tra la tutela del paesaggio che, ex art. 9 Cost., permane alla Repubblica e la promozione del paesaggio che, ex art. 117 modificato, verrebbe attribuita al potere concorrente delle Regioni.
Questa prospettiva trova esplicita riconferma nel testo del disegno di legge costituzionale Nuove modifiche del titolo V, parte II, della Costituzione, approvato dal Consiglio dei Ministri l11 aprile del 2003, nel quale verrebbe definita chiaramente una demarcazione tra tutela e valorizzazione del paesaggio.
Altro argomento di spunto per una riflessione sullassetto complessivo delle funzioni e sulle modalit desercizio delle stesse dato dalla rottura tra il parallelismo tra funzione legislativa ed amministrativa.
Anche qualora si ravvisi una potest legislativa dello Stato, si deve ritenere che lattivit amministrativa sia allocata al livello territoriale adeguato alladempimento che sia pi vicino al cittadino, in modo da favorire il concretizzarsi del principio di sussidiariet.
Attualmente, la materia della tutela del paesaggio va necessariamente rapportata alla ridefinizione organica della legislazione dei beni culturali ed ambientali che il Ministero, nellambito della delega conferitegli dal Parlamento, sta operando tramite la redazione di un nuovo Codice, finalizzato a fornire uno strumento unico e certo per difendere e promuovere il tesoro degli italiani, tramite la realizzazione di nuove forme di collaborazione, efficienti e semplificate, tra lo Stato, le Regioni e gli Enti locali e conseguentemente, di risolvere e superare lempasse amministrativa dovuta al continuo conflitto tra le istanze regionali e locali agenti sul territorio e a concretizzare le istanze gi delineate, ed auspicate, in seno alla Conferenza Stato Regioni del 19 aprile 2001.
In generale, nonostante gli studiosi non siano concordi sul giudizio su tale riforma, vengono adeguatamente concretizzati i contenuti sostanziali delle previsioni dellAccordo per lattuazione della Convenzione Europea sul Paesaggio e lassetto funzionale fondato sulla sussidiariet e la leale collaborazione.
A livello regionale stata svolta una indagine sullo stato di attuazione della legislazione e della pianificazione di tutte le regioni italiane e delle province autonome di Trento e Bolzano, in vista dellapplicazione contemperata degli aspetti pi problematici della normativa vigente e dei principi della Convenzione Europea sul Paesaggio, resi vincolanti in virt dellAccordo del 19 Aprile 2001.
Inoltre sono stati evidenziati i diversi fattori capaci di influenzare, in parte, lattivit delle istituzioni, come per esempio lesistenza o meno di attivit regionali volte alla formazione e allaggiornamento dei tecnici amministrativi competenti alla tutela del paesaggio.
Dallanalisi sulle normative e le attivit svolte su dette amministrazioni si evince, nonostante le oggettive difficolt di soluzione delle antinomie nascenti sul territorio, una diffusa concretizzazione delle previsioni definite dalla legislazione statale vigente.
Nonostante ci la mancata approvazione di un regolamento dattuazione della legge Galasso, a mio avviso, ha comportato lassenza di una mediazione tra i principi ivi dedotti e lipotetica legislazione regionale.
Nella maggior parte dei casi, conseguentemente, ad esclusione di alcune Regioni come il Lazio, si dedotta la mancanza di una legislazione organica ed accentrata che componesse una summa dei diversi aspetti istituzionali relativi al paesaggio.
Nonostante tale connotato non configuri la sussistenza di una legislazione regionale complessivamente carente nei contenuti, ha comportato lassenza di un riferimento certo che definisse simultaneamente i molteplici aspetti a cui dovrebbe conformarsi lattivit amministrativa di tutela e di valorizzazione del paesaggio; ci, nondimeno, ha favorito gli eventuali ritardi connessi alla concretizzazione delle norme statali e la difficolt di comporre una legislazione strutturata nel dettaglio e correlata specificamente al territorio.
In generale, ma non in tutte le Regioni, si riscontrato un parallelismo tra i contenuti normativi avanzati dalla legislazione e dalla pianificazione regionale; in alcune unit danalisi, invece, si osservato la maggiore o minore conformit di una o dellaltra componente normativa alle novelle istanze promosse a livello nazionale ed europeo. Molte Regioni si stanno adoperando al fine di conformare la propria normativa, legislativa e/o pianificatoria, ai principi e alle prescrizioni contenute nellAccordo tra Stato e Regioni del 19 aprile 2001; la maggior parte di esse ha, per, gi parzialmente introdotto alcuni aspetti istituzionali ad esso riconducibili, anche e soprattutto in vista delle modifiche in materia amministrativa apportate dalla Legge 142/90 e dal revisionato titolo V della Costituzione.














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