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Corte dei conti -Indagine IV.1 Interventi per la salvaguardia e messa in sicurezza del patrimonio culturale (d.l. 117/97 e l. 237/99, art. 8)
0000-00-00



Relatori:
Cons. Luigi Gallucci
Cons. Giovanni Coppola

Indice


Premessa .. pag. 1
1. Le risorse finanziarie pag. 3
2. I piani di attuazione pag. 5
3. Il progetto per la sicurezza e la tutela del patrimonio culturale .. pag. 11
3.1. Le finalit del progetto .. pag. 11
3.2. Il contenuto della convenzione: la banca dati informatica. pag. 12
3.3 Il contenuto della convenzione: il piano degli interventi. pag. 14
3.4 I tempi previsti della convenzione pag. 16
3.5 Il sistema delle garanzie. pag. 17
4. Implicazioni giuridiche del rapporto convenzionale nelle sue
fasi esecutive ....pag. 25
5. Analisi sullo stato di realizzazione dei piani di intervento . pag. 30
5.1 Premessa.. pag. 30
5.2 Attuazione del d.l. 117/1997. pag. 30
5.3 Attuazione della legge 237/1999 pag. 31
6. Sintesi e conclusioni.. pag. 34



Allegati:
Allegato 1 - Tabella rilevamento schede decreto legge 117/97 -
Allegato 2 - Tabella rilevamento schede legge 237/99 -
Allegato 3 - Campione di interventi -
Allegato 4 - Convenzione 26 ottobre 2000 -

Premessa

La Sezione Centrale del controllo sulla gestione delle amministrazioni centrali dello Stato, con deliberazione n.1/2004/G in data 19 dicembre 2003 ha approvato il programma delle attivit per il 2004, ed ha previsto una specifica indagine sugli interventi posti in essere, in questi ultimi anni, dal ministero per i beni e le attivit culturali nella materia della messa in sicurezza del patrimonio culturale.
Nellapprovare una tale indagine si tenuto presente come i problemi afferenti alla sicurezza dei beni scontino, nel caso dei beni culturali, una serie di elementi di particolare cogenza e complessit, in quanto assumono rilievo alcune condizioni oggettive rispetto a quelle che valgono per la generalit dei casi. Tra queste, la necessit: di salvaguardare beni insostituibili e connotati da valori ideali che si compenetrano nellelemento materiale, suscettibili di esposizione a rischi della pi varia natura; di considerare gli spazi in cui si svolgono le attivit culturali, di frequente localizzati in edifici sui quali non possono essere operate trasformazioni profonde .
Per quanto attiene alla delimitazione dellindagine, il programma approvato dalla sezione centrale ha riferimento a recenti interventi legislativi che hanno previsto, con modalit anche innovative per il settore, significativi finanziamenti per la tutela dei beni culturali, con specifico riguardo al profilo della sicurezza.
Si tratta, comunque, di un campo di analisi particolarmente vasto che comprende i beni culturali, sia di propriet pubblica, sia appartenenti ai privati, compresi nelle categorie dei beni di interesse storico, artistico e demoetnoantropologico, architettonico, archeologico, dei beni archivistici e librari. Non a caso nel programma previsto, in modo esplicito, che lapprofondimento istruttorio dellindagine possa avere a riferimento un campione di interventi selezionati in base alla loro significativit.
Oggetto di esame lattuazione di due provvedimenti normativi. Il primo costituito dal d.l. 6 maggio 1997, n. 117, convertito con l. 1 luglio 1997, n. 203. In particolare, lart. 1 prevede che il ministro approvi, entro sessanta giorni dallentrata in vigore del provvedimento, un piano straordinario inteso alla installazione, alladeguamento ed alla modernizzazione degli impianti di prevenzione e di sicurezza a tutela del patrimonio architettonico, archeologico, artistico-storico, bibliografico e archivistico pubblico e privato anche mediante lutilizzo di sistemi antitaccheggio, nonch per la predisposizione degli strumenti programmatici intesi alla individuazione dei rischi afferenti i beni culturali. Quanto alle procedure per la realizzazione degli interventi, da notare come il comma 4 del medesimo articolo contenga un rinvio alla l. 1 marzo 1975, n. 44, il cui art. 7 dispone che il ministro per i beni culturali possa direttamente provvedere in economia o a trattativa privata, qualora sia accertata la convenienza ad omettere le formalit del pubblico incanto o della licitazione privata.
Il secondo provvedimento costituito dallart. 8 della l. 12 luglio 1999, n. 237, con il quale, in buona sostanza, si rifinanzia il piano di cui alla l. del 1997.
Il particolare rilievo delle risorse finanziarie stanziate dai due provvedimenti normativi (oltre 407 miliardi di lire) e linteresse oggettivo ad unanalisi approfondita sulla utilizzazione di tali ingenti risorse e sui risultati ottenuti in termini di maggiore sicurezza del patrimonio culturale del nostro Paese, sono, quindi, i principali motivi alla base della presente indagine.
Con essa la Corte intende ricostruire, attraverso lesame dei piani e programmi approvati dal ministero, la destinazione delle somme stanziate, la loro effettiva utilizzazione ed i risultati raggiunti nello specifico settore.
A tal fine, sono state predisposte, dintesa con lamministrazione due tipologie di schede per la rilevazione dei dati presso gli uffici periferici. Le schede della prima tipologia - che hanno riguardo agli interventi realizzati dalle soprintendenze per i beni archeologici, per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico, architettonici e per il paesaggio, dagli istituti centrali del ministero, dalle biblioteche statali e dagli archivi di Stato - sono intese ad accertare, a consuntivo, leffettiva realizzazione delle opere previste nei piani finanziati dal decreto legge 117/97 e nei piani di attuazione della legge 237/99.
Le schede della seconda tipologia, relative agli interventi effettuati in attuazione della legge 237/99 concernono un campione significativo di uffici periferici e con esse si prefisso di acquisire pi approfonditi dati di conoscenza in ordine agli interventi di messa in sicurezza dei beni culturali.

