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Senato della Repubblica - XIV Legislatura - 185a Seduta Pubblica - Resoconto sommario e stenografico
2002-06-11

Seguito della discussione del disegno di legge:
(1425)
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63, recante disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in materia di riscossione, razionalizzazione del sistema di formazione del costo dei prodotti farmaceutici, adempimenti ed adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture (Approvato dalla Camera dei deputati) (Relazione orale)

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito della discussione del disegno di legge n. 1425, già approvato dalla Camera dei deputati.
Ricordo che nella seduta pomeridiana del 5 giugno il senatore Franco Paolo ha svolto la relazione orale.
Ha facoltà di parlare il relatore, senatore Vizzini.
VIZZINI, relatore. Signor Presidente, onorevole rappresentante del Governo, colleghi senatori, ringrazio innanzitutto il collega Franco Paolo per la puntuale relazione che ha svolto nella precedente seduta e vorrei limitarmi a svolgere alcune osservazioni sugli articoli che hanno disciplinato la creazione e la funzione delle società Patrimonio dello Stato S.p.a. e Infrastrutture S.p.a., perché la descrizione del contenuto dei due articoli mostra con assoluta evidenza come questa parte del provvedimento abbia una sua intrinseca complessità determinata dalla delicatezza degli interventi normativi e dalla necessità di adattare alla realtà dell'amministrazione statale, con le sue peculiarità giuridiche, organizzative e contabili, strumenti che finora hanno prevalentemente trovato applicazione in ambito privatistico.
Può essere questa una chiave di lettura delle comprensibili perplessità e preoccupazioni espresse nell'audizione alla Camera dal rappresentante della Corte dei conti, che però in buona parte sembrano aver trovato adeguata risposta nelle integrazioni apportate al decreto-legge che stiamo esaminando.
Non posso neanche omettere il riferimento alle critiche formulate sulla stampa contro il provvedimento e alle successive polemiche riprese da molti nel dibattito svoltosi nell'altro ramo del Parlamento. Mi sembra però che in questo secondo caso le critiche non si ponessero sul piano di un sereno esame dei pregi e dei difetti di una disciplina normativa tesa a realizzare obiettivi condivisibili. Esse, piuttosto, muovevano dall'assunto indimostrato e, a mio avviso, indimostrabile che l'unico vero obiettivo del Governo fosse quello di porre in essere una sorta di manovra elusiva per finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche, sottraendosi al rispetto dei parametri del Patto di stabilità. Per intenderci, onorevoli colleghi, non vi è in atto alcun tentativo di nascondere sotto il tappeto di casa i pochi debiti.
Sarebbe una visione ingiustamente riduttiva, e perciò da non assecondare, dell'iniziativa governativa che invece ha messo il Parlamento in condizione di aprire una discussione indubbiamente proficua e a prendere delle decisioni su due problemi fondamentali per la crescita del Paese: la valorizzazione del patrimonio dello Stato e il reperimento delle risorse necessarie per la realizzazione delle infrastrutture e delle grandi opere pubbliche.
Certamente, come è stato più volte osservato alla Camera, i tempi per la conversione del decreto-legge costringono la discussione, che dovrebbe avere ampio respiro trattandosi di strumenti destinati ad innovare profondamente gli attuali assetti giuridici e organizzativi, entro steccati che qualcuno può considerare con insofferenza. Tuttavia, va altresì osservato che la strada prescelta era imposta dalle circostanze e comunque lo scarso tempo a disposizione può indurre a deporre gli intenti polemici e le contrapposizioni fini a se stesse per trovare soluzioni che coniughino l'efficienza e l'efficacia con la prudenza e la tutela dell'interesse pubblico.
Come già detto, non entrerò nel merito del dettaglio tecnico, ossia nell'esame delle singole disposizioni, poiché mi sembra preferibile dedicare il tempo alle problematiche di carattere generale, anche in considerazione del fatto che già la Camera ha svolto un esame approfondito degli aspetti tecnici e ha apportato le necessarie correzioni.
Il tema dell'insufficiente valorizzazione del patrimonio pubblico, e in particolare dello Stato, è stato da tempo oggetto di diffuse trattazioni caratterizzate dall'unanime riconoscimento che il settore pubblico avesse sempre trascurato il profilo patrimoniale, limitandosi a prescrivere obblighi inventariali frequentemente disattesi, almeno nella sostanza se non nella forma, e a disciplinare prevalentemente i connessi aspetti della responsabilità.
La lacuna, che discendeva da una deformata considerazione della preminenza degli aspetti finanziari ma finiva per coinvolgere gli stessi documenti contabili, fu spesso oggetto di segnale di allarme della Corte dei conti, soprattutto in sede di parificazione del Rendiconto generale, ed è apparsa sempre più intollerabile man mano che lo Stato si è visto costretto a procurarsi sul mercato le risorse necessarie, offrendo le opportune garanzie.
Stupisce dunque che si sviluppi un'ostinata resistenza su questo tema, riguardo al quale la proposta non è una pura e semplice dismissione, come pure ne sono state tentate negli ultimi anni, bensì "la valorizzazione, gestione ed alienazione nel rispetto dei requisiti e delle finalità proprie dei beni pubblici" (è quanto mai opportuna questa integrazione apportata dalla Camera dei deputati).
Non si può negare che mettere mano alla razionalizzazione degli assets esistenti nel patrimonio dello Stato sia oggi un'esigenza irrinunciabile e indifferibile, la cui alternativa è rendersi responsabili del permanere di uno stato di inutilizzazione e improduttività, se non addirittura di abbandono e di degrado.
Se sugli obiettivi di razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio dello Stato si giunge ad una sostanziale condivisione, gli spazi per un dissenso nei confronti delle soluzioni proposte, pur nel pieno rispetto della legittima manifestazione di opinioni difformi, appaiono restringersi alla scelta dello strumento delle società di capitali.
Indubbiamente, è possibile immaginare soluzioni differenti, quale è quella dell'ente pubblico. Ma siamo effettivamente convinti che quella sarebbe la scelta migliore e al passo con i tempi? Siamo sicuri che oggi la forma dell'ente pubblico sia la più idonea per un soggetto che debba costituirsi interlocutore del mercato al fine di metter progressivamente a reddito il patrimonio pubblico?
Non possiamo certamente cadere nella trappola di una vecchia impostazione formalistica, credendo che sia la forma giuridica del soggetto a rappresentare la garanzia dell'interesse pubblico piuttosto che la linearità e la cogenza delle finalità e delle procedure.
Dunque, ritengo un'occasione propizia, da non perdere, quella costituita dal presente provvedimento per mettere mano alla valorizzazione e gestione del patrimonio dello Stato nel rispetto dei requisiti e delle finalità propri dei beni pubblici.
Né mi scandalizzo di fronte alla previsione di un canone d'uso nel caso di utilizzazione da parte di amministrazioni o agenzie, poiché ciò costituirà un passo avanti nell'attenta valutazione dei costi delle risorse materiali utilizzate per l'esercizio delle pubbliche funzioni, snodo centrale dell'ultima riforma del bilancio dello Stato.
Piuttosto, onorevoli colleghi, occorrerà al più presto pensare, ovviamente nel pieno rispetto delle prerogative riconosciute dal nuovo Titolo V della Costituzione, a far sì che anche gli altri soggetti del settore pubblico, in particolare Regioni, province e comuni, si muovano nella stessa direzione conferendo valore e redditività al cospicuo patrimonio di cui sono titolari.
A queste considerazioni, che ripeto mi sembrano costituire incontestabilmente un dato acquisito nel dibattito sul tema, devono aggiungersi quelle che possono svolgersi sul rapporto funzionale tra il patrimonio e l'investimento o, se si preferisce l'ottica degli attori, tra Patrimonio dello Stato S.p.a. e Infrastrutture S.p.a. Infatti, come ricordato in precedenza, il comma 12, dell'articolo 7, ipotizza esplicitamente la cessione a titolo oneroso di beni della Patrimonio dello Stato S.p.a. alla Infrastrutture S.p.a.
