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in difesa dei beni culturali e ambientali

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Stato e regione nella disciplina dei beni culturali
Sara Carlevale (saraclaudia@virgilio.it)
Universit di Roma La Sapienza
Giurisprudenza, pubblicistico
Relatori: Lorenzo Casini

tutela valorizzazione

UNIVERSIT DEGLI STUDI DI ROMA LA SAPIENZA
FACOLT DI GIURISPRUDENZA


Tesi di laurea in Diritto amministrativo



STATO E REGIONI NELLA DISCIPLINA
DEI BENI CULTURALI


Relatore: Candidato:
Prof. Lorenzo Casini Sara Carlevale

Correlatore:
Prof. Antonio Cervati



Anno accademico 2004 - 2005


INDICE
INTRODUZIONE I

CAPITOLO PRIMO
I BENI CULTURALI
1. Levoluzione storico-legislativa 1
2. La nozione di bene culturale 7
2.1. Le origini della nozione 7
2.2. Lintroduzione della nozione in Italia 9
2.3. La legislazione degli anni Novanta del XX secolo 13
3. La nozione di patrimonio culturale 21
4. Il regime giuridico 26
5. Le tipologie 32


CAPITOLO SECONDO
LE FUNZIONI
1. Levoluzione storico-legislativa: dalla tutela alla valorizzazione 42
1.1. Cenni storici 48
1.2. Lart. 9 della Costituzione 54
1.3. Il decreto legislativo n. 112 del 1998 58
2. La tutela 61
2.1. Levoluzione storica 61
2.2. La disciplina nel Codice dei beni culturali e del paesaggio 64
3. La valorizzazione 68
3.1. Levoluzione storica 68
3.2. La disciplina nel Codice dei beni culturali e del paesaggio 74
4. La gestione e la fruizione 78
4.1. Levoluzione storica 78
4.2. La disciplina nel Codice dei beni culturali e del paesaggio 82


CAPITOLO TERZO
IL RIPARTO DELLE COMPETENZE
1. Le competenze legislative 86
1.1. La Costituzione del 1948 87
1.2. La riforma del 2001 91
1.3. Lart. 117 della Costituzione 93
1.4. La giurisprudenza della Corte costituzionale 98
1.5. Il Codice del 2004 105
2. Le competenze amministrative 106
2.1. Lassetto delle competenze amministrative prima della riforma del Titolo V della Costituzione 108
2.2. Il decentramento amministrativo (d.lgs. 112/1998) 109
2.3. Lart. 118 della Costituzione 112
2.4. Il Codice del 2004 114
3. I principi di sussidiariet e di leale cooperazione: la cooperazione interistituzionale 116





CAPITOLO QUARTO
LORGANIZZAZIONE
1. Cenni storici sullamministrazione delle antichit e belle arti 123
2. Lorganizzazione centrale 125
2.1. Dal Ministero per i beni culturali e ambientali al Ministero per i beni e le attivit culturali 125
3. La riforma del Ministero 130
4. Lorganizzazione periferica 133
4.1. Le direzioni regionali 135
4.2. I Comitati regionali 138
4.3. Le soprintendenze 139
5. Le forme di esternalizzazione 140
5.1. Dalla Sibec s.p.a. alla Arcus s.p.a. 142
5.2. La partecipazione dello Stato ad associazioni, fondazione e societ 146


CAPITOLO QUINTO
LE FORME DI COOPERAZIONE
1. La cooperazione 150
2. Il trasferimento dellesercizio di funzioni statali 151
3. Le Commissioni miste 154
4. Le forme di raccordo delle funzioni 157
4.1. Gli accordi 160
4.2. Lintesa istituzionale di programma 164
4.3. Gli accordi di programma quadro 165
4.4. Gli accordi di programma quadro sottoscritti dal Ministero per i beni e le attivit culturali 166
5. La partecipazione dei privati 172
CONCLUSIONI
1. La peculiarit dei beni culturali 175
2. Lassetto delle funzioni 176
3. La dialettica pubblico e/o privato 183
4. La cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali 185


BIBLIOGRAFIA 188

Introduzione

Lopera darte si offre alla coscienza nella sua bipolarit. Come prodotto dellattivit umana lopera darte pone una duplice istanza: listanza estetica che corrisponde al fatto basilare dellartisticit per cui lopera opera darte; listanza storica che le compete come prodotto umano attuato in un certo tempo e luogo e che in certo tempo e luogo si trova.

