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Commissione VII della Camera - Resoconto della seduta del 23 marzo 2004 (enti regionali per ville e parchi)
2004-03-23

Enti regionali per le ville e i parchi.
C. 4370 Rodeghiero.
(Esame e rinvio).

La Commissione inizia l'esame.

Emerenzio BARBIERI (UDC), relatore, rileva preliminarmente che la proposta di legge in esame mira a rafforzare la tutela e la valorizzazione delle ville private di interesse culturale e dei parchi ad esse annessi, tramite l'istituzione di enti regionali che si affianchino ai proprietari nella realizzazione degli interventi per la conservazione, il restauro e la migliore utilizzazione di tali immobili, con un intervento legislativo volto a generalizzare le esperienze gi realizzate con riferimento ai maggiori complessi artistici di questo tipo: quelli delle ville venete, tuscolane e vesuviane. Sottolinea che, partendo dal riconoscimento del valore storico-artistico di questi beni culturali, del fatto che essi costituiscono una significativa espressione dell'identit culturale delle regioni in cui si trovano e del loro valore anche ai fini dello sviluppo culturale e turistico del territorio, il provvedimento prende atto dell'onerosit e della valenza pubblica delle attivit di conservazione e valorizzazione di questi beni privati, e rafforza quindi gli interventi pubblici volti ad accompagnare e sostenere i loro proprietari.
Passa quindi ad illustrare nel dettaglio il contenuto del provvedimento, ricordando in primo luogo che l'articolo 1 prevede che il Ministero per i beni e le attivit culturali demandi alle regioni la costituzione di enti regionali per la conservazione, il restauro e la valorizzazione delle ville vincolate ai sensi della normativa in materia di beni culturali e ambientali, mentre l'articolo 2 individua, in via generale, i soggetti che potranno farne parte, includendo tra di essi gli istituti di credito operanti nella regione, che - si prevede - sono obbligati al versamento [...] di una congrua contribuzione annua.
L'articolo 3 definisce i compiti degli enti, prevedendo in primo luogo che esso intervenga in concorso con il proprietario o sostituendosi ad esso ai fini della conservazione, del restauro e della migliore utilizzazione del bene. Qualora il proprietario provveda in via diretta, l'ente pu concedergli mutui ipotecari con piani di ammortamento non inferiori a cinque anni. Gli interventi in via sostitutiva possono avvenire, senza il consenso del proprietario, solo nei casi di grave e irreversibile situazione di completo degrado e pericolo di crollo, accertati da una apposita commissione. In tal caso, se il proprietario ha adeguate disponibilit economiche, l'ente si rivale successivamente su di esso. Sia in caso di intervento diretto sia in caso di intervento sostitutivo, l'ente pu concedere, a titolo di contributo, una riduzione del debito fino al 25 per cento ai proprietari in condizioni economiche particolarmente disagiate.
L'articolo 4 stabilisce che i proprietari degli immobili che beneficiano degli interventi dell'ente regionale sono tenuti a consentire la visita delle ville e dei parchi annessi, secondo modalit fissate da apposite convenzioni.
L'articolo 5 demanda alle regioni l'individuazione di zone di rispetto circostanti i beni interessati, al cui interno vietata ogni modificazione dell'assetto del territorio e qualsiasi opera edilizia (ad eccezione, ovviamente, degli interventi di manutenzione e di restauro).
Gli articoli da 6 a 10 disciplinano l'organizzazione e il funzionamento degli enti regionali, individuandone gli organi: il presidente, nominato dalla giunta regionale; il consiglio di amministrazione, composto di 8 membri (al proposito, mi sembrerebbe opportuno ridurre a 6 il numero dei componenti); il collegio dei revisori dei conti. Quanto ai loro compiti, merita segnalare, in particolare, che al consiglio di amministrazione spetta tra l'altro la determinazione dell'ordine di priorit degli interventi e la compilazione annuale dell'elenco degli immobili suscettibili di restauro, da trasmettere al Ministero per i beni e le attivit culturali. Anche i bilanci sono sottoposti all'approvazione del Ministero.