L'intento è evidente: i beni e i diritti conferiti alla Patrimonio dello Stato S.p.a., adeguatamente valorizzati e messi a reddito, costituiscono, se non indispensabili per l'uso pubblico, strumento privilegiato per la costituzione delle garanzie reali necessarie all'acquisizione delle risorse da spendere nel finanziamento delle infrastrutture e delle grandi opere pubbliche. Anche qui, non credo che si debba manifestare dissenso sugli obiettivi.
Se quanto ipotizzato dovesse realizzarsi, innanzitutto si dovrebbe prendere atto che è stata conseguita la finalità di valorizzare il patrimonio. Infatti, solo un patrimonio cui il mercato riconosce un valore può essere offerto in garanzia allo stesso mercato per ottenere credito. Nessuna banca accetta in garanzia per un prestito un bene che non vale nulla e non produce reddito.
E non è forse troppo ottimistico pensare che, se l'opera di valorizzazione dovesse realizzarsi al meglio, la garanzia reale costituita dagli assets patrimoniali trasferiti attraverso la Patrimonio dello Stato S.p.a. potrebbe nel tempo rendere non necessaria la garanzia aggiuntiva dello Stato, prevista dal comma 2, dell'articolo 8, riducendo, così, i problemi di copertura prefigurati da rappresentanti della Corte dei conti nell'audizione alla Camera.
Anche per Infrastrutture S.p.a. credo si possa esprimere un consenso alle soluzioni proposte nel decreto, così come modificato dalla Camera, focalizzando il giudizio su due aspetti fondamentali costituiti dalle finalità e dallo strumento prescelto per raggiungerle.
Le finalità sono esplicitate al comma 3 dell’articolo 8 e sono riconducibili sostanzialmente a finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche, purché suscettibili di utilizzazione economica, nonché a finanziare investimenti per lo sviluppo economico.
Mi sembra si tratti di due obiettivi che non possono non essere condivisi, lasciando naturalmente impregiudicato il discorso sull’individuazione degli specifici interventi. Qualunque intervento sia ritenuto meritevole di realizzazione necessita però di risorse cospicue, la cui attivazione richiede l’intervento di soggetti che si muovano con efficacia sul mercato catalizzando interessi e aspettative.
La soluzione proposta peraltro - e qui veniamo al profilo dello strumento - si muove, come è stato più volte sottolineato e ricordato, nel solco di analoghe esperienze già consumate con successo nel resto dell’Europa. Non si tratta di immaginare percorsi del tutto nuovi quanto piuttosto di utilizzare ciò che altrove ha già dato buona prova di sé.
Che poi la delicata funzione di promozione e finanziamento dell’investimento sia affidata ad una società, le cui azioni siano detenute da un soggetto come la Cassa depositi e prestiti, non può non costituire garanzia di affidabilità, così come rassicura l’affidamento della vigilanza, per i profili di rispettiva competenza, al Ministro dell’economia e alla Banca d’Italia.
Debbo a questo punto svolgere qualche considerazione sulle osservazioni contenute nel parere dell’8a Commissione, un parere favorevole in ordine al quale si evidenzia "l’importanza strategica degli strumenti di natura finanziaria e patrimoniale …" e "…la necessità di poter acquisire risorse finanziarie, anche di natura privata, per poter dare realmente avvio ad un piano di attuazione di grandi opere infrastrutturali per la modernizzazione del Paese".
Il significato delle espressioni riprodotte mostra che anche l’8a Commissione ha condiviso appieno lo strumento che è stato adottato e, rispetto alle osservazioni fatte in cinque punti dalla Commissione, vorrei che esse non costituissero una sorta di smentita interna all’esplicito parere favorevole invece espresso.
La prima osservazione riguarda l’eventuale concessione di garanzia sussidiaria da parte dello Stato che viene giudicata superflua dal momento che le opere saranno suscettibili di utilizzazione economica e che la Società potrà già beneficiare delle garanzie patrimoniali costituite dal patrimonio pubblico trasferito.
Il giudizio di superfluità non mi sembra assistito da una sufficiente valutazione tecnica, perché il rilascio della garanzia statale consentirà al titolo di ottenere una ponderazione del rischio pari a zero, a fronte del coefficiente 100 altrimenti spettante alla Società.
La seconda osservazione sembra voler contestare l’opportunità della lettera b) del comma 3, laddove è previsto che la Società "concede finanziamenti sotto qualsiasi forma finalizzati ad investimenti per lo sviluppo economico".
Viene paventato che in tal modo la Società potrebbe costituire un sorta di merchant bank di fatto e che la sua attività in tale settore riprodurrebbe il modello delle partecipazioni statali.
Preferisco resistere sul punto alla tentazione di divagare circa le tematiche citate, attenendomi al testo proposto nel suo specifico contenuto, benché sia intimamente convinto che la valutazione sul modello delle partecipazioni statali non possa essere rappresentata da un giudizio sbrigativo e non argomentato.
La preoccupazione sollevata non mi sembra abbia ragione di esistere. Infatti, la citata lettera b) del comma 3 non può che essere letta nel combinato disposto con il successivo comma 4, e la Infrastrutture S.p.a. costituisce esclusivamente uno strumento finanziario e non operativo o gestionale.
Concordo invece sull’opportunità che la Società predisponga annualmente una relazione sull’attività destinata alle competenti Commissioni parlamentari e ritengo che tale suggerimento possa essere tenuto in conto dal Ministro dell’economia in sede di adozione dei provvedimenti previsti dal comma 11 dell’articolo 8, mentre considero l’istituzione di un registro telematico delle garanzie concesse dalla Società un’idea che presenta molti inconvenienti.
Da ultimo, e mi avvio alla conclusione, resta da considerare il quarto punto secondo cui dovrebbe essere specificato che l'intervento della Infrastrutture S.p.a. riguardi le opere strategiche individuate nel DPEF secondo la legge n. 443 del 2001. Anche in questo caso temo che un'esigenza condivisibile sia posta alla base di una soluzione che suscita qualche dubbio.
Non mi sembra affatto opportuno che venga normativamente prevista un'identificazione assoluta tra gli interventi della Società e le opere individuate nei citati documenti. Infatti, è possibile ipotizzare che queste ultime trovino in alcuni casi finanziamento attraverso strumenti diversi dalle Infrastrutture S.p.a. (perché, ad esempio, non immediatamente suscettibili di utilizzazione economica) e che, per converso, la Società si trovi a dover finanziare, per motivi di interesse generale, infrastrutture o opere non indicate nel Documento di programmazione economico-finanziaria.
Signor Presidente, onorevoli colleghi, in conclusione, nel ribadire il giudizio positivo sulle soluzioni normative che sono state dal Governo proposte con questo provvedimento, ritengo che sia opportuno mettere da parte le polemiche delle scorse settimane, sulla magia e sul negozio sul tempo, discutendo liberamente sulle scelte di finalità e di strumenti, senza però correre il rischio di far perdere al Paese occasioni importanti per quello sviluppo che tutti affermiamo di volere. (Applausi dai Gruppi FI, AN, UDC:CCD-CDU-DE e LP e del senatore Carrara. Congratulazioni.)
Signor Presidente, le chiedo di allegare la parte non letta della mia relazione al Resoconto della seduta odierna.
PRESIDENTE. Senatore Vizzini, la Presidenza la autorizza in tal senso.
Dichiaro aperta la discussione generale.
È iscritto a parlare il senatore D'Amico. Ne ha facoltà.
D'AMICO (Mar-DL-U). Signor Presidente, io limiterò al minimo le considerazioni generali su questo decreto-legge. E' ovvio a tutti che il provvedimento oggi al nostro esame riguarda varie materie disomogenee e prive di legami fra loro, i cui effetti finanziari sono limitati, in particolare dopo le modifiche apportate dalla Camera dei deputati, in particolare ad alcuni articoli del provvedimento, riferiti alla sanità.
Si vìola quindi la lettera e lo spirito della Costituzione, si vìolano le interpretazioni più volte ripetute dalla Corte costituzionale in materia di decreti-legge, si strangola il dibattito parlamentare su una materia che assume una grande rilevanza (e proverò a spiegare come questa rilevanza la assuma in negativo) rispetto al futuro del Paese.