C. Brandi, Teoria del restauro, Torino, Einaudi ed. 1977 p. 6.

LItalia rappresenta un unicum sotto il punto di vista storico-artistico possedendo circa il settantacinque per cento del patrimonio artistico mondiale. Da questa constatazione discendono i compiti di tutela e di valorizzazione del nostro patrimonio culturale per renderlo fruibile e godibile dallintera umanit.
La materia dei beni culturali deve quindi rappresentare uno dei compiti basilari della Repubblica e questo ci rammentato dalla Costituzione che nellart. 9 autorevolmente pone tra i suoi primari compiti lo sviluppo della cultura e quello della tutela del paesaggio e del patrimonio storico artistico della Nazione.
Tutelare il patrimonio storico e artistico significa conservare e recuperare le testimonianze dellarte e della cultura delle passate civilt ai fini dellacquisizione di unesperienza e di una coscienza storica che consentano il progesso civile della societ dando un significato alla nostra esistenza .
I beni culturali rappresentano la nostra cultura hanno al loro interno una valenza estetica ed una valenza storica essendo opere che nascono da un processo artistico e creativo del singolo individuo ed entrando poi a far parte del mondo con una valenza storica rappresentativa del periodo che le ha viste nascere.
Il primo aspetto che nella storia stato evidenziato dei beni culturali stato quello estetico attraverso le normative del 1939 , sono state poi la Commissione Franceschini e M.S. Giannini a porre in evidenza limportanza dellaspetto storico .
Gli studi della Commissione Franceschini e di M.S. Giannini hanno sottolineato il fatto che un discrimine basato sulla pura valenza estetica aveva la grande carenza di lasciare senza tutela un gran numero di opere darte in quanto non ritenute pregevoli per il gusto dellepoca .
La Commissione Franceschini nelle sue dichiarazioni ha parlato dei beni culturali quali testimonianze aventi valore di civilt e M.S. Giannini ha portato in auge il concetto del valore culturale quale elemento comune dei beni in discorso ed interesse oggettivo, riferibile a qualsiasi entit del mondo esterno .
Limportanza dei beni culturali notevole e porre in essere una struttura in grado di amministrarli nel migliore dei modi un obbligo morale. Non possiamo permetterci con la nostra incuria di far deteriorare il valore culturale di cui sono portatori perch un valore superiore a noi e occorre un impegno serio per mantenere la loro integrit e per far s che non saremo solo noi a poter godere della visione ad esempio della Valle dei templi ad Agrigento, ma ci non comunque sufficiente perch occorre anche valorizzare questo tesoro di cui disponiamo, rendendolo fruibile senza disagi e sempre nel rispetto della loro integrit e della loro essenza.
Al fine di affrontare il tema della disciplina dello Stato e della regione nella materia dei beni culturali occorre seguire un iter logico che verifichi in primis la materia oggetto dellanalisi, quindi le funzioni in cui si articola la materia, le modalit di attribuzione delle competenze, la struttura dellorganizzazione amministrativa ed infine le forme di cooperazione tra gli organi preposti.
Nel primo capitolo si individua la materia oggetto dellanalisi cio quella dei beni culturali di cui oggi, attraverso il Codice dei beni culturali e del paesaggio, si d una definizione pi ampia parlando del concetto di patrimonio culturale consistente sia dei beni culturali in senso stretto sia dei beni paesaggistici .
Dopo una compiuta analisi sulla materia nel suo insieme lattenzione stata posta nel secondo capitolo sulle principali funzioni in cui si articola, quindi le funzioni di tutela e di valorizzazione con le sue ramificazioni nella gestione e nella fruizione.
Lanalisi parte da un rilievo di carattere storico al fine di capire per quale motivo la prima esigenza a prendere forma stata quella di tutelare e conservare i beni culturali e solo con il tempo si giunti ad una loro valorizzazione, sempre nel rispetto dellidentit storica e dellintegrit fisica degli stessi e finalizzata a renderli fruibili dagli utenti ultimi, i cittadini.
In seguito nel terzo capitolo ci si sofferma sul riparto di attribuzioni delle competenze legislative ed amministrative operata dalla Costituzione nel rinnovato Titolo V, le quali si basano non sulla materia dei beni culturali nel suo complesso bens sulle sue articolazioni funzionali quindi la funzione di tutela e la funzione di valorizzazione .
Lapprofondimento operato nel secondo capitolo sullo studio delle principali funzioni della materia dei beni culturali stato determinato dallesigenza di spiegare lallocazione dei compiti posta in essere dalla Costituzione. Infatti senza comprendere cos la tutela e cos la valorizzazione e senza sapere come si sono evolute storicamente, non si pu certo pretendere di chiarire come sono poi attribuite le rispettive competenze allo Stato ed alle regioni.
Dopo aver verificato lattribuzione dei compiti, nel quarto capitolo ci si sofferma sullo studio dellorganizzazione amministrativa del nostro Paese analizzando sia la struttura centrale, individuata nel Ministero per i beni e le attivit culturali, sia quella periferica, caratterizzata da pi strutture cio dalle direzioni regionali, dai comitati regionali e dalle soprintendenze, dando rilievo soprattutto alle regioni quali espressioni dirette della collettivit.
Inoltre sempre nel quarto capitolo ci si trattiene sullo studio di una tendenza, quella della esternalizzazione, che ormai generale nel diritto amministrativo italiano e che ha trovato nel settore dei beni culturali ampia diffusione .
La esternalizzazione determina il ricorso a moduli privatistici ed a soggetti privati per assolvere a funzioni amministrative.
Per concludere viene esaminato nel quinto capitolo se lo Stato e le regioni operino congiuntamente attraverso una cooperazione per il raggiungimento dei compiti loro affidati o se corrano su binari paralleli, gelosi ognuno di mantenere salde le funzioni attribuitegli senza operare congiuntamente ma anzi facendosi battaglia.
La risposta data dal numero dei ricorsi che hanno portato la Corte costituzionale ad intervenire nella materia al fine di dipanare lintricata problematica delle attribuzioni delle funzioni .
Il responso articolato e prende avvio da uninterpretazione non tassativa ma estensiva dellart. 117 della Costituzione il quale individua le attribuzioni legislative nelle funzioni di tutela e di valorizzazione rispettivamente spettanti allo Stato ed alle regioni.
Linterpretazione della Corte costituzionale porta ad individuare, quale titolare della funzione di valorizzazione, non la regione quale titolare naturale secondo la Costituzione, ma lente che possiede il bene stesso, quindi rispettivamente lo Stato e la regione ognuno per i suoi beni.
Il criterio di attribuzione quello della disponibilit del bene, principio non nuovo al nostro ordinamento, nella fattispecie la Corte costituzionale nella sentenza n. 94 del 2003, fa espresso riferimento allart. 152 del d.lgs. 112/1998, il quale attribuisce la valorizzazione dei beni culturali allo Stato ed alle regioni ciascuna nel proprio ambito.
Da ci discende come conseguenza che la regione vede diminuire drasticamente le sue potenzialit dintervento nella materia, visto che la funzione di tutela, sulla base dellart. 117 della Costituzione, resta saldamente ancorata alla titolarit dello Stato.
Una risposta siffatta non deve sorprendere in quanto il riflesso di una scelta determinata dalla ricerca di unit nella funzione di tutela e da una sfiducia generale nei confronti dellente locale regione , seppure mitigata attraverso la ricerca di forme di intesa e coordinamento operate a livello organizzativo con le Commisioni miste , ed a livello procedimentale negli accordi previsti e, nota positiva, posti in essere.
Per quanto riguarda la cooperazione procedimentale attuata mediante accordi, da sottolineare la presenza dei privati chiamati ad intervenire al pari dello Stato e delle regioni senza alcun tipo di limitazione .
E la stessa Costituzione ad indicare espressamente la cooperazione quale modus operandi nellart. 118 , ed il Codice dei beni culturali e del paesaggio ha recepito e sviluppato ampiamente tale tema prevedendo numerose disposizioni al riguardo.
In particolare il Codice configura un sistema improntato sul principio della consensualit, sullimpiego di metodi e strumenti negoziali e pattizi e sulla figura dellaccordo, ci a partire dalla sfera dei rapporti tra pubbliche amministrazioni .
La materia caratterizzata dallincontro delle competenze delle diverse istituzioni territoriali, e sia lordinamento di settore che la giurisprudenza costituzionale hanno sempre privilegiato logiche di tipo collaborative e cooperative .
La rigidit del criterio di riparto dettato dallart. 117 della Costituzione pu trovare negli accordi interistituzionali elementi di elasticit e do flessibilit indispensabili per le funzioni di tutela e di valorizzazione dei beni culturali, superando cos il rischio di separatezze controproducenti tra i diversi livelli di intervento .