1. Le risorse finanziarie

Si detto sullentit dello stanziamento complessivo previsto dalle leggi del 1997 e del 1999, per le attivit di messa in sicurezza dei beni. Le tabelle A e A1 indicano, con la sola esclusione delle risorse per la formazione del personale, i finanziamenti previsti dalle due leggi, distinti tra stanziamenti iscritti in bilancio e somme provenienti dallutilizzo dello strumento dei limiti di impegno.


Con riguardo alla seconda tipologia di finanziamenti, lart. 1, comma 9 della l. 203/1997, con una previsione che non ha precedenti, ha consentito ai soprintendenti ed ai direttori degli altri istituti culturali interessati allattuazione del piano per la messa in sicurezza del patrimonio culturale, di effettuare, secondo criteri di uniformit, operazioni finanziarie nei limiti di una spesa massima di 20 miliardi annui di lire per un periodo massimo di dieci anni, per il rimborso delle quote di capitali ed interessi. Lart. 8, comma 4 del d.l. 6/1998 ha, quindi disposto, che i relativi proventi potessero essere direttamente assegnati alle contabilit speciali delle soprintendenze e degli altri istituti culturali interessati.
A sua volta, lart. 8 della l. 237/1999, ha autorizzato, per lattuazione del medesimo piano, i soprintendenti a contrarre mutui ventennali con la Banca europea degli investimenti, il Fondo di sviluppo sociale del Consiglio dEuropa, la Cassa depositi e prestiti o altri enti creditizi nazionali ed esteri, nel limite dimpegno annuo dal 1999 al 2018, di 12.600 milioni di lire, prevedendo, anche in questo caso, che i proventi affluissero alle contabilit speciali intestate agli stessi soprintendenti.
In attuazione della prima disposizione, il ministero, in esito ad una gara di appalto europea, ha stipulato con listituto di credito aggiudicatario, un contratto di mutuo ventennale per limporto complessivo di 156.174.238.132 di lire (euro 80.657.262,74), al tasso fisso del 4,961 per cento. Nello stesso contratto previsto che le somme siano direttamente versate dallistituto di credito nelle contabilit speciali delle soprintendenze, secondo un piano fornito dal ministero alla medesima banca.
Ancorch la legge desse facolt alle singole soprintendenze di stipulare, ciascuna, autonome operazioni finanziarie, il ministero, con una scelta invero condivisibile, ha optato - anche e soprattutto per corrispondere al precetto che vuole che le operazioni finanziarie si svolgano, comunque, secondo criteri di uniformit (art. 1, comma 9, d.l. 117/1997) - per la formula della stipula di ununica operazione di mutuo.
Criterio che appare, invero, condivisibile, anche sotto il profilo della convenienza economica, in quanto leffettuazione di ununica operazione, di importo, quindi, pi elevato, ha consentito di ottenere pi favorevoli condizioni per il rimborso.
Seguendo il medesimo orientamento, in attuazione della l. 237/1999, e sempre in esito a gara di appalto europea, il ministero ha stipulato un ulteriore contratto di mutuo ventennale con altro istituto di credito per limporto complessivo di 147.994 milioni di lire (euro 76.432.580,17), al tasso fisso del 5,717 per cento.


2. I piani di attuazione

Premessa. Avvalendosi dei predetti finanziamenti, il ministero ha approvato una serie di piani di intervento attraverso i quali sono state individuate le opere da realizzare distintamente per ciascuna tipologia di beni ed indicate le quote di finanziamento da assegnare a ciascuna soprintendenza o altro istituto dipendente.