L'articolo 11 individua le entrate degli enti (contributo annuale dello Stato, della regione e degli enti locali, eventuali contributi di altri enti pubblici e privati, finanziamenti dell'Unione europea) e ne definisce le modalit di utilizzo, prevedendo che il 40 per cento sia destinato al servizio dei mutui, il 30 alla concessione di contributi, il 20 all'esecuzione degli interventi in sostituzione del proprietario e il 10 al funzionamento dell'ente. L'erogazione dei finanziamenti effettuata sulla base di un censimento degli immobili vincolati, da effettuare entro un anno dall'entrata in vigore della legge.
L'articolo 12 prevede forme di coordinamento degli enti, per la realizzazione di eventi culturali che diffondano la conoscenza delle ville e a promuovere la partecipazione di altri soggetti pubblici che svolgano attivit di valorizzazione del patrimonio culturale.
Gli articoli da 13 a 16 prevedono agevolazioni fiscali per i proprietari degli immobili. Si tratta di un articolato sistema di incentivi, che agiscono sulle imposte sui redditi (articoli 13 e 16, comma 2), sull'ICI (articolo 14, commi 1 e 3), sulla tariffa per lo smaltimento dei rifiuti (articolo 14, comma 2), sull'imposta sostitutiva dell'imposta comunale sull'incremento del valore degli immobili (articolo 15), sull'imposta di bollo (articolo 16, comma 3).
L'articolo 17 concede agli enti regionali un contributo statale annuo di 10 milioni di euro dal 2004, stabilendo che la sua ripartizione sia effettuata dal Ministero per i beni e le attivit culturali, sulla base del censimento degli immobili effettuato dalle regioni.
L'articolo 18, infine, reca la copertura degli oneri del provvedimento, limitatamente - peraltro - al solo contributo statale di cui all'articolo 17.
Pur senza voler anticipare le conclusioni che potranno essere tratte dopo aver ascoltato le valutazioni del Governo e dei colleghi, passa quindi a svolgere alcune considerazioni preliminari sul provvedimento, sottolineando che esso richiede a suo avviso un'attenta e approfondita valutazione sotto pi di un profilo.
In via generale, evidenzia in primo luogo l'opportunit di valutare l'effettiva necessit di un intervento con legge statale, considerato che la materia risulta gi disciplinata da una articolata normativa, recentemente sottoposta a completa rivisitazione con l'emanazione del Codice dei beni culturali e del paesaggio, e che alcuni dei principali interventi previsti potrebbero essere promossi autonomamente dalle regioni e nell'ambito delle vigenti forme di coordinamento tra Stato, regioni ed enti locali. Ricorda in particolare, in tal senso, che l'articolo 10, comma 4, lettera f), del Codice dei beni culturali gi individua le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse storico tra i beni oggetto di tutela, mentre la legislazione vigente (legge n. 662 del 1996 e articolo 5 della legge n. 144 del 1999, che hanno ricevuto esplicita copertura costituzionale a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione) prevede strumenti di cooperazione amministrativa tra Stato, regioni ed enti locali, quali, in particolare, i consorzi, le intese istituzionali e gli accordi di programma.
Ritiene poi necessaria un'attenta valutazione delle norme in esame anche dal punto di vista della loro compatibilit con l'assetto costituzionale delle competenze statali e regionali in materia di beni culturali. Al proposito, ritiene che il fatto che gli enti regionali di cui si prevede l'istituzione provvedano sia alla tutela sia alla valorizzazione dei beni in oggetto possa creare difficolt nel disciplinare la materia, considerato che la tutela rientra nelle competenze esclusive dello Stato (in cui possibile definire norme di dettaglio) mentre la valorizzazione soggetta alla competenza concorrente di Stato e regioni (e la legge statale deve perci limitarsi a dettare norme generali, la cui definizione nel dettaglio sia rimessa alle regioni). Da questo punto di vista, ritiene che possano risultare problematiche sia le disposizioni che regolano le modalit di intervento degli enti a sostegno o in sostituzione dei proprietari, nella misura in cui sono applicabili anche ad attivit di valorizzazione (articolo 3); sia quelle volte a consentire l'accesso del pubblico alle ville, materia che rientra evidentemente nella valorizzazione di beni culturali e nella promozione di attivit culturali (articolo 4); sia, infine, la dettagliata disciplina relativa all'organizzazione e al funzionamento degli enti, recata dal Capo II, articoli da 6 a 11 della proposta di legge.