Capitolo Primo


I beni culturali


1. Levoluzione storico-legislativa
Le origini della protezione pubblica in Italia del patrimonio artistico, storico ed archeologico risalgono agli Stati pre-unitari i quali avevano emanato norme pi o meno organiche al fine di tutelare le cose di antichit ed arte ed i resti archeologici .
E possibile riconoscere due fasi distinte.
Nella prima fase, che va dalla seconda met del XV secolo alla fine del XVII secolo, la legge tese a limitare o proibire attivit che arrecassero danno al patrimonio e a vigilare sullesportazione incontrollata e la vendita clandestina delle antichit e degli oggetti darte .
Nella seconda fase, di marca squisitamente settecentesca, la nozione di conservazione adottata dal legislatore, and ben oltre la mera protezione dellintegrit fisica dei beni ed il controllo della loro circolazione: il carattere coercitivo delle norme previgenti si stemper a vantaggio di nuovi obiettivi, si afferm una concezione della tutela che tese a coniugare le esigenze della protezione delle cose darte con quelle della loro fruizione collettiva .
A questo significativo mutamento si accompagn una riforma del sistema amministrativo, furono istituiti i primi organi specialistici e da una gestione poliziesca, orientata verso la repressione delle violazioni di legge e rimessa frequentemente agli organi del governo locale, si pass ad una gestione tecnica in cui le ragioni del controllo si saldarono con quelle della ricerca scientifica, della promozione della conoscenza e della didattica .
Nellet liberale democratica (1900-1909-1922) e nel tardo fascismo (1939) , si posero in essere i principali complessi normativi .
Agli inizi del nuovo secolo il Parlamento riusc ad approvare la prima legge nazionale di tutela delle belle arti, la legge n. 185 del 12 giugno 1902 (la c.d. legge Nasi).
Seppure tardivo, dopo un lungo periodo di vacanza legislativa, il settore artistico pot finalmente vantare una normativa certa, la quale fiss alcune coordinate fondamentali per lesercizio dellazione pubblica.
La legge stabil linalienabilit degli oggetti darte dei comuni, delle province e degli enti ecclesiastici, anche se ammise lo scambio dopere darte con musei stranieri. La normativa fu lacunosa in relazione al procedimento di autorizzazione alla vendita delle collezioni o dei singoli beni e lasci margini di discrezionalit troppo ampi al Ministero. Il suo campo di applicazione fu limitato, circoscritto ai monumenti, agli immobili ed agli oggetti mobili che avessero sommo pregio dantichit o darte, la tutela fu inoltre subordinata allinventariazione .
Leccessiva cautela adottata dal legislatore impose di l a qualche anno alcune sostanziali modifiche.
La legge 20 giugno 1909, n. 364, la c.d. legge Rosaldi, estese il raggio dazione pubblica alle cose immobili e mobili che avessero interesse storico, archeologico e artistico, e puntualizz meglio gli strumenti giuridici di protezione, controllo e appropriabilit pubblica del patrimonio, riconobbe allamministrazione ampi poteri sui privati e le cose darte in loro possesso .
La successiva legge del 23 giugno 1912, n. 688, comprese tra i beni meritevoli di protezione anche le ville, i parchi e i giardini che avessero interesse storico o artistico .
La normativa del tardo fascismo (legge 1 giugno 1939, n. 1089 sulle cose darte, e legge 29 giugno 1939, n. 1497 sulla bellezze paesistiche) fu un autentico programma di politica della cultura caratterizzato da importanti modificazioni organizzative al centro ed alla periferia. Istitu un unico Consiglio nazionale delleducazione delle scienze e delle arti e riordin le Soprintendenze .
Limportanza delle due leggi del 1939 fu tanto pi notevole se si considera la rapidit della discussione parlamentare delle due proposte, per la disciplina delle cose darte ci volle unora.
Il Ministro Bottai defin la legge come congegnata in modo perfetto, apportarvi modifiche o emendamenti sarebbe unalterarla dannosamente , gli fu chiaro che i beni culturali e gli interessi che gli ruotano intorno, sono inseriti in una rete di rapporti nei quali sono presenti quelli privati e quelli collettivi e generali del cui coordinamento deve farsi carico il pubblico potere.
Inoltre il Ministro Bottai osserv che le competenze regionali finirono per assumere la configurazione di direzioni generali nellambito di supremazie locali, la funzione della legge fu quindi quella di rinsaldare lautorit dellamministrazione centrale.
Nel dopoguerra vi fu una prevalenza di dichiarazioni di principio (Costituzione del 1948), studi (Commissioni ministeriali tra il 1950 e il 1973, Commissione Parlamentare del 1956-1958, Commissione Franceschini e le due Commissioni Papaldo) e vi fu inoltre il riordino organizzativo del 1974-1975 .
Negli anni Novanta si diede invece luogo ad una risistemazione della materia sotto il punto di vista prettamente organizzativo-amministrativo.
Nel 1998 fu emanato il decreto legislativo 31 marzo n. 112 , il quale si occup del conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59.
Sulla base dellart. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352 nel 1999 fu emanato il decreto legislativo 29 ottobre 1999 , Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali.
Fu un eccellente corpo normativo finalizzato a riordinare le sparse norme sui beni culturali, a semplificare i relativi procedimenti amministrativi e soprattutto a consolidare, aggiornandolo, limpianto concettuale e giuridico che fu alla base delle leggi del 1939, non rivoluzion la materia facendo tabula rasa, la unific, riorganizz ed attualizz .
Nel 2001 stata posta in essere la modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione con la legge costituzionale 18 ottobre n. 3 , cui ha fatto seguito il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, il Codice dei beni culturali e del paesaggio ed infine il decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2004, n. 173, recante il regolamento di organizzazione del Ministero per i beni e le attivit culturali.

2. La nozione di bene culturale

2.1. Le origini della nozione
La nozione di bene culturale apparve per la prima volta nel rapporto steso dal professore Georges Berlia a conclusione della riunione di esperti convocata dallUnesco e tenutasi a Parigi nel 1949 .
Il Rapporto descrisse il concetto di bene culturale e vi comprese i beni mobili o immobili, pubblici o privati, che costituiscono dei monumenti darte o di storia, o sono delle opere darte, o documenti di storia, od oggetti di collezione, vi incluse gli edifici la cui destinazione principale ed attuale di conservare queste opere, questi documenti o questi oggetti.
Nella Convenzione per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato firmato a LAia il 15 maggio 1954 si elencarono diverse categorie di cose , da quelle di interesse storico e artistico ad ogni altra che costituisse testimonianza avente valore di civilt, questa eterogeneit indusse la cultura giuridica a ricercare i requisiti comuni a tutti i beni culturali .
Tali requisiti furono riconosciuti nellimmaterialit, legata al valore culturale, e nella pubblicit , intesa sotto laspetto della destinazione alla pubblica fruizione, si trascese la dicotomia tra propriet pubblica e propriet privata per giungere ad una nozione di funzione sociale incentrata sulla fruizione e sul godimento dei valori immateriali .
Fu accordata una protezione speciale ai beni culturali iscritti in un apposito registro internazionale che li garantisse in caso di guerra, si sanc cos il definitivo superamento del c.d. diritto di preda (jus predae) .
Vi fu la tendenza illuministica a considerare una lite intellettuale interprete del valore di un bene in relazione alla capacit di evidenziare la cultura di un determinato popolo.
La locuzione bene culturale fu ripresa nel 1956 nella X Conferenza generale dellUnesco ove si deliber listituzione del Centro Internazionale di studi per la conservazione dei beni culturali .
Identica terminologia nella Convenzione di Parigi del 14 novembre 1970 finalizzata ad impedire lillecita importazione ed esportazione, lindividuazione dei beni culturali fu rimessa ad una valutazione da parte delle lites del potere pubblico .
Nel 1972, a Parigi, la Convenzione sulla protezione del patrimonio mondiale, culturale e naturale torn alla nozione di patrimonio culturale, anticipando profeticamente la concezione che sar adottata in Italia con il d.lgs. 42/04 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
Nella nozione di patrimonio furono inclusi beni considerati di importanza assolutamente eccezionale senza modificarne lo status giuridico, e la Comunit internazionale simpegn ad intervenire in via sussidiaria rispetto ai singoli Stati in caso di minaccia.
La peculiarit risedette nel fatto che oggetto di tutela non furono i singoli beni bens il patrimonio culturale dellumanit .

2.2. Lintroduzione della nozione in Italia
La nozione di bene culturale ha origini relativamente recenti. Fu introdotta in Italia alla fine degli anni Sessanta con i lavori della Commissione Franceschini (Commissione dindagine per la tutela e la valorizzazione delle cose dinteresse storico, archeologico, artistico e del paesaggio) e sostitu le vecchie categorie disciplinate dalla legge 1089/1939 individuate nelle antichit e belle arti, cose darte e cose di interesse artistico e storico.
Inoltre assorb il patrimonio archivistico e documentale tutelato dal d.p.r. 30 settembre 1963, n. 1409 e ricomprese anche i beni librari coincidenti solo in parte con i libri aventi carattere di rarit e di pregio individuati dallart. 1 della legge 1089/1939 .
Dalla legge Bottai (l. 1089/1039) emerse unidea di bene culturale caratterizzato da pregio e rarit come un oggetto statico e inerte e di conseguenza lintervento pubblico fu caratterizzato dalla finalit di mera conservazione senza alcun interesse per la possibile interazione con la societ civile .
La nozione legislativa di beni culturali deriv dalle dichiarazioni della Commissione Franceschini e determin uninversione di tendenza passando da un criterio identificativo puramente basato sullestetica , proprio delle leggi Bottai, ad un criterio di carattere storicistico secondo cui non vi pu essere il minimo dubbio circa il fatto che ad una nozione di bene culturale va conservata una storicit .
Appartengono al patrimonio culturale della nazione tutti i beni aventi riferimento alla storia della civilt. Sono assoggettati alla legge i beni di interesse archeologico, storico, artistico, ambientale e paesistico, archivistico e librario, ed ogni altro bene che costituisca testimonianza materiale avente valore di civilt .
Il valore di civilt faceva riferimento ai modi di pensare sentire e vivere dei gruppi sociali nel tempo e nello spazio era una nozione aperta il cui contenuto era dato dai teorici delle discipline non giuridiche .
Sotto il profilo contenutistico qualsiasi elencazione dei beni culturali di un testo normativo avrebbe una portata meramente esemplificativa, in quanto il concetto di bene culturale non in grado di dire quali siano le cose comprese e quali non. E un referente dotato di valore semantico complesso e problematico la nozione aperta liminale non d un proprio contenuto opera bens attraverso rinvii a discipline non giuridiche. Alla nozione giuridica di beni culturali va conservata una storicizzabilit, infatti certo che ogni periodo storico abbia avuto una sua nozione di bene culturale .
E pur vero che esiste una fascia di beni culturali la cui validit non mai stata messa in dubbio ma ci non fa che confermare limportanza della storicit, dellevoluzione umana in genere. La nozione di bene culturale, al di l delle enumerazioni contenute nei testi di legge, ha il pregio di avere unelasticit tale da permettere ampie possibilit di intervento pubblico, gi la Commissione Franceschini si rese conto del fatto che riempire la nozione con unenumerazione fosse obsoleto e incompleto in un concetto evoluzionistico della nozione stessa, perch avrebbe determinato, e determin, la continua esigenza di completamenti .