In più, trovo molto preoccupante la manifesta insofferenza verso i controlli di legalità che questo Governo esprime attraverso il decreto-legge in esame. Vi è un indizio evidente di tale insofferenza verso i suddetti controlli: al comma 1 dell'articolo 2 del decreto-legge si recita la formula "Il Ministro dell'economia provvederà con decreto di natura non regolamentare". Questa formula ripetuta è un tentativo di aggirare il parere obbligatorio del Consiglio di Stato ed il visto della Corte dei conti. Probabilmente tale tentativo di aggirare i controlli di legalità si rivelerà inefficace: sarà sufficiente per chiunque sollevare il vizio nel procedimento di adozione di questi regolamenti per riportarli ai controlli di legalità.
Credo tuttavia che il vero punto sul quale si dovrebbe discutere in quest'Aula è che in questo modo si vanifica il ruolo del Parlamento. Una delle sue funzioni è quella di individuare i controlli di legalità ai quali è sottoposto il Governo. Il Parlamento li determina con leggi ordinarie o costituzionali. E' escluso che il Governo possa di volta in volta sottrarsi a questi controlli. Procedere per eccezioni in questa materia è un modo grave di agire, che limita le prerogative del Parlamento e che complessivamente riduce il grado di legalità presente nel nostro sistema politico.
Passo ora ad un'altra questione particolare. Tra le poche leggi votate con il consenso di entrambi i Poli nella XIII legislatura ci fu lo Statuto del contribuente. Io ricordo le difficoltà legate all'approvazione di quell'importante provvedimento; le ricordo perché anche nel Governo di cui facevo modestamente parte, con il ruolo di Sottosegretario, emergevano difficoltà legate alla resistenza dell'Amministrazione, comprensibile perché lo Statuto del contribuente toglieva margini di discrezionalità alla stessa.
Tuttavia, io credo con coraggio, entrambi i Poli vararono quella importante legge. Ora uno dei princìpi cardine di tale legge è quello secondo il quale le modifiche al regime delle imposte hanno effetto a decorrere dall’esercizio successivo a quello nel quale quelle modifiche sono introdotte. Il motivo di civiltà che ha indotto all’introduzione di questa norma è evidente a tutti: è irragionevole chiedere ai contribuenti i quali, nell’esercizio finanziario in corso, hanno compiuto le proprie scelte in funzione di una certa disciplina fiscale, di modificarla nel corso dello stesso esercizio.
Ci sono diverse violazioni dello Statuto del contribuente in questo decreto-legge. Si comincia all’articolo 3, comma 4, lì dove si introducono limiti alla spesa delle imprese farmaceutiche per congressi e simili, che decorrono a partire dall’esercizio 2002. È una evidente violazione dello Statuto del contribuente e credo che anche la maggioranza, che allora era opposizione ma che insistette molto, e secondo me opportunamente, perché quel provvedimento fosse varato, debba riflettere su questa violazione.
Fra l’altro, vorrei far osservare (l’ho già fatto in Commissione) che la formulazione di questo comma 4 è veramente - come dire? - originale. Infatti, esso recita: "La spesa delle imprese farmaceutiche per la organizzazione, partecipazione e il finanziamento anche indiretto di convegni (…) per l’esercizio 2002 non potrà eccedere il 50 per cento delle spese sostenute (…)".
Io immagino che il Governo non intenda porre un limite quantitativo a queste spese (cosa che sarebbe, fra l’altro, in violazione di numerose norme della Costituzione), ma voglia semplicemente introdurre un limite alla quantità di queste spese che sono ammesse in deduzione dal punto di vista fiscale; la formulazione, invece, dice una cosa diversa e secondo me sarebbe stato bene correggerla. Questo è uno dei casi nei quali la fretta con la quale siamo costretti a discutere ci impedisce di introdurre modifiche che immagino verrebbero ampiamente condivise.
Un altro aspetto di legalità che vorrei sottolineare è quello relativo all’articolo 5, comma 1. Tale comma è stato integrato con un’operazione veramente ardita, perché l’integrazione che è stata introdotta alla Camera è quella con la quale il regime giuridico delle fondazioni, diciamo, ex bancarie, delle fondazioni conferenti, lo si qualifica come regime giuridico privatistico speciale delle fondazioni.
Io vorrei fosse chiaro a quest’Aula cos’è l’operazione che si sta compiendo. Il Ministro dell’economia ha varato un regolamento, in materia di fondazioni, esplicitamente, chiaramente illegittimo per eccesso di potere. Infatti, visto che la legge votata in Parlamento sostiene che la famosa quota dei rappresentanti degli enti locali nei consigli delle fondazioni dev’essere prevalente, dov’è stabilito il potere, per esempio, per il Ministro di fissare il 70, piuttosto che l’80, o il 55 per cento? È ovvio che, se la legge dice "prevalente", saranno gli statuti a stabilire poi la misura, purché quella misura sia pari al 50 per cento più uno dei componenti.
Il tentativo che viene qui fatto è quello di una copertura ex post di un regolamento illegittimo. Io credo che il Parlamento faccia malissimo a consentire ciò al Governo; vede, signora Sottosegretario, indipendentemente dal ruolo di maggioranza ed opposizione, io credo che la stessa maggioranza faccia malissimo a consentire al suo Governo, al Governo che pure è espressione di quella maggioranza, di coprire ex post illegittimità che sono in violazione delle leggi che quella stessa maggioranza ha votato quando era opposizione. Io credo che farebbero bene i colleghi della maggioranza a riflettere su questo tema.
E poi, nel merito, ancora una volta (e c’è una lunga tradizione in Italia) si individua un tertium genus, un terzo genere fra privato e pubblico; ma le esperienze che noi abbiamo fatto tutte le volte che si è ricorso a questi artifici sono esperienze tragiche, perché alla fine, con l’individuazione di questo terzo genere, accade che non si applica né il regime privatistico né il regime pubblicistico. Il risultato è che si applicano regimi spesso incompleti, assolutamente incoerenti, incerti, spesso, perché poi, per analogia, lì dove sono incompleti, bisogna provare a scegliere se utilizzare regimi privatistici o regimi pubblicistici. Il risultato è che spesso questi terzi generi sono stati luoghi nei quali si è aperto lo spazio all’arbitrio, se non al malaffare.
Io credo che il Parlamento farebbe malissimo a consentire al Ministro dell’economia questa copertura ex post di un regolamento illegittimo e a consentire al Governo l’individuazione di un ennesimo terzo genere.
Nella parte residua del mio intervento mi concentrerò sugli articoli 7 e 8, che concernono le famigerate società "Patrimonio dello Stato S.p.a." e "Infrastrutture S.p.a." e proverò a dire perché le definisco "famigerate".
Anche qui intendo svolgere preliminarmente una considerazione a carattere generale. Ho ascoltato con interesse quanto ha detto il relatore, ma in realtà le finalità sono assolutamente incomprensibili: non sono esplicitate all'interno del testo della legge e neanche nella relazione. Probabilmente in larga misura sono indeterminate nella mente stessa di coloro che hanno fatto la proposta, e lo si vede dalla formulazione ricorrente di alcune norme.
Il Parlamento può dire al Governo di fare determinate cose ma questo provvedimento non è predisposto così, perché in esso si usa sempre la locuzione "il Ministro può". Per esempio, lo si fa all'articolo 7, comma 3, secondo periodo, con la dizione "il Ministro può trasferire a titolo gratuito" una serie di cose alla Patrimonio dello Stato S.p.a., ma quali, come e soprattutto perché non è precisato. C'è una regola di civiltà giuridica secondo la quale ogni volta che il Parlamento amplia le facoltà amministrative del Governo le sottopone almeno ad un vincolo di finalità, indicando che si può fare una determinata cosa in quanto è funzionale a qualcos’altro, ma qui non c'è un vincolo di finalità esplicito, quindi sostanzialmente stiamo parlando della concessione di un potere arbitrario al Governo.