In relazione a tali ultime disposizioni, in particolare, segnala in primo luogo che le norme di organizzazione appaiono disciplinare interamente la materia, senza lasciare alcun margine ad ulteriori norme regionali, proprio nel momento in cui si prevede l'istituzione di enti regionali. Nello specifico, ritiene poi da valutare le scelte relative agli ampi poteri di vigilanza e controllo rimessi allo Stato (in particolare, articolo 9), alla composizione del collegio dei revisori dei conti, in cui sono presenti solo rappresentanti ministeriali (articolo 10), alla rigida disciplina relativa all'utilizzazione delle risorse degli enti, la cui possibile modifica peraltro rimessa nuovamente al Ministero per i beni e le attivit culturali (articolo 11). Al proposito, segnala che l'introduzione di vincoli all'utilizzazione di risorse almeno in parte regionali e locali potrebbe risultare in contrasto con le disposizioni costituzionali in materia di autonomia finanziaria delle regioni, delle province e dei comuni (articolo 119 della Costituzione).
Ancora da un punto di vista generale, ritiene necessario valutare la scelta di fondo di procedere alla sistematica istituzione di nuovi enti di diritto pubblico in ciascuna regione. Nel ricordare che il provvedimento prende esplicitamente le mosse dalle esperienze gi operative dell'Istituto regionale per le ville venete, dell'Istituto regionale per le ville tuscolane e dell'Ente per le ville vesuviane, sottolinea che, peraltro, l'ultimo di tali enti stato recentemente trasformato in fondazione di diritto privato nell'ambito delle procedure di razionalizzazione di enti pubblici nazionali previste dal decreto legislativo n. 419 del 1999, con un intervento che appare in linea con gli indirizzi prevalenti, nel corso degli ultimi anni, di valorizzazione di forme organizzative di stampo privatistico per l'esercizio di funzioni di interesse pubblico. Alla luce di tale situazione, ritiene quindi necessario, da una parte, esplicitare il rapporto tra i soggetti gi operanti in questo settore e quelli che il provvedimento vuole istituire e, dall'altra, valutare la congruenza dell'istituzione di nuovi enti pubblici con le politiche di privatizzazione perseguite negli ultimi anni.
Sottolinea quindi la necessit di ulteriori approfondimenti con riferimento ad aspetti specifici del provvedimento. In primo luogo, da un punto di vista prevalentemente formale, evidenzia come occorra sostituire i riferimenti al decreto legislativo n. 490 del 1999 con quelli al Codice dei beni culturali e paesaggistici, recentemente approvato con il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Sempre sotto il profilo del coordinamento con la disciplina vigente, ma da un punto di vista sostanziale, considera necessario chiarire il rapporto tra le disposizioni della proposta di legge e quelle dello stesso Codice dei beni culturali, con un intervento di coordinamento volto ad evitare sovrapposizioni normative ed eventuali conflitti di competenza. Il provvedimento, infatti, definisce meccanismi di tutela e valorizzazione di beni culturali detenuti da privati che duplicano, di fatto, quelli delineati da specifiche parti del Codice (articoli da 29 a 38, da 45 a 47 e 136 e seguenti). Al riguardo, segnala che le pi significative differenze tra quanto previsto dal Codice e il provvedimento comportano l'assegnazione agli enti regionali di nuova istituzione di compiti e funzioni che il Codice riconosce, in via esclusiva, alle soprintendenze e al Ministero per i beni e le attivit culturali. La fattispecie concerne in particolare l'articoli 31, 32 e 38 del Codice, che prevedono rispettivamente che l'eventuale accesso dell'intervento realizzato dai privati ai contributi statali sia deciso dal soprintendente, che i poteri sostitutivi siano esercitati dal Ministero per i beni culturali e che la convenzione per l'apertura al pubblico degli immobili restaurati sia stipulata tra il proprietario e il medesimo Ministero.