2.3. La legislazione degli anni Novanta del XX secolo
Nelle definizioni di bene culturale che si potevano estrapolare dal T.U. 490/99 e dal d.lgs. 112/98, vi fu un chiaro riferimento ai lavori della Commissione Franceschini.
Riemerse la nozione di testimonianza avente valore di civilt ma venne espunto il riferimento al carattere materiale del bene, riconoscendosi la configurabilit di beni immateriali .
Per la qualificazione di un bene come culturale, ci si avvalse del filtro legislativo il quale individu attraverso unelencazione, i beni che necessariamente dovessero essere oggetto di tutela e di conseguenza essere sottoposti alla legislazione inerente alla materia.
Il bene culturale fu considerato tipico in quanto la categoria fu normativamente individuata, ma la riconduzione a tipologie non escluse che il futuro legislatore potesse ampliare la definizione includendovi i cosiddetti beni immateriali, quali unopera letteraria, in cui il libro era il supporto, quindi un bene materiale, ma il contenuto ne contraddistingueva il valore culturale, il quale era il bene immateriale .
Il requisito della tipicit rest indispensabile ma con aperture determinate dal riferimento al valore di civilt , che sostitu il criterio estetizzante con un valore storicistico.
Per lassoggettamento di un bene al regime dei beni culturali, al di l dei beni individuati attraverso le elencazioni ad opera della legge, si richiese sempre la dichiarazione di interesse, la quale in passato fu ricollegata a canoni di carattere puramente estetici.
Su questo modo di intendere il bene culturale si opposero i critici, in quanto si lasciavano fuori unenorme quantit di opere non ritenute sufficientemente valide .
Il giudizio valutativo non fu sempre evidente: ad esempio per i beni archivistici fu problematico il momento in cui le commissioni dovettero verificare il materiale da versare negli archivi culturali e quelli da distruggere .
Il passaggio dalla cosa al bene, comunque, fece s che lordinamento trascendesse la situazione giuridica soggettiva per investire gli interessi di natura immateriale e pubblica.
Ulteriore passaggio epocale fu quello che pass da una tutela statica, determinata da unesigenza di conservazione di un oggetto da tenere al riparo dal contatto con la vita (legge Bottai), ad una tutela dinamica, con la finalit dellattuazione dellinteresse collettivo alla pubblica fruizione e nella tutela di valori culturali non insiti in entit materiali .
I confini della categoria dei beni culturali subirono un ulteriore avanzamento sotto la pressione della nozione antropologica di cultura, la quale condusse per esempio a riconoscere spessore culturale ai beni demoantropologici. Affior inoltre la necessit di difendere le espressioni periferiche del patrimonio culturale tendendo a slargare le maglie del concetto fino ad includervi qualunque manifestazione della cultura umana. In linea con questo sviluppo lart. 148, d.lgs. n. 112/98 annover nellambito dei beni culturali quelli di carattere demoetnoantropologico varcando i confini delle pi moderne accezioni culturali fino a paventare il rischio di sfociare nelleccesso opposto del panculturalismo .
Non oper una ridefinizione il d.lgs. 490/99, limitandosi a mediare la nozione del d.lgs. 112/98 con lelencazione delle cose darte della legge 1089/39 . Anche se, nel procedimento di formazione del decreto legislativo recante il Testo Unico, la questione della definizione del bene culturale attir a lungo lattenzione della Commissione ministeriale.
La questione fu posta nei termini se nel Testo Unico dovesse farsi uso di una definizione generale di bene culturale, quindi una nozione normativa (per rinvio materiale alle norme sostituite) incentrata sul carattere di realit (cose) dei suoi oggetti, oppure se si dovesse recepire la definizione unitaria della Commissione Franceschini e della Commissione Papaldo come, senza laggettivo materiale, fatta propria dal d. lgs. 112/1998 nellart. 148 al primo comma .
La divergenza tra le due linee di pensiero ebbe occasione di manifestarsi nei passaggi consultivi dellesercizio della delega, delle due soluzioni prospettate, la prima fu proposta dalla Commissione ministeriale e condivisa dai pareri del Consiglio di Stato e del Senato, la seconda fu sostenuta dalla Camera dei Deputati, dalla Conferenza unificata e dal Consiglio Nazionale per i Beni culturali e ambientali.
A favore della prima impostazione, quella normativa e reale, valsero diversi elementi anzitutto formali: i limiti propri della delega legislativa concesse modesti margini di innovazione e non vi rientr lintroduzione, la revisione o linterpretazione delle definizioni normative .
Milit per la soluzione normativa lincontestata perdurante vigenza nellordinamento degli artt. 1 e 2 primo comma e 5 primo comma, della l. 1089/1939, e del D.P.R. 1049/1963: disposizioni incentrate sul principio di realit (cose).
Fu considerato il limite intrinseco della definizione fornita dallart. 148 del d. lgs. 112/1998 il quale ne ridusse la portata ai soli fini della organizzazione e ripartizione delle competenze tra amministrazioni pubbliche escludendone fini sostanziali che incidessero sul contenuto dei rapporti tra amministrazione pubblica e amministrati.
Nella stesura finale del decreto legislativo dei quattro articoli dedicati alla tipologia dei beni, i primi tre riguardarono lunificazione delle disposizioni esistenti si ispirarono al criterio normativo e reale, il quarto riguard nuove e future categorie di beni culturali, contenne incidentalmente la formula della Commissione Franceschini .
La scelta normativa e di realit indicata dalla Commissione ministeriale e improntante i primi tre articoli del T.U. si manifest in due passaggi: la definizione delloggetto della disciplina contenuta nellart. 1 e la qualificazione di beni culturali data a categorie nominate di cose dagli artt. 2 e 3. La scelta normativa fu volutamente una non definizione e fin col considerare bene culturale solo ci che in modo diretto o indiretto avesse gi formato oggetto di una presa di posizione dellordinamento giuridico attraverso una disposizione di legge che disciplinasse il bene de quo.
Il quid comune degli artt. 2 e 3 fu di costituire una specificazione dellart. 1 e realizz un ampliamento tipologico che and dal patrimonio demoetno-antropologico, archeologico, archivistico, librario alle categorie speciali di beni culturali. Tale ampliamento non ebbe un contenuto realmente innovativo, avvenne grazie alla funzione ricognitiva di norme sparse proprie del T.U. e grazie alla originaria non tassativit dellelencazione dellart. 1 della l. 1089/1939, a sua volta collegata alla onnicomprensivit del concetto di beni culturali. Lart. 4 si limit a prendere atto e riproporre a livello legislativo loriginaria capacit espansiva del livello amministrativo non escludendo che potesse procedersi ad un ampliamento tipologico anche in via semplicemente provvedimentale. Linnovazione fu pi apparente che reale e non esul dai confini della delega un diverso e assolutizzante recepimento della formula della testimonianza materiale avrebbe portato un travalicamento dei limiti dellart. 76 della Costituzione .
La conclusione fu che per la parte dominante lintenzione del delegante fu di richiamare i principi che gi reggevano la materia e di non dare al delegato margini di innovazione, definiti loggetto e determinati i principi fu giocoforza constatare che la ristrettezza dei poteri impediva operazioni di rideterminazione sostanziale del contenuto della materia.
Il delegato si trov per espresso vincolo del delegante nella condizione di procedere ad una ricerca di fondamento concettuale unitario di unampia serie di norme sostanziali senza compiere unastrazione generalizzante dal contenuto manipolativo, pena leccesso di delega legislativa.
La scelta del mezzo tecnico fu rivelatrice di unintenzione politica sui contenuti, in astratto nulla avrebbe impedito al Parlamento di dare al Governo mandato di introdurre incisivi elementi di novit nella legislazione al limite riformarla in toto, ma per ottenere tale risultato avrebbe dovuto usare la tecnica di una piena delega legislativa .
I compilatori del T.U. accolsero il parere del Consiglio di Stato sullo schema di testo unico espresso nelladunanza generale dell11 marzo 1999, secondo cui il bene nella sua immaterialit deve costituire lelemento centrale della fattispecie regolata dalla norma in coerenza con la delega del 1997 .
Anche la Corte costituzionale intervenuta nella diatriba inerente alla nozione di bene culturale e con la sentenza del 28 marzo 2003, n. 94, si pronunciata a favore di una visione aperta riconducendosi alla definizione storica della Commissione Franceschini nel riferimento al valore di civilt.
Si occupa di cosa sia agli effetti giuridici bene culturale e chi e come possa definire e riconoscere tale qualit, ragiona attorno allalternativa tra una nozione interamente metagiuridica, per cui il diritto opererebbe un rinvio dinamico, e una nozione tipizzata dal diritto, che postula una funzione definitoria elencativa della norma ed un ruolo meramente ricognitivo di chi la applica .
Una nozione aperta ricondotta fino alle estreme conseguenze renderebbe la discrezionalit dellamministrazione arbitra assoluta applicando il regime di tutela nei confronti, in astratto, di qualsiasi cosa giudicata meritevole di tutela in quanto culturale, quindi la necessit di un temperamento dellidea solo extragiuridica della culturalit della cosa.
La cultura non una creazione del diritto ma occorrono certezze, e non si pu accettare che la disciplina del potere precettivo dellamministrazione sia regolato da un troppo ampio rinvio ad altri campi del sapere.
Il conflitto risolto con ladozione di una soluzione mista, con una definizione elencativa, raccordata ad una soglia minima di interesse culturale, attraverso lesercizio di una discrezionalit tecnica dellamministrazione, ma dotato di una clausola generale di apertura con la riserva alla legge di selezionare altre cose, costituenti testimonianza di civilt, capaci di un valore meritevole di tutela .