L'articolo 7, come dicevo, è relativo alla Patrimonio dello Stato S.p.a. La sua finalità è esplicita e noi la condividiamo: valorizzare e gestire nel modo migliore il patrimonio pubblico. Dobbiamo ricordare che, siccome parliamo sempre di patrimonio pubblico, l'assoluta trasparenza e la necessità di evitare ogni arbitrio sono, per così dire, regole di civiltà.
Siamo favorevoli, quindi, all'assoluta trasparenza, ricordando che si tratta - per l'appunto - di patrimonio pubblico. Siamo d’accordo anche a privatizzare, purché la privatizzazione sia vera, parte di questo patrimonio e tendenzialmente so che anche noi non ci siamo comportati precisamente così. La mia personale idea è che ogni volta che si vende una parte di patrimonio pubblico bisogna utilizzarla non già per finanziare spese correnti della pubblica amministrazione, ma per abbattere il debito, visto che abbiamo un gigantesco problema di debito.
A me appare irragionevole che si venda il patrimonio per finanziare le spese correnti, anziché per abbattere il debito. Come stavo dicendo, si tratta di gestirlo meglio e privatizzarlo parzialmente. Anche qui, quali regole applichiamo a questi processi? Faccio l'esempio che ritengo più clamoroso, quello relativo alla ripetuta esclusione dell'applicazione delle norme del codice civile nel procedimento di costituzione e poi nella successiva vita di queste società, a partire da quella di cui stiamo parlando, e cioè dalla Patrimonio dello Stato S.p.a.
Trovo preoccupante, ad esempio, la norma che prevede espressamente che, allorché lo Stato trasferisce a questa società diritti, beni e quant'altro, i valori di trasferimento vengano stabiliti dal Ministro dell'economia e delle finanze in deroga a numerose norme del codice civile, fra cui quelle relative alla stima di questi beni. Ciò si presta alla possibilità di una serie di operazioni successive e innumerevoli, dalla rivalutazione di questi beni (perché poi immagino che i valori, se non sono stimati, potranno essere lontani dalla realtà e quindi oggetto, per esempio, di rivalutazioni) a operazioni di incertezza relative al momento nel quale la Patrimonio dello Stato S.p.a. dovesse conferire questi beni e cederli ad altri.
Insomma, la questione è se vogliamo operare con i criteri del diritto privato, dobbiamo utilizzare i criteri previsti per tale ambito: c'è una sistematicità all'interno del codice civile. Prevedere queste eccezioni sostanzialmente, senza prevedere come verranno fissati i valori di questi beni, che si stabiliranno con un qualche decreto arbitrario, senza alcun criterio, da parte del Ministero dell'economia, a me pare che introduca appunto elementi di arbitrio e di incertezza e che si possa prestare, ripeto, anche a operazioni poco chiare e poco limpide.
In più vorrei sottolineare un'altra questione, che è relativa ai rapporti, del tutto incerti e incomprensibili, tra la Patrimonio dello Stato S.p.a., la società la cui costituzione è prevista all'articolo 7, e la Infrastrutture S.p.a., la cui costituzione è prevista all'articolo 8.
Nella formulazione originaria, il decreto-legge prevedeva espressamente che il Ministero potesse trasferire a titolo gratuito anche la totalità delle azioni della società Patrimonio dello Stato S.p.a. e che potesse farlo anche a favore della Infrastrutture S.p.a..
Quando in Commissione ho svolto questa osservazione, mi è stato fatto notare che nel frattempo in realtà il testo è cambiato perché non viene più citata, al comma 3 dell’articolo 7, la Infrastrutture S.p.a.. Tuttavia, desidero sottolineare che rimane comunque intatta la possibilità di trasferire quelle azioni a qualunque società controllata dal Ministero dell’economia, e quindi anche alla Infrastrutture S.p.a. che da esso sarebbe controllata.
Quindi è possibile, si può e la formula è sempre la medesima: non si capisce in relazione a quale finalità si possa o non si possa, lo si farà o non lo si farà, ma è ancora possibile trasferire le azioni della Patrimonio dello Stato S.p.a. alla Infrastrutture S.p.a.
La norma che è stata introdotta relativamente al fatto che il trasferimento dovrebbe avvenire a titolo oneroso è solo riferita al caso in cui non lo Stato (attraverso il Ministero dell’economia) trasferisce alla Infrastrutture S.p.a. parte o tutte le azioni della Patrimonio dello Stato S.p.a., ma direttamente quest’ultima società trasferisce alcuni dei propri beni alla società Infrastrutture S.p.a.. Quindi, il primo caso, del quale molto si era discusso alla Camera dei deputati e al quale si pensava in quella sede di aver posto rimedio, in realtà non ha trovato alcuna soluzione nel provvedimento in esame.
Le finalità del provvedimento, quindi, non sono esplicite; le formule adottate sono "il Governo può fare"; insomma, vengono in mente alcune ipotesi aberranti. Ho accennato a quella relativa alla possibilità che questi beni vengano rivalutati, magari pagando delle imposte, ma ve n’è un’altra che è stata formulata e che è emersa in Commissione e in dibattiti effettuati al di fuori delle Aule parlamentari, relativa al fatto che se, ad esempio, si stabilisce che sugli edifici di alcuni Ministeri, questi debbano pagare un canone alla Patrimonio dello Stato S.p.a. per l’utilizzazione del bene - cosa che in sé non sarebbe illecita - qualora detta società dovesse procedere alla cartolarizzazione di quei redditi futuri si darebbe luogo sostanzialmente ad una follia provando così a coprire il disavanzo pubblico al quale mi risulterebbe che oggi anche il Fondo monetario abbia guardato con allarme.
Inoltre, vi è la possibilità di conferire qualunque cosa alla Patrimonio dello Stato S.p.a., quindi anche eventualmente - qui non è previsto che non lo si faccia e non so se si abbia intenzione di farlo - le azioni detenute dal Tesoro, ma se quest’ultimo conferisce alla Patrimonio dello Stato S.p.a. le azioni di ENEL, ENI, Telecom e quant’altro sostanzialmente si stanno ricostituendo le partecipazioni statali: si sta ricreando l’IRI.
Trovo veramente inconcepibile un’operazione secondo la quale, all’interno di un decreto-legge, il Parlamento viene chiamato a votare la possibilità per il Governo di ricostituire l’IRI; è inconcepibile che questo Governo, che si è presentato agli elettori come liberale e liberista, venga in Parlamento a riproporre sostanzialmente la nascita dell’IRI. (Applausi dai Gruppi Mar-DL-U, DS-U e Verdi-U).
Anche con riferimento all’articolo 8 del decreto-legge, relativo alla costituzione della Società per le Infrastrutture, i fini sono impliciti. Ne ho trovato esplicitato uno nell’intervista che il Presidente del Consiglio ha rilasciato al settimanale "Famiglia Cristiana" - tendo a pensare che abbia detto la verità a quella rivista - nel corso della quale egli ha sostenuto che il fine è quello di escludere il finanziamento delle infrastrutture dal calcolo del disavanzo pubblico.
Debbo dire con chiarezza che vi è un modo per concretizzare tale operazione e si chiama project financing: è stato utilizzato ampiamente in Gran Bretagna più che in altri Paesi ed ha determinato la realizzazione di opere pubbliche per circa 60.000 miliardi di lire, che equivalgono a 20 miliardi di sterline o 30 miliardi di euro sperando che la Gran Bretagna entri a far parte del sistema dell’euro.
Si tratta di un procedimento semplice e non vorrei che gli amici parlamentari pensassero che sia complicato. Esso consiste nell’effettuare una stima del costo dell’opera e dei flussi di cassa attesi che l’opera può garantire attraverso, ad esempio, il pagamento di un pedaggio; si valuta quindi quale parte dell’opera è finanziabile sul mercato, si stanzia un finanziamento pubblico per coprirne la parte residua, ci si aggiudica il diritto di realizzare l’opera attraverso un’asta al ribasso sul contributo pubblico. Chi la realizza? Vi può essere qualcuno disposto a investire il 60 per cento di quanto è necessario per realizzare una determinata opera ma, a seguito dell’asta, si aggiudica l’appalto chi si accontenta invece del 50 per cento. In questo sistema non c’è un intermediario pubblico: se l’obiettivo è quello, a cosa serve l’intermediario pubblico?