Osserva che, da questo punto di vista, la duplicazione normativa si risolve sostanzialmente in un trasferimento di funzioni dal Ministero agli enti regionali. Ritiene che questo trasferimento, che discende dall'impianto stesso del provvedimento, debba essere valutato con attenzione, per evitare qualsiasi riduzione della tutela dei beni. Analoga attenzione dovrebbe riservata alle norme che prevedono il coinvolgimento diretto dei privati in organismi con poteri decisionali sugli interventi e sui contributi pubblici, che non trovano immediato riscontro nel Codice: si dispone, in particolare, che siano privati 2 dei 4 membri della commissione che verifica la sussistenza dei presupposti per l'intervento sostituivo degli enti (articolo 1, comma 8), e che un rappresentante dei proprietari sia membro del consiglio di amministrazione (articolo 8, comma 1, lettera c)).
Dal punto di vista del coordinamento interno, rileva che apparirebbe opportuna una pi chiara definizione delle procedure che conducono alla istituzione degli enti regionali. Evidenzia, a titolo di esempio, che solo all'articolo 11, comma 4, si chiarisce che i nuovi enti possono essere istituiti solo a seguito di un apposito censimento degli immobili vincolati di propriet privata, e ritiene non del tutto chiaro il ruolo svolto rispettivamente dal Ministero e dalle regioni nell'istituzione degli enti (l'articolo 1, comma 1, prevede infatti, con formula non del tutto perspicua, che il Ministero demanda alle regioni interessate l'istituzione degli enti).
Sottolinea che occorrer poi verificare con il Governo e con le competenti Commissioni la praticabilit dell'introduzione delle agevolazioni fiscali previste dagli articoli da 13 a 16: tali significativi interventi devono infatti trovare rispondenza nel contesto della riforma fiscale in corso di attuazione e copertura nell'ambito delle risorse finanziarie disponibili. A quest'ultimo proposito, d'altronde, segnala che la proposta di legge non considera questi interventi ai fini della individuazione degli oneri derivanti dalla sua attuazione, mentre, sotto un altro profilo, ritiene che all'articolo 13, comma 3, andrebbero meglio precisate le modalit di istituzione, la composizione e le funzioni della commissione ivi prevista. Ancora sul piano finanziario, infine, segnala che la norma di copertura del contributo statale concesso ai sensi dell'articolo 17 appare al momento inadeguata, dato che l'accantonamento di parte corrente relativo al Ministero per i beni e le attivit culturali non presenta le necessarie disponibilit.
Concludendo, sottolinea che il successivo iter del provvedimento dipende a suo avviso dalla possibilit di svolgere un adeguato approfondimento delle problematiche segnalate. Da questo punto di vista, sottolinea la necessit di acquisire in primo luogo le valutazioni del Governo e dei gruppi sul provvedimento nel complesso e sul suo possibile iter. Successivamente, potrebbe risultare opportuno un approfondimento conoscitivo, da realizzarsi tramite lo svolgimento di una serie di audizioni - che dovrebbero coinvolgere almeno i rappresentanti delle regioni e degli enti locali e delle associazioni dei proprietari di ville - ed eventualmente di alcune missioni presso i principali complessi di ville esistenti nel paese: ritiene che tali approfondimenti consentiranno di valutare pi adeguatamente le modalit operative con cui portare avanti l'iniziativa in esame.

Ferdinando ADORNATO, presidente, ricorda che nel giugno del 2003 la Commissione ha avviato l'esame della proposta di legge n. 2500 Cennamo, volta alla trasformazione dell'Ente ville vesuviane in consorzio obbligatorio, il cui esame stato successivamente sospeso, anche a seguito dell'avvio delle procedure per la trasformazione dell'ente in fondazione di diritto privato. Ritiene che nel contesto attuale possa risultare opportuno procedere all'abbinamento della proposta di legge n. 2500 con quella in esame, considerata la congruenza della materia. Chiede peraltro che sul punto esprimano le proprie valutazioni i diversi gruppi, ed in particolare quello dei Democratici di sinistra - l'Ulivo, che avevano a suo tempo chiesto la calendarizzazione della proposta di legge n. 2500.

Franca CHIAROMONTE (DS-U) si riserva di esprimere la posizione del suo gruppo sulla proposta del presidente in altra seduta.

Ferdinando ADORNATO, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame alla seduta di domani, 24 marzo 2004.

La seduta termina alle 15.



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