3. La nozione di patrimonio culturale
La disciplina dettata dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, entrata in vigore il 1 maggio 2004, un complesso normativo ampio ed eterogeneo .
La prima e fondamentale innovazione offerta dalla definizione di patrimonio culturale comprendente i beni culturali e quelli paesaggistici, viene resa dominante e attualizzata la locuzione paesaggio e patrimonio storico e artistico della Nazione dellart. 9 della Costituzione .
Prima dellarticolo 9 della Costituzione lespressione patrimonio storico e artistico della Nazione gi figurava nellarticolo 733 del Codice Penale e nella l. n. 1089/39, stata ripresa dalla legge 1 marzo 1975, n. 44 ed rimasta presente fino allart. 148 del d.lgs. n. 112/98 .
Con larticolo 2 del Codice i beni culturali ed i beni ambientali sono ricondotti ad un unico genere: il patrimonio culturale , si affermano le affinit tra le due specie e si giustifica la previsione di numerose norme comuni .
Le disposizioni della prima parte del Codice sono da considerarsi punto base comune delle due categorie, fungono da riferimento obbligato per linterpretazione dei singoli istituti disciplinati partitamene dalla parte II per i beni culturali, e dalla parte III per i beni paesaggistici .
Il termine patrimonio esprime il concetto di unaggregazione consolidatasi nel tempo e indica una nozione storicistica che sottende ad un rapporto idoneo a perdurare ed a convalidarsi indipendentemente dai suoi titoli originari di legittimazione. Appartiene al patrimonio culturale di un Paese quellopera che, comunque vi sia stata aggregata, abbia nel decorso del tempo espresso la sua influenza culturale entro i confini territoriali del Paese di aggregazione .
Sono richiamate un insieme di cose che a chiunque appartengano, in ragione di una comune connotazione, sono assoggettate ad un regime di limitazioni in vista di un interesse conservativo reputato superiore, prevista espressamente la prevalenza della funzione conservativa esplicata con la tutela, rispetto alla fruizione e valorizzazione .
La portata pratica notevole, pu aversi fruizione pubblica in quanto non venga pregiudicata la conservazione.
Il bene culturale vale in s e non quale oggetto di scambio o di godimento: il cd. diritto allinutilit del bene culturale .
Nella definizione di patrimonio culturale si evitato nella stesura finale di fare riferimento al patrimonio come elemento costitutivo e rappresentativo della identit nazionale, si sarebbe dato vita ad un concetto equivoco e giuridicamente configgente con la valutazione locale del valore di civilt del bene e con la definizione di patrimonio culturale di importanza europea dellarticolo 151 secondo comma del Trattato dellUnione Europea .
Nella nuova Costituzione europea si parla di patrimonio culturale comune, presumibilmente alludendo ad un retaggio comune europeo, lUnione simpegna a contribuire al pieno sviluppo dei singoli Stati, ad incoraggiare la cooperazione ed a completarne lazione . Ci diretto ad un miglioramento della conoscenza e della diffusione della cultura e della storia al fine della conservazione e della salvaguardia del patrimonio culturale di importanza europea rispettando e promuovendo nel contempo le diversit delle culture considerate .
Nel nuovo Codice, si conferma la necessaria correlazione tra bene culturale e coseit materiale e lespansione delle cose suscettibili di farne parte .
Laccezione giuridica materiale del bene culturale non soddisfa le attese in ordine alla immaterialit del bene stesso ma rappresenta il riflesso dei principi di tipicit, pluralit e materialit del bene generati dai profili relativi alla tutela di altri beni, come la propriet privata o altri interessi pubblici(come quello penale o fiscale) che ostacolano forme pi indeterminate di definizione .
Il riconoscimento del valore culturale di un bene non opera dello Stato ma della collettivit i cui componenti sono chiamati a ravvisare in quegli oggetti elementi utili a far rivivere il loro hritage (patrimonio in inglese), e attraverso di essi il diritto a partecipare allo sviluppo comune contribuendo a formarla e al contempo recependola come comune .
Ci consente di fondare lo sviluppo della cultura non sugli indirizzi di una lite al potere ma sul concreto presupposto del libero muoversi e comunicare allinterno di una societ aperta a tutti, e consentendo lintegrazione dei differenti gruppi che sono in essa (c.d. societ multiculturale), il concetto di patrimonio culturale quindi uno strumento che assicura la comunicazione tra gruppi sociali e societ .