In questo schema, che è quello seguito nel mondo, non c’è un intermediario pubblico e non c’è una garanzia pubblica, mentre qui ci sono l’intermediario pubblico e la garanzia pubblica; ma allora è un’altra cosa quella di cui stiamo parlando. Non solo, nello schema che ho provato a descrivere, limpido e semplice, quali opere si realizzano in Parlamento? Infatti è quest’ultimo che decide se è disposto a mettere il 60 per cento delle risorse necessarie per realizzare il ponte di Messina. Dopodiché, si fa l’asta al ribasso sperando che in realtà chi la realizza chieda meno del 60 per cento. Ma il meccanismo qui previsto, attraverso intermediario pubblico e garanzia pubblica, sottrae al Parlamento la possibilità di compiere questa scelta, perché sarà quell’intermediario di volta in volta a dire se è disposto a dare soldi o meno. (Brusìo in Aula. Richiami del Presidente).
Poi c’è un aspetto veramente aberrante. Era prevista la garanzia obbligatoria e sistematica; la Camera ha modificato questa norma stabilendo che lo Stato può concedere questa garanzia, ma la necessità di coprirla ai sensi dell’articolo 81 della Costituzione a me pare che non venga in alcun modo meno. Lì c’è una violazione esplicita dell’articolo 81, sulla quale secondo me il Parlamento dovrebbe riflettere.
Ho detto dei legami impropri con la società Patrimonio dello Stato S.p.a e mi avvio a conclusione. Io credo fra l’altro che ci sia un grave errore di impostazione di politica economica. Attraverso la società Infrastrutture S.p.a, il Governo italiano esplicitamente sceglie di spingere a favore di interpretazioni lassiste del Patto di stabilità. Se questo avviene deve essere chiaro a tutti che prima di tutto ne risentiranno i tassi di interesse e il Paese che ci rimetterà di più è quello più indebitato, cioè l’Italia. C’è un errore grave di politica economica all’interno di questi provvedimenti. (Applausi dai Gruppi Mar-DL-U, DS-U e Verdi-U. Congratulazioni).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare il senatore Morando. Ne ha facoltà.
MORANDO (DS-U). Signor Presidente, che cosa è davvero il provvedimento al nostro esame? Il Ministro dell’economia non vuole che lo si chiami così, ma una volta tanto i giornalisti hanno avuto la meglio sulla fantasia classificatoria e di definizione del Ministro e lo hanno chiamato "decreto taglia deficit". Tradotto in linguaggio parlamentare, questo significa che il decreto reca misure per la stabilizzazione della finanza pubblica. In altre parole ancora, questo è un decreto che introduce misure correttive degli andamenti di finanza pubblica.
Effettivamente, negli ultimi anni, gli obiettivi di stabilizzazione della finanza pubblica, fissati di volta in volta dal Documento di programmazione economico-finanziaria, nelle leggi finanziarie e di bilancio, sono stati conseguiti. Vorrei ricordarlo anche al ministro Tremonti che ha parlato di un centro-sinistra nostalgico delle manovre correttive su base d’anno. Debbo informare il ministro Tremonti, che forse lo ha dimenticato, che negli ultimi quattro anni gli obiettivi di finanza pubblica e il rispetto dei parametri di Maastricht sono stati perfettamente conseguiti senza ricorso a manovre correttive su base d’anno.
Ma non bisogna mai - i liberali dovrebbero essere i primi a convincersi di questo punto - sposare acriticamente una tesi. Se c’è bisogno di manovra correttiva, manovra correttiva deve essere. Non sono io a dire che c’è bisogno e che quindi è necessario farla, è il Governo, il quale ha ritenuto evidentemente che ci fosse necessità di un intervento di correzione degli andamenti di finanza pubblica e ha deciso di conseguenza, approvando questo decreto.
Infatti, signor Presidente, che cosa recavano, quali erano le caratteristiche delle famose manovre correttive nel corso dell’anno a cui ci eravamo abituati prima dei Governi di centro-sinistra e a cui adesso il Governo di centro-destra nuovamente ricorre? In primo luogo, recavano misure di aumento delle entrate, cioè di aumento delle tasse (per parlare un linguaggio che sia comprensibile a tutti); un aumento delle tasse modificando la legislazione vigente nel corso dell’anno, cambiando cioè nel corso dell’anno la legislazione tributaria in maniera tale che i contribuenti fossero chiamati a pagare di più di quello che pagavano sulla base delle decisioni assunte nella sessione di bilancio.
Ebbene, a dimostrazione che si tratta di una manovra correttiva, il decreto al nostro esame reca misure per l’aumento delle entrate attraverso gli aumenti delle imposte sulle società cooperative, che - spero sia noto a tutti - vanno annoverate tra i contribuenti italiani. Ma tornerò su questo punto a proposito del mancato rispetto dello Statuto del contribuente.
Inoltre, le manovre correttive effettuate nel corso dell’anno contenevano misure di riduzione della spesa rispetto alla legislazione vigente. Infatti, questo decreto reca misure per un taglio drastico, almeno nelle intenzioni, della spesa sanitaria, che è la componente più dinamica - uso le parole del ministro Tremonti - della spesa pubblica in questo momento e forse anche quella fuori controllo. A dimostrazione che si tratta di una manovra correttiva, quindi, questo decreto reca misure per la riduzione della spesa in un settore decisivo.
Ancora, le manovre correttive recavano misure per la migliore attuazione delle innovazioni legislative introdotte durante la sessione di bilancio attraverso il collegato di sessione, prima, oppure attraverso la legge finanziaria, dopo che ne abbiamo ampliato il contenuto proprio. Infatti, il decreto reca misure, come quella sulle fondazioni, che servono a rendere attuabile ciò che sul tema delle fondazioni aveva disposto la legge finanziaria. E questa è esattamente un’altra delle componenti classiche delle manovre correttive.
Infine, le manovre correttive su base d’anno intervenivano per migliorare la crescita, l’andamento del prodotto interno lordo. Ritenendo che la legislazione vigente non fosse sufficiente per conseguire gli obiettivi di crescita fissati durante la sessione di bilancio, le manovre correttive intervenivano per cercare di accelerare la crescita. Infatti, questo decreto contiene gli articoli 7 e 8, che - almeno nelle intenzioni - sono finalizzati a rendere possibili volumi di investimento per infrastrutture decisamente più alti di quelli consentiti dalla legislazione vigente.
È dunque inoppugnabilmente dimostrato, sulla base di un parallelo molto facile tra i contenuti caratteristici delle vecchie manovre correttive nel corso dell’anno (della fase precedente i Governi di centro-sinistra) e il decreto al nostro esame, che questo reca misure per la stabilizzazione della finanza pubblica.
Nonostante quello che afferma il Ministro dell’economia, è ciò che risulta dalla relazione generale e dalla relazione tecnica, che confermano esplicitamente questo carattere dell’operazione al nostro esame. Infatti, si afferma nettamente che dal decreto deve venire un contributo per il conseguimento dell’obiettivo del rapporto pari allo 0,5 per cento tra deficit e PIL (non lo dico io, ma lo afferma la relazione generale che accompagna questo provvedimento), che dal decreto derivano maggiori entrate rispetto alla legislazione vigente (e ciò è previsto esplicitamente all’articolo 10), che debbono essere utilizzate per il miglioramento dei saldi, e che da questo decreto (è affermato soprattutto nella relazione tecnica, con riferimento agli articoli 3 e 6) derivano risparmi di spesa ed aumenti di entrata, che sono quantificati proprio nella relazione tecnica. Non cito adesso i numeri perché vi tornerò successivamente.
Altri colleghi del mio Gruppo (lo ha già fatto per l’opposizione il senatore D’Amico) si occuperanno delle singole misure di questo, che è senz’altro - richiamo l’attenzione della Presidenza del Senato sul tale aspetto - il classico decreto omnibus.
Spero ci saremo accorti tutti che con questo decreto-legge si torna all'istituto del decreto omnibus: qui si va dalle misure per la riscossione all'etichettatura dei farmaci, passando per il project financing, le fondazioni bancarie, e arrivando alla tassazione dell'utile delle cooperative. Non si sa più cosa manca, signor Presidente; questo è il classico decreto omnibus, altra cosa di cui ci eravamo dimenticati nel corso di questi anni e che adesso torna in campo senza che il Parlamento faccia sentire con efficacia la propria voce circa la necessità di non ricominciare questa storia, che fu - come tutti voi ricorderete - infausta.
In buona sostanza, voglio occuparmi non delle singole misure - saranno altri a farlo - ma di rispondere ad una domanda di carattere più generale: visto che questo è il decreto, cioè un provvedimento che reca misure di stabilizzazione della finanza pubblica e misure di correzione degli andamenti di finanza pubblica, esso consegue questo obiettivo?
Non è irrilevante, e vorrei dirlo anche al relatore della Commissione bilancio, il quale ha svolto la sua relazione senza porsi questa domanda. Nella relazione tecnica allegata al decreto si afferma che queste misure servono per conseguire l'obiettivo dello 0,5 per cento di deficit sul PIL: ebbene questo provvedimento, così come ci giunge dalla Camera, consegue tale obiettivo?
Di questo ci dobbiamo occupare nella Commissione bilancio, non delle singole misure, che per la verità avrebbero dovuto essere esaminate dalle Commissioni di merito in sede referente: penso alla Commissione sanità, alla Commissione lavori pubblici, che non a caso hanno presentato pareri molto critici su questa norma (la seconda veramente molto critici).
Ripeto, non sto giudicando le norme ad una ad una. Nella sua versione originaria obiettivamente il decreto aveva un carattere di efficacia nel correggere gli andamenti di finanza pubblica, non c'è dubbio; ma nella sua versione originaria, come dalla relazione tecnica allegata al decreto stesso si poteva evincere in maniera indiscutibile.
Cercherò di dimostrare nel corso dell'intervento che, date le modificazioni radicali che la Camera ha apportato al testo, il decreto, sulla base della relazione tecnica che lo accompagna, non è più in grado di conseguire gli obiettivi che il Governo si era proposto al momento della sua emanazione.
Cominciamo dall'articolo 3, che riguarda la spesa sanitaria. In Commissione abbiamo chiesto un'integrazione della relazione tecnica e trovo francamente "lunare" - per usare un'espressione che utilizzano oggi i ragazzi - che in sede di Commissione bilancio la maggioranza si sia rifiutata di sollecitare il Governo in tal senso e quest'ultimo non abbia accettato tale sollecitazione.
Abbiamo un articolo 3, signor Presidente, che la relazione tecnica prevede abbia le seguenti caratteristiche: meno 5 per cento sul prezzo dei farmaci per gli anni 2002, 2003 e 2004, con rendimento della norma, in termini di risparmio, cifrato in relazione tecnica; taglio drastico delle spese per convegni scientifici sia in Italia che all'estero; drastica riduzione del periodo di copertura brevettuale per i farmaci.
Sarebbe facile, signor Presidente, fare dell'ironia su questo Governo liberista, che approva norme come quelle sul prezzo dei farmaci e sul taglio delle spese per convegni che sono di un dirigismo statalista che sarebbe imbarazzante anche per un sovietico, non soltanto per un liberale di sinistra quale personalmente mi ritengo, ma per questa volta lasciamo perdere.
Vi è poi un'altra questione. Il prezzo dei farmaci: meno 5 per cento per gli anni 2002, 2003 e 2004. La relazione tecnica ci dice che nel 2002 da questa correzione deriveranno circa 600 milioni di euro di risparmio e che per ciò che concerne il 2003-2004 si passerà a cifre più elevate, cioè a 760 milioni di euro annui di riduzione della spesa farmaceutica.
Ebbene, cosa fa la Camera dei deputati? Elimina - signor Presidente, elimina ripeto - il riferimento alla riduzione del prezzo dei farmaci per gli anni 2003-2004 e riduce il novero dei farmaci a cui si applica la riduzione del prezzo per il 2002. Risultato: abbiamo una modificazione radicale rispetto alla relazione tecnica. Una modificazione che in termini numerici produce un effetto che, grosso modo, è questo: si passa da una situazione nella quale si aveva un risparmio di 2.000 milioni di euro nel triennio ad un risparmio di 400 milioni di euro. Ebbene, il Governo ha ritenuto di non integrare la relazione tecnica avendo fatto la Camera un'operazione di questo tipo, con il parere favorevole dello stesso Governo.
Per quanto concerne i convegni, sono stati inseriti nell'operazione di taglio quelli all'estero, ma quelli in Italia sono esenti dal taglio prodotto da questa norma. È del tutto evidente che, d'ora in poi, i convegni verranno organizzati solo in Italia, o pensate che molti andranno all'estero? O forse il Governo ritiene che le località turistiche italiane non siano sufficientemente gradevoli per sollecitare l'organizzazione di questi convegni da cui, secondo il Governo, derivano effetti devastanti per l'aumento della spesa farmaceutica? Non sto dicendo che il Governo ha ragione; sto dicendo che lo ha scritto nella relazione che le cose stanno così. Ebbene, la Camera dei deputati mette fuori dalla norma tutti i convegni organizzati in Italia e il Governo ritiene di non integrare la relazione tecnica.
Per quanto riguarda la copertura brevettuale è intervenuta addirittura, (con una segnalazione che, signor Presidente, sottolineo è stata inviata al Presidente del Senato e non compare affatto nella documentazione disponibile laddove, visto che riguarda il decreto oggi al nostro esame, dovrebbe essere portata all'attenzione di tutti i senatori) l'Autorità antitrust.
Sa cosa dice l'Autorità antitrust, signor Presidente, su questa norma? Dice esattamente questo: dalla norma originaria, grazie al fatto che molti farmaci, riducendo la copertura brevettuale avrebbero potuto diventare farmaci generici che, come noto costano meno, sarebbero derivati ben 1.800 milioni di euro a regime all'anno di risparmio. Dice, non Enrico Morando, il solito rompiscatole dell'opposizione, ma l'Autorità antitrust, signori del Governo, che così come modificata alla Camera, la norma (che aveva questo effetto: 1.800 milioni di euro di riduzione della spesa farmaceutica) non ha più alcun effetto. Non me lo invento io, è la relazione, basta leggerla!
Il Governo ha, però, ritenuto di non presentare un'integrazione della relazione tecnica per fare i conti con un'innovazione di questa portata. Ma ci rendiamo conto di quello che significa, rispetto agli obiettivi dichiarati dal Governo (non rispetto agli obiettivi che l'opposizione intende proporre al Governo e alla maggioranza), una modificazione così radicale della norma al nostro esame, come quella che è stata apportata alla Camera?
Signor Presidente, il capo del Governo ha lanciato nei giorni scorsi l'allarme sull'andamento della spesa sanitaria. L'ISTAT ci ha fatto una sorpresa negativa (se si volesse essere per una volta obiettivi, in tutta questa polemica sul "buco" era una montatura impressionante e assolutamente infondata, come dimostrano le scelte stesse del Governo compiute successivamente al famoso annuncio televisivo, su una cosa, però, vi era fondamento): ha rivisto addirittura la spesa sanitaria del 2000 in negativo, nel senso che ha aumentato la valutazione della spesa effettivamente determinatasi, il che ha provocato nei conti di finanza pubblica uno scoperto significativo, determinato appunto dal fatto che la spesa sanitaria è fuori controllo.
Bene, c’è da rimanere esterrefatti. Il Governo interviene sulla spesa sanitaria - nel merito l’opposizione avrebbe potuto fare valutazioni negative - ed in particolare sulla sua componente farmaceutica con un provvedimento di cui tutti dicono che, seppure sbagliato, è efficace per ridurre la spesa; poi va alla Camera dove accoglie emendamenti di destra, di sinistra, di centro, tutti quelli che vengono, vanificando completamente la sua misura. E allora? Non succede niente, come se non ci fosse questo dibattito in corso.