4. Il regime giuridico
Per quanto concerne la natura giuridica dei beni culturali occorre capire quando una cosa diventa bene culturale .
Affinch ci avvenga i beni devono essere riconosciuti espressamente come tali dallordinamento giuridico.
La propriet del bene non ha effetti riguardo allessenza del valore culturale ma ha importanza per stabilire se assoggettarlo o meno al particolare regime proprio dei beni culturali.
La differenza tra i beni direttamente individuati dagli artt. 10 e 11, e quelli individuati dallautorit amministrativa sulla base della testimonianza avente valore di civilt, che per i primi, la valutazione di tale carattere fatta direttamente dal legislatore anche se con termini dallampio spettro di significato, mentre per i secondi, fatta dallamministrazione .
Vi un carattere che vale a qualificare ogni bene culturale, e poi, ci sono le singole categorie, in gran parte riprese dalla l. n. 1089/39, le quali si distinguono in base alla diversa natura della cosa materiale che testimonia il valore di civilt, o perch diverso linteresse culturale che esprimono.
Duplice il requisito per considerare bene culturale nuove categorie al di l di quelle espressamente indicate: in primis la cosa, ed in secundis, un riconoscimento normativo esplicito o indiretto .
Lindividuazione legislativa non possiede carattere costitutivo ma meramente ricognitivo del valore di civilt che il bene ha assunto nella coscienza sociale e culturale di un popolo in un determinato momento storico .
Di tale valore il legislatore prende atto elevando a bene culturale le cose non espressamente ricompresse tra quelle elencate e per le quali la coscienza collettiva invoca tutela e valorizzazione, tale processo di individuazione ricognitiva avviene in relazione al grado di evoluzione raggiunto dalla societ .
Lampliamento del concetto di bene culturale si fonda sullampliamento del concetto di cultura e della coscienza culturale del popolo, il legislatore prima e lamministrazione poi ne prendono atto.
La distinzione tra categorie (artt. 10 e 11) imperniata sullappartenenza soggettiva si rispecchia sulle relative modalit di tutela ed in linea con quanto gi formulato nel T.U.
Per i beni di appartenenza pubblica (ed equiparata) la qualit di bene culturale disposta ex lege, salvo che attraverso lapposita procedura di verifica disciplinata dallart. 12, non si riconosca linesistenza dellinteresse culturale , in questo caso i beni torneranno ad essere assoggettati alla disciplina del patrimonio disponibile (art. 12 comma 4) .
Lart. 5 del T.U. riprese gli artt. 4 e 58 della l. 1089/39 previde che gli enti pubblici diversi dallo Stato e le persone giuridiche private senza scopo di lucro, fossero tenuti a presentare al Ministero un elenco descrittivo delle cose di loro appartenenza aventi interesse di carattere storico e artistico , mentre per le cose di propriet di singoli o persone giuridiche con scopo di lucro vi provvedeva il Ministero attraverso la dichiarazione, ex art. del T.U .
Il decreto del Presidente della Repubblica 27 settembre 2000, n. 283, sanc linalienabilit degli immobili culturali non inseriti negli elenchi ma appartenenti al demanio degli enti minori ed estese il vincolo della compilazione degli elenchi alle amministrazioni statali coinvolte nei processi di dismissione o valorizzazione. Inoltre stabil che il Ministero ricevuti gli elenchi provvedesse ad individuare gli immobili che non rivestissero interesse e quelli la cui alienazione e conferimento in concessione o convenzione fosse soggetto ad autorizzazione, lart. 12 del Codice riprende e perfeziona le previsioni del d.p.r. n. 283/2000.
Le cose mobili e immobili appartenenti ad enti pubblici ed a persone giuridiche private senza fine di lucro che rivestano interesse storico, artistico, se sussiste il requisito della ultra-cinquantennalit e della non esistenza in vita dellautore, sono sottoposte ad un procedimento di verifica .
La verifica volta ad accertare la sussistenza o meno dellinteresse culturale i beni sono soggetti in via provvisoria alla disciplina di tutela e sono inalienabili, se lesito della verifica positivo sono sottoposti definitivamente a tale disciplina, nel caso opposto la fuoriuscita , la sdemanializzazione e la libera alienabilit .
Con il decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, si introduce una tempistica la quale viene perfezionata con lintroduzione del silenzio-assenso , la mancata comunicazione nel termine di centoventi giorni dalla ricezione della scheda equivale ad esito negativo della verifica .
Il Codice non prevede termini per la conclusione della verifica rinvia ad un d.m. adottato dintesa con lAgenzia del demanio.
Il d.m. in esame stato emanato sulla base della precedente legge 24 novembre 2003 n. 326 (legge di conversione del dl. 269/2003) in base al principio cronologico dovrebbe prevalere il d.lgs. 42/2004 e potremmo trovarci di fronte ad unantinomia, ma il d.m. citato abilitato a regolare i procedimenti previsti dal Codice .
La legge individua le categorie di beni che astrattamente non sono beni culturali ma lo diventeranno in forza della dichiarazione ex art. 13 .
La diversificazione tra la dichiarazione e la verifica poggia su differenti articolazioni procedurali e su diverse connotazioni dellinteresse da riscontrare.
La dichiarazione deve accertare la sussistenza dellinteresse su cose mobili e immobili appartenenti a soggetti privati diversi dalle persone giuridiche private senza fine di lucro produce effettivi di tipo costitutivo sulla situazione soggettiva del privato proprietario, possessore o detentore.
Nonostante la dichiarazione rappresenti un provvedimento perfetto, il procedimento richiede per la sua conclusione la notificazione, la quale pu essere considerata condizione di efficacia .
Sul piano sostanziale, per i beni di appartenenza pubblica si deve verificare la presenza di un semplice interesse culturale, mentre per i beni di appartenenza privata occorre un interesse di grado maggiormente elevato, indicato con diversi termini .
Lart. 11 del Codice elenca delle categorie di beni oggetto di disposizioni specifiche al suo interno non rientranti nelle ordinarie categorie di beni individuati nellart. 10, corrispondono alle precedenti categorie speciali che, come chiarito dalla Corte Costituzionale nella recente sentenza 28 marzo 2004, n. 9, non rappresentano beni culturali in senso proprio .
E un elenco eterogeneo esiste la possibilit che sussistendo i presupposti e le condizioni, i beni in elenco possano essere fatti rientrare nei beni culturali dellart. 10, e vengano sottoposti alla relativa disciplina generale .
Per le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e altri luoghi espositivi, gli archivi e i singoli documenti, le raccolte librarie delle biblioteche di appartenenza dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali e di ogni altro ente ed istituto pubblico, si ritiene che linteresse in questione sia considerato sussistente di per s e la tutela venga applicata ex lege .