Sarebbe opportuno continuare ad esaminare per esempio l’articolo relativo alle cooperative, signor Presidente, perché è del tutto evidente che nel 2002 il gettito ci sarà: si cambia la legislazione fiscale a metà dell’anno ed è chiaro che le cooperative non possono cambiare il loro comportamento in rapporto al mutamento delle convenienze. La relazione tecnica sovrastima però chiaramente il gettito degli anni successivi; infatti le cooperative ridurranno gli utili mandati a riserva perchè se non è più conveniente dal punto di vista fiscale li utilizzeranno diversamente. Non serve la sibilla cumana per prevedere questo comportamento da parte delle cooperative.
Quindi, sul versante dell’articolo 3 il risparmio non c’è; sul versante dell’articolo 6 l’aumento delle entrate non ci sarà, almeno per quanto riguarda gli anni 2003 e 2004, con il risultato che gli obiettivi che il provvedimento al nostro esame si proponeva restano del tutto vanificati, salvo per ciò che concerne gli articoli 7 e 8.
Su questi ultimi interverranno altri colleghi, io mi limiterò a svolgere una sola considerazione: abbiamo perfettamente cognizione della legge n. 432 del 1993, la quale prevede che i proventi delle dismissioni vanno tutti a riduzione del volume globale del debito, cioè del fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.
A proposito di effetti finanziari del decreto, ci troviamo, signor Presidente, in presenza di una norma che stabilisce che tutte le attività dello Stato, tutte, fino al diritto concessorio, possano essere passate ad una società con un semplice decreto del Ministero dell'economia.
Dall’inizio del dibattito chiedo qual è il rapporto tra la vecchia norma, perfettamente in vigore, e la nuova. Si può approvare una nuova legge che destina le stesse attività ad altro scopo, senza esplicitamente modificare quella precedente? Non si tratta di valorizzare il patrimonio pubblico, non si tratta di fare il project financing (sono d’accordo sull’uno e sull’altro obiettivo); si tratta di sapere qual è il rapporto tra una misura decisiva per il risanamento della finanza pubblica e questa innovazione che il Governo e la maggioranza intendono apportare. Poiché a questa banalissima domanda in due mesi di discussione una risposta non mi è ancora venuta, spero che in sede di replica i relatori ed il Governo vorranno dire una parola su questo punto assolutamente cruciale. (Applausi dai Gruppi DS-U, Mar-DL-U e del senatore Michelini).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare il senatore Castellani. Ne ha facoltà.
CASTELLANI (Mar-DL-U). Signor Presidente, onorevole Sottosegretario, colleghi senatori residui, il disegno di legge in argomento è davvero singolare; non vuole essere, almeno nelle intenzioni del Governo, una manovra correttiva ma in effetti lo è; vuole essere un decreto-legge, ma per parti consistenti affronta temi di ridisegno dell’azione della pubblica amministrazione che non hanno affatto le caratteristiche di necessità ed urgenza. Manovra correttiva in ogni caso è, perché va ad incidere sui saldi, prevedendo nuove entrate anche se tutte a carico del sistema delle cooperative e quindi prevedendo un aumento della pressione fiscale in un settore che si è dimostrato vitale per il nostro Paese e tutto ciò prima che vengano definiti i contorni precisi della riforma prevista che ridisegna il sistema delle società.
Perché tutta questa fretta allora? Per fare cassa e quindi per cercare di correggere l’andamento del fabbisogno, a fronte di una economia che presenta segnali non rigogliosi come quelli invece ipotizzati nel DPEF.
Quindi, siamo in presenza di una manovra correttiva non dichiarata, perché il Governo fino a qualche giorno fa si ostinava a chiudere gli occhi di fronte all'andamento dell'economia del nostro Paese che non potrà raggiungere, a detta di tutti, l'obiettivo del 2,3 per cento di incremento del PIL, come invece il Governo si ostina a credere nel suo immotivato ottimismo, del resto non più condiviso dal Governatore Fazio nelle sue considerazioni finali.
D’altronde, il Governo manda ancora segnali contraddittori in ordine a tale questione; il sottosegretario Tanzi e lo stesso ministro Tremonti dicono con chiarezza che non è più raggiungibile l’obiettivo fissato nel DPEF, ma il presidente Berlusconi, con l'ottimismo che gli è consueto e che dimostra sempre e in ogni circostanza, dice ancora di credere ad una crescita sopra il 2 per cento del PIL.
Dunque, si tratta di una manovra correttiva che tuttavia non è sufficiente a far raggiungere al nostro Paese gli obiettivi fissati nel patto di stabilità. C’è quindi una malcelata presa di coscienza della situazione, ma non la volontà di porvi rimedio. Anzi, si immaginano strumenti quali la Patrimonio S.p.a. e la Infrastrutture S.p.a. per dare ancora messaggi ed annunci al Paese con strumenti inadeguati, quando non pericolosi ai fini del contenimento del debito pubblico.
Ci sono poi le misure di contenimento del prezzo dei farmaci, che si rivelano anch’esse inadeguate ed inefficaci perché sembrano non incidere sul contenimento dell'uso dei farmaci ma sono volte, con un meccanismo di indubbio dirigismo, ad incidere genericamente sul prezzo di vendita.
Torniamo ora agli articoli 7 e 8 che rappresentano la vera novità del provvedimento in esame. Innanzitutto, perché la costituzione di queste due società con decreto-legge? Non sarebbe stato meglio un confronto parlamentare più serio ed aperto in proposito, senza i limiti di tempo imposti dalla conversione di un decreto-legge? Dove sono le caratteristiche di necessità ed urgenza, atteso che non c'è alcuna quantificazione sugli effetti per le entrate dello Stato, ma solo un annuncio di migliore ed economica gestione del patrimonio pubblico? C'è quindi un chiaro problema di costituzionalità.
Sembra evidente che il Governo vuole in questo modo sottrarsi ad un serio dibattito parlamentare, tanto che non ha fornito alcuna convincente risposta a tutti gli interrogativi sollevati non solo alla Camera, ma anche al Senato nel corso della discussione presso le Commissioni congiunte bilancio e finanze.
Gli interrogativi sono molti perché molte sono le ambiguità, come ambiguo è il contesto logico-politico in cui si calano le suddette società. Sembra comunque evidente che siamo di fronte a quella che è stata definita "finanza creativa" (qualcuno usa anche la parola "tremontismo" per definirla), che è tesa a sottrarre al controllo di Bruxelles il finanziamento delle opere infrastrutturali e quindi ad aumentare in modo occulto (la Corte dei conti dice "sotto la linea") il debito pubblico.
Questa operazione di occultamento non è poi così brillante (qualcuno ha parlato addirittura di "spazzatura sotto il tappeto"), perché alla fine occorrerà chiarire se le due società sono o meno nel settore pubblico, anche se, avendo il Governo respinto emendamenti che andavano in tal senso, sembra di doverne dedurre che a suo avviso siano al di fuori di esso, almeno per la Infrastrutture S.p.a. Anche in questo caso gli interrogativi rimangono. Basti pensare che se il trasferimento dei beni alla Patrimonio S.p.a., previsto dal comma 10 dell'articolo 7, avviene da parte dello Stato a titolo gratuito (non è scritto esplicitamente, ma sembra di doverlo dedurre dall'intero contesto) ciò significa, come ha giustamente osservato il Servizio del bilancio, che viene sottratto allo Stato un attivo che è posto a garanzia del passivo (e sappiamo bene che il passivo corrisponde al debito pubblico).
Pertanto, se la Patrimonio S.p.a. non fa parte - lo dico in maniera interrogativa - del settore pubblico, questa sottrazione deve essere adeguatamente coperta e tutta l'operazione che viene ipotizzata cade da sé perché in ogni caso va ad incidere pesantemente sul bilancio dello Stato e dunque sul debito pubblico, con riflessi conseguenti sul patto di stabilità.