5. Le tipologie
Allinterno della categoria dei beni culturali in senso stretto nel Codice del 2004 possiamo riconoscere differenti categorie.
Rispetto alla previsione del T.U. c uninversione di rotta, lindicazione nominativa di ciascuna categoria individuata dagli artt. 10 e 11 oggi integrata da una nozione unitaria introdotta come norma di chiusura dallart. 2 secondo comma .
Gli artt. 10 e 11 indicano lambito oggettivo della tutela elencando le tipologie di cose che possono costituire oggetto di riconoscimento ai fini dellapplicazione della normativa di tutela o che possono essere considerati come beni in relazione a taluni particolari profili di interesse e limitatamente ad essi essere assoggettati a specifiche disposizioni .
Detti articoli si pongono in stretto rapporto con la disposizione definitoria dellart. 2 secondo comma di cui costituiscono specificazione e contribuiscono a completarne il senso .
La materialit messa dal Codice al centro della nozione di bene culturale facendone assieme allinteresse culturale nelle sue varie specificazioni, lelemento distintivo del genus e il trait dunion con ci che stato in passato o potr essere in futuro definito un bene culturale .
Lart. 10 del Codice prende le distanze dallart. 2 del T.U. anche per la struttura. Lart. 2 del T.U. si caratterizzava per il fatto di fornire un elenco tipologico generale e successivi elenchi di specie con interferenze e commistioni tra tipologie mentre il Codice segue una logica diversa, distingue le cose combinando il criterio dellappartenenza con quello dei modi del loro assoggettamento alla normativa di tutela. Ci che ne scaturisce unarchitettura tripartita, nei primi tre commi identifica le cose qualificabili come beni culturali individuati per grandi categorie, nel quarto specifica alcune delle possibili tipologie e nel quinto indica i requisiti oggettivi che consentono lavviamento delle indagini scientifiche per lassoggettamento a tutela .
La nozione di bene culturale in senso stretto che ne deriva una nozione mista, risultante dalla sintesi della nozione elencativa offerta dallart. 2 della l. 1089/39 con la nozione aperta della Commissione Franceschini, gi fatta propria dal T.U. del 1999.
Il sistema misto imperniato su una definizione elencativa raccordata da una soglia minima di interesse culturale che sia effettivamente rivestita dalla cosa ed in astratto contemplata dalla norma .
Nellart. 10 del Codice la prima distinzione che emerge allinterno della tipologia dei beni oggetto di tutela riguarda lappartenenza.
Nel primo comma si fa riferimento alle cose mobili e immobili di appartenenza dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, di ogni altro ente ed istituto pubblico, e di persone giuridiche private senza fine di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico .
Nel secondo comma si aggiungono alla definizione generale una elencazione di tipologie omettendo il richiamo alle persone giuridiche private senza fine di lucro e facendo riferimento solo a beni di appartenenza pubblica .
Nel terzo comma sono elencati i beni che abbisognano del provvedimento di dichiarazione di interesse al fine di essere inseriti nel novero dei beni culturali riproducendo di massima lelencazione dei beni dei primi due commi ma facendo riferimento nella lettera a) allappartenenza a soggetti diversi da quelli indicati nel primo comma, e nelle lettere b) e c) a soggetti privati, ed infine, nelle lettere d) ed e) a beni a chiunque appartenenti.
La distinzione di fondo basata sullappartenenza dei beni sembra sfumare un po in contorni incerti, si dovrebbe ritenere che i beni delle persone giuridiche private senza fine di lucro siano equiparati ai beni di appartenenza pubblica solo se si ritengono di interesse storico, artistico, archeologico, etnoantropologico e rientrano nei beni di appartenenza privata tutti i restanti beni (quindi lettere b) e c) del secondo comma, e lettere b) e c) del terzo comma) .
Nel quarto comma si specifica meglio quali cose siano da considerarsi rientranti tra le cose dinteresse storico con laggiunta dei beni elencati nelle lettere g) ed h).
Nel quinto comma si limita la qualit di bene culturale a quei beni che non siano opera di autore vivente o la cui esecuzione risalga ad oltre cinquantanni . Tale limite non vale per i beni culturali individuati nel secondo comma e neanche per i beni caratterizzati da una relazione con la storia politica, militare e della letteratura ovvero espressione dellidentit e della storia delle istituzioni pubbliche .
Siamo di fronte ad una forte espansione della categoria con la previsione di ulteriori beni rispetto allelenco che fornito dalla l. 1089/1939 , si annoverano infatti anche le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico (g), i siti minerari (h), le navi e i galleggianti (i), le tipologie di architettura rurale (l), oggetto di un autonomo e concorrente provvedimento legislativo (legge 24 dicembre 2003 n. 378, disposizioni per la tutela e valorizzazione dellarchitettura rurale) .
Per qunto riguarda lart. 11 del Codice, assolve ad un compito di esposizione sistematica e corrisponde per la materia considerata allart. 3 del T.U. .
Fin dalla rubrica beni oggetto di specifiche disposizioni di tutela lart. 11 manifesta lintento di precisare la natura delle cose ivi considerate e sgombrare il campo da possibili incertezze ed equivoci indotti dallintestazione del corrispondente art. 3 del T.U. categorie speciali di beni culturali.
Tali categorie di beni sono accomunate dal fatto di essere sottoposte a distinte e specifiche norme di tutela per particolari profili che partecipano di un interesse culturale, ma non integrano nuove categorie di beni culturali da aggiungere alle altre gi indicate dallart. 10, il regime di ognuna diverso e consiste nella particolare disciplina dettata nelle singole disposizioni che le riguardano e che il legislatore si curato di indicare espressamente .
Il Codice in coerenza con quanto operato in sede di redazione del T.U., ha ritenuto meritevoli di una specifica ed autonoma tutela anche quelle cose alle quali la qualificazione di bene di interesse culturale viene attribuita in forza di specifiche disposizioni contenute nella normativa di tutela, dirette al conseguimento di determinate finalit .
Va puntualizzata unaltra peculiarit caratteristica che distingue la qualit culturale dei beni in considerazione, tali beni non possono essere sottoposti a tutela se non nella forma limitata espressamente contemplata dal legislatore .
Resta salva la possibilit per ciascuna delle categorie elencate, sussistendone i presupposti e le condizioni, che i singoli beni vengano fatti rientrare nei beni culturali dellart. 10, e come tali vengano sottoposti alla relativa disciplina generale .
Allinterno della categorie dei beni culturali, infine, va distinta quella dei beni culturali di interesse religioso, definizione usata per la prima volta a livello normativo nellAccordo tra Italia e Santa Sede del 1984.
Per questi beni, se appartenenti ad enti ed istituzioni della Chiesa cattolica o di altre confessioni religiose, si provvede, relativamente alle esigenze di culto, daccordo con le rispettive autorit .
La l. 1089/1939, nellart. 8 apprest una tutela finalizzata in via esclusiva alle esigenze di culto, conferm il principio della collaborazione nel rispettivo ordine al fine di assicurare la salvaguardia, la valorizzazione e il godimento dei beni culturali di interesse religioso appartenenti ad enti ed istituzioni ecclesiastici .
Prendendo atto del pluralismo religioso garantito dallart. 19 della Costituzione il primo comma dellart. 9 del Codice supera la definizione cose appartenenti ad enti ecclesiastici della l. 1089/1939, e consacra la nozione di beni culturali di interesse religioso, prendendo in considerazione i beni appartenenti ad enti ed istituzioni della Chiesa cattolica o di altre confessioni, purch non celebranti riti contrari al buon costume .
Lart. 9 del Codice modifica solo in parte la disposizione contenuta nellart. 19 del T.U. allo scopo di rafforzare il ricorso allo strumento dellintesa per i rapporti con la Chiesa cattolica e per i beni culturali appartenenti alle altre confessioni religiose, in piena attuazione dellart. 8 della Costituzione. Al fine di analizzare lart. 9 occorre richiamare due figure istituzionali importanti sul piano storico, la dicatio ad patriam e la deputatio ad cultum, che la normativa del 1939 prese in considerazione indirettamente ma significativamente nellart. 7 .
Lart. 103 del T.U. riprodusse fedelmente la predetta disposizione aggiungendo il concorso delle regioni nellassolvimento dei compiti prescritti ed a sua volta lart. 105 del Codice lo ha riprodotto pressoch fedelmente .
La dicatio ad patriam ebbe ad oggetto le esposizioni al pubblico godimento dei beni culturali da parte dei proprietari privati da tempo immemorabile e in forma permanente, creando nella collettivit dei fruitori leffetto giuridico del consolidamento e della irrevocabilit della posizione del bene nel sito .
La deputatio ad cultum ebbe ad oggetto gli edifici destinati al culto, le opere darte di pittura, scultura, gesso o mosaico esposte alla pubblica vista, rappresentanti immagini sacre, collocate nei muri esterni di case, palazzi, ma anche allinterno di cappelle private o chiese .
Sullo stesso bene culturale insistono due separati interessi, quello espressione di valori culturali, alla cui tutela preposto in piena autonomia ed in via esclusiva lo Stato, e quello che esalta la pietas cristiana, intesa come complesso peculiare di valori storici, culturali e religiosi, la cui valorizzazione riservata alla Chiesa .
Nel 1996 venne stipulata unIntesa tra il Ministro per i beni e le attivit culturali e il Presidente della Conferenza Episcopale Italiana (CEI) finalizzata alla tutela dei beni culturali di interesse religioso appartenenti ad enti ed istituzioni ecclesiastiche. Tale intesa stabiliva che i provvedimenti amministrativi riguardanti i beni culturali appartenenti ad enti ed istituzioni ecclesiastiche erano assunti dal competente organo del Ministero previa intesa con lordinario diocesano competente per il territorio ed erano infine comunicati ai titolari dei beni tramite lordinario diocesano. Infine il 18 aprile 2000 stata stipulata una seconda intesa con specifico riferimento al settore degli archivi e delle biblioteche tra il Ministro e il Presidente della CEI, anchessa attuativa dellaccordo del 1984 .



Capitolo Secondo

Le funzioni

1. Levoluzione storico-legislativa: dalla tutela alla valorizzazione
I primi interventi pubblici nella materia dei beni culturali furono quelli volti a garantire la conservazione fisica e la circolazione dei beni, la prima funzione a prendere forma fu quella di tutela .
La necessit di conservare e proteggere il patrimonio culturale fu avvertito gi nel quindicesimo secolo, cui risalgono le bolle papali dallo Stato Pontificio, sotto il cui governo stava la citt di Roma dove pi che in ogni altro luogo si raccolsero capolavori darte e testimonianze del glorioso passato e qu si ebbero infatti le prime e pi significative forme dintervento sovrano per impedire la distruzione delle ricchezze darte e dei resti archeologici .
Passando ad uno studio degli interventi pi recenti, tanto nella l. n. 1089/1939 quanto nel d.lgs. n. 490/1999, risult chiaro un atteggiarsi della tutela come conservativa finalizzata alla salvaguardia e prima ancora allindividuazione del bene culturale senza per fornirne una nozione .
La l. 1089/1939 ruot attorno al concetto di tutela e questo a sua volta allindividuazione di un punto di equilibrio tra interessi pubblici e privati, si tennero in maggior conto le esigenze dei privati e soprattutto dei commercianti antiquari prevedendo un grado di interesse storico-artistico maggiore per lassoggettamento alla disciplina legislativa, vi fu inoltre un rafforzamento dei poteri dello Stato e degli interessi della collettivit con interventi nella sfera privata che solo lautoritarismo del fascismo aveva la forza di legittimare .
Accanto alla necessit di tutelare il patrimonio culturale nacque una seconda esigenza, quella di far conoscere, rendere accessibile e fruibile i suoi valori .
Con la crescita socio-economica iniziata nel secondo dopoguerra e con laffermazione dello Stato del benessere, i beni culturali iniziarono a non essere pi una materia litaria ma uno strumento di sviluppo della cultura .
A partire dagli anni Sessanta attraverso una lettura unitaria dei due commi dellart. 9 della Costituzione, alla finalit di conservare e proteggere i beni culturali si inizi ad affiancare la finalit di accrescere la loro conoscenza e la loro fruizione pubblica .
Negli anni Settanta i beni culturali furono individuati come unarea strategica per la vita e lo sviluppo del Paese su cui intervenire per migliorarne la gestione in senso lato, ci coincise con il loro riconoscimento come beni di grande significato simbolico e sociale e si cominci a guardarli non solo come valori di per s meritevole di protezione, ma anche come risorsa da valorizzare quale strumento di formazione culturale, crescita civile e sviluppo economico e sociale .
Lubi consistam del bene culturale fu riconosciuto nella immateriale funzione di accrescimento delle conoscenze e di miglioramento della personalit dellindividuo, indipendentemente dalloggetto culturale il concetto pot estendersi sino a ricomprendere beni-valore che, pur non trovando supporto in cose materiali, offrirono una testimonianza o una manifestazione significativa della creativit, del costume, del lavoro delluomo e dellambiente storico .
Dopo alcuni tentativi di perseguire i due fini pubblici della conservazione e della fruizione rimanendo allinterno della tutela distinguendone una statica ed una dinamica, si prefer fare ricorso al termine valorizzazione .
I riferimenti alla valorizzazione ebbero sempre portata organizzativa, fu questa la ragione pratica della scissione negli anni Settanta e Ottanta tra tutela e valorizzazione, tant che nella prassi il termine valorizzazione serv piuttosto a designare linsieme delle attribuzioni regionali in materia di beni culturali che non a definire un esatto complesso di funzioni .
I due passaggi formali decisivi per la separazione delle due funzioni furono il d.lgs. 112/1998 che riordin le competenze e la riforma della Costituzione che fece della valorizzazione un tema sostanziale e non solo organizzativo .
Larea critica in cui si manifestarono le conflittualit tra tutela e valorizzazione fu laccessibilit ai beni, l dove la tutela si preoccup di regolamentarla e ridurla la valorizzazione tese ad accrescerla.
Una concezione prettamente economico-produttiva dei beni culturali comport il rischio di valorizzare i beni pi remunerativi e tralasciare quelli meno attrattivi dellattenzione pubblica , ed per questo che la tutela rappresent il parametro ed il limite per lesercizio della funzione di valorizzazione .
Analizzando il d.lgs. 112/1998, il quale avvi il processo di scorporo della valorizzazione dalla tutela, la valorizzazione si present in quattro modi, in termini di conservazione, di ritenzione, di conservazione nel contesto ed infine di accessibilit .
Le definizioni di gestione e valorizzazione mostrarono evidenti sovrapposizioni perch se la gestione fu diretta ad assicurare la valorizzazione, fu altrettanto evidente che contenesse elementi della stessa nella lett. d) dellart. 148, si afferm infatti che la gestione concorresse alla finalit di tutela e valorizzazione. Viceversa, per quanto attenne alla valorizzazione nella lett. e), da un lato si evidenziarono aspetti conservativi apparentemente connessi alla tutela (poich si fece riferimento ad ogni attivit diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e conservazione) e dallaltro aspetti collegati alla fruizione, la quale sembr aspetto essenziale della politica di gestione .
Le due funzioni di gestione e valorizzazione furono finalizzate alla fruizione seppure luna volta ad assicurarla e laltra ad incrementarla e si espressero in attivit pressoch coincidenti, luna riguardante la manutenzione, la sicurezza e lintegrit dei beni e laltra il miglioramento della conservazione fisica dei beni e della loro sicurezza, integrit e valore, ambedue richiamanti la tutela .
Il d.lgs. 368/1998, istitutivo del Ministero per i beni e le attivit culturali, riprodusse e ripercorse la distinzione tra tutela, gestione e valorizzazione introdotta dal d.lgs. 112/1998 .
Le funzioni definite nel d.lgs. 112/1998 non trovarono pieno riscontro nel T.U., al binomio tutela e valorizzazione aggiunse la conservazione, la quale si esplic attraverso controlli, restauri e altri interventi di protezione e valorizzazione, concernente lespropriazione, la fruizione e luso individuale .
La scelta del Codice dei beni culturali di non definire altre attivit oltre la tutela e la valorizzazione superando ogni riferimento alla gestione, ha contribuito ad eliminare le difficolt per una chiara identificazione degli ambiti della valorizzazione distinguendola dalla gestione, il cui unico riferimento dato dallintitolazione dellart. 115 con la locuzione forme di gestione.
La tutela continua ad essere una funzione caratterizzata da unelevata pervasivit e continua a sovrapporsi ad alcuni interventi che qualificano anche la valorizzazione, queste sovrapposizioni si palesano nellessere entrambe funzionali alla conservazione , la tutela per garantirla, e la valorizzazione per promuoverla e sostenerla .

1.1. Cenni storici
Al fine di una salvaguardia pi efficace del patrimonio storico e artistico, si fece strada lidea di raccogliere in indici sistematici dati e notizie sui monumenti e le ope



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Ricordo di Giovanni Pieraccini, di Vittorio Emiliani

12-07-2017
Comunicato di API-MIBACT sui Responsbili d'Area nelle Soprintendenze Archeologia, Belle Arti, Paesaggio

11-07-2017
Rassegna Stampa di TERRITORIALMENTE sul patrimonio territoriale della Toscana

10-07-2017
Il tradimento della Regione Toscana nella politica sui fiumi

06-07-2017
Per aderire all'appello sul Parco delle Alpi Apuane

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