Il Governo ha chiarito in Commissione che questa società farebbe parte del settore pubblico, ma in tal caso perché non scriverlo esplicitamente? Perché non sono stati accettati gli emendamenti che andavano in tal senso? Ecco che ancora rimane un contorno di ambiguità.
È lodevole, indubbiamente, l’obiettivo che ci si prefigge: quello di una valorizzazione e quindi di una gestione economica del patrimonio pubblico. A parte che qui, ancora una volta, ci si dimentica che c’è già una legge volta alla valorizzazione del patrimonio pubblico, la legge 2 aprile 2001, n. 136, che si prefigge l’obbiettivo della valorizzazione del patrimonio pubblico con il concorso dei comuni (qui assolutamente dimenticati). Ma è proprio vero che, con la Patrimonio S.p.a., si raggiungerà questo obiettivo? Basti pensare che molti degli immobili pubblici per essere valorizzati presuppongono ulteriori interventi e, quindi, investimenti. Dove recupererà la Patrimonio S.p.a. le risorse necessarie per questi interventi?
Evidenzio anche altre questioni. Tra gli immobili ci sono quelli adibiti ad uffici pubblici. Per essere valorizzati devono essere offerti in locazione a canoni di mercato (e pure questo è previsto). Tutto questo aumenterà la spesa corrente e con quali effetti sul bilancio dello Stato? Inoltre, ci sono immobili - caserme ed altro - che, per essere valorizzati, necessitano del nulla osta della Difesa o di altri Dicasteri, con le difficoltà che questo comporta.
Ci sono poi altri beni, i più in stato di abbandono o occupati di fatto. Questi, per essere valorizzati ed essere resi appetibili, necessitano di progetti di ampio respiro e di numerosi interventi. Anche in questo caso vale la domanda: dove si recupereranno le risorse necessarie?
È prevista la cartolarizzazione, ma, anche in questo caso, la società veicolo cui saranno trasferiti gli immobili può indebitarsi con garanzie dello Stato (lo prevedono l’articolo 2, comma 3, e l’articolo 3, comma 1, del decreto-legge n. 351 del 2001, a cui si fa esplicito rinvio). Si tratta, anche in questo caso, di un rischio ulteriore assunto dallo Stato, che in ogni caso andrà evidenziato e coperto.
Vi è poi una questione di fondamentale importanza. Tra i beni trasferibili ci sono anche tutte le partecipazioni (lo hanno già ricordato altri colleghi). Si va quindi verso la creazione di una società di gestione delle partecipazioni dello Stato? Torniamo all’IRI? Quale logica c’è in questa scelta, quali gli obiettivi? Vogliamo un confronto più trasparente; si deve discutere in modo appunto serio di queste operazioni, che non possono essere fatte con un decreto-legge.
Inoltre, occorre un chiarimento nell’intreccio che si viene a creare tra la Patrimonio S.p.a. e la Infrastrutture S.p.a.. Si dice che i beni possono essere trasferiti a titolo oneroso (lo ha ricordato prima il collega D’Amico), ma le azioni sembra che possano essere trasferite a titolo gratuito (articolo 7, comma 3). Ne deriva allora che la Patrimonio S.p.a. finisce per essere a garanzia delle operazioni effettuate dalla Infrastrutture S.p.a. in modo non palese? Occorre un chiarimento, sotto questo profilo. Sono questioni profonde, che debbono essere chiarite. A questo riguardo, non sono sufficienti le risposte che ci sono state date dal Governo nelle Commissioni.
E veniamo alla Infrastrutture S.p.a.. Essa ha due obiettivi: la costruzione delle infrastrutture e lo sviluppo economico. Come vengono finanziati? Si dice attraverso l’emissione di titoli. A copertura dei rischi si prevede, a discrezione del Ministro dell’economia, la garanzia dello Stato. Anche in questo caso, la discrezionalità prevista non esonera dalla necessità di prevedere una copertura per il rischio che ne discende. Anche in questo caso si ricade quindi nell’articolo 81 della Costituzione.
E quali sono le infrastrutture che verranno effettuate? Chi le determina? Lo dice in qualche modo, nel suo parere, la Commissione lavori pubblici del Senato, a cui non è stata data un’adeguata risposta.
Inoltre, il secondo oggetto dell’attività della Infrastrutture S.p.a. è finanziare lo sviluppo economico, così definito in modo generico e non identificabile. Si vuole tornare alla Cassa per il Mezzogiorno? Si prevedono partecipazioni non di maggioranza, ma si dimentica forse che era proprio questo il compito della GEPI? Vogliamo tornare a quella stagione? Quali poi le attività finanziate e quali le operazioni finanziarie necessarie che saranno messe in atto? E in quali territori? Ci si dimentica della necessaria riserva per il Mezzogiorno?
In sostanza, la Infrastrutture S.p.a. è una banca di credito interamente pubblica. Quale coerenza, allora, con le privatizzazioni bancarie fino ad ora perseguite? Quale apertura al mercato? Ci si accanisce contro le partecipazioni bancarie delle fondazioni (che hanno anche l'onore di una citazione in questo provvedimento, come ha ricordato il collega D'Amico) e poi si ricrea una banca di Stato. Ripeto, ci si accanisce contro le fondazioni e si crea nuovamente una banca di Stato. Con quali criteri agirà questa banca? Andrà sul mercato a reperire capitali con la garanzia dello Stato per poi metterli a disposizione con costi inferiori? Non è distorsione del mercato, tutto questo? Davvero, come qualcuno ha detto, il "tremontismo" è un misto di economia e finanza virtuale e di neostatalismo, non sappiamo con quale coerenza per un Governo che si dice improntato ai princìpi liberali.
Tutto, poi, è in mano al Ministro dell'economia, che adotta "le linee direttrici per la operatività della società", senza alcun controllo del Parlamento. Non è un eccesso di dirigismo tutto questo?
Tanti allora sono gli interrogativi, compresi quelli relativi ai beni culturali, al loro destino e alla loro utilizzazione. Si ha notizia che questa mattina anche lo stesso sottosegretario Sgarbi abbia manifestato molte perplessità in ordine a questo provvedimento. Vi sono poi gli interrogativi che nascono dalla audizione della Corte dei conti, che riguardano questioni fondamentali. Ne ricordo di seguito alcune. Qual è l'effetto quantitativo di riduzione dell'indebitamento che si vuole ricavare dalla Patrimonio S.p.a. e dalla Infrastrutture S.p.a. a partire dal 2002? Quale sarà la valutazione che verrà fatta di tutto questo in sede Eurostat?
Il problema della inclusione della Patrimonio S.p.a. all'interno del conto delle pubbliche amministrazioni torna pesantemente nei rilievi della Corte dei conti. Del resto, avverte la Corte, se la nuova società non fosse ricompresa fra le amministrazioni pubbliche, le stesse operazioni di cartolarizzazione non darebbero luogo ad alcun miglioramento dei conti pubblici, neppure in modo indiretto, attraverso il trasferimento allo Stato dei proventi delle cartolarizzazioni (infatti, secondo le regole SEC 95, "sarebbe trattata come un prelevamento di capitale", cito dall’audizione della Corte dei conti).
Inoltre, c'è la questione di fondo sull'abuso delle cartolarizzazioni, che non sono altro che un anticipo sugli introiti futuri. Giustamente la Corte suggerisce "di non abusare di tecniche contabili che consentano di registrare entrate immediate, a scapito di futuri equilibri di finanza pubblica o che trasferiscono" sottolinea "oneri rilevanti a danno della conoscibilità, da parte in primo luogo del Parlamento, delle risultanze effettive della gestione, con riguardo ai diversi aggregati che esprimono i consuntivi della gestione pubblica".
Insomma, signor Presidente e onorevoli colleghi, sono tanti gli interrogativi e le ambiguità rimasti ancora senza risposta e che gettano su tutto il provvedimento una forte ombra di oscurità e fanno permanere tutte le nostre perplessità e contrarietà. (Applausi dal Gruppo Mar-DL-U).
PRESIDENTE. Considerata l'ora, rinvio il seguito della discussione del prov



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