2.1. Con i fondi stanziati dal d.l. 117/1997 sono stati, in particolare individuati 766 interventi, 724 dei quali concernono beni di interesse archeologico, architettonico ed artistico e storico.

E lo stesso decreto legge a fissare il procedimento per la formazione dei piani, stabilendo che i singoli organi del ministero propongano ai rispettivi uffici centrali il programma degli interventi. Con circolare del 22 maggio 1997, n. 2249 (G.U. 30 maggio 1997, n. 124 S.G.) stata dettata una serie di criteri intesi ad individuare le priorit delle opere da realizzare.
Per i beni archeologici, architettonici e artistici e storici i criteri prevedono:
adozione di misure idonee alla tutela nei musei, monumenti, aree e parchi monumentali sprovvisti di impianti;
adozione di sistemi protettivi, quali recinzioni e impianti di allarme per le zone archeologiche a rischio;
adozione di sistemi di tutela per i beni artistico-storici pi esposti, quali quelli nelle chiese e in altri edifici non vigilati o non sufficientemente vigilati;
protezione dei monumenti pi vulnerabili per rischi di origine antropica e/o naturale;
completamento e adeguamento degli impianti esistenti.
Per i beni librari, le istituzioni culturali e leditoria, gli interventi da programmare disposto debbano avere riguardo, soprattutto, alladeguamento dei sistemi di prevenzione e protezione antincendio.
Per quanto attiene, invece, ai beni archivistici non stata fornita alcuna specifica indicazione in merito alla tipologia delle opere da realizzare.
Si tratta, quindi, dindirizzi, l dove fissati, a maglie assai larghe, che riguardano tipologie di lavori che vanno dalladozione di misure per la protezione attiva e passiva dei siti culturali, sino agli interventi di potenziamento e messa a norma degli impianti.
Circa la possibilit di concedere contributi ai proprietari, possessori o detentori di beni culturali, stabilito che gli interventi proposti debbano avere a riferimento la realizzazione di opere dirette alla installazione, allintegrazione ed alladeguamento degli impianti di prevenzione e sicurezza e che lammontare massimo del contributo in conformit a quanto previsto dallart. 1, comma 3 del d.l. 117/1997 - non possa essere superiore al settanta per cento della spesa considerata ammissibile dallufficio che eroga il finanziamento. Beneficiari dei contributi possono essere gli enti pubblici, i privati e gli enti e le istituzioni ecclesiastiche cui appartengano beni culturali, biblioteche e archivi sottoposti alla legislazione di tutela.
Per i beni archeologici, architettonici, artistici e storici la ripartizione dei finanziamenti stata effettuata con due decreti ministeriali: il primo in data 11 febbraio 1998, il secondo (utilizzando i finanziamenti derivanti dal mutuo) in data 23 luglio 1998.

Quanto alle biblioteche statali, gli interventi sono stati individuati, in base alle risorse alluopo stanziate, con provvedimento del competente direttore generale, in data 22 dicembre 1997 che comprende tre biblioteche universitarie (Bologna, Pisa e Sassari) e quattro biblioteche statali (la Baldini di Roma, la biblioteca di Lucca, la nazionale Marciana di Venezia e lIsontina di Gorizia), per una tipologia di opere che, in tutti i casi, riguarda ladozione di misure di sicurezza antincendio.

Pi rilevante il numero degli interventi sulle biblioteche non statali, a favore delle quali stata prevista lerogazione di contributi: si tratta della realizzazione di 29 opere (per lo pi su biblioteche di propriet comunale) per un importo di 3,4 milioni di euro.
Relativamente al settore degli archivi, il piano di sicurezza (approvato in data 3 ottobre 1998) prevede interventi per complessivi 15,7 milioni di euro, a favore di trentaquattro archivi di Stato e loro sezioni distaccate e di una soprintendenza archivistica (Bari).
Per quanto attiene, infine, agli istituti del ministero dotati di autonomia, i fondi per la sicurezza, assegnati con il gi citato d.m. dell11 febbraio 1998, ammontano a 5,6 milioni di euro.

Sulla tempistica dei piani dintervento sopra ricordati da dire che essi, pur formalmente approvati con il ritardo di qualche mese rispetto ai termini stabiliti dal d.l. 117/1997 (luglio 1997), sono stati definiti in tempi che possono, invero, essere considerati ampiamente contenuti, considerata sia la complessit del procedimento per lindividuazione di interventi estesi a tutte le tipologie di beni tutelati, sia, soprattutto, perch la disponibilit della maggior quota di risorse finanziarie era legata allimpiego di limiti di impegno, poi tradottisi nella stipula del contratto di mutuo (luglio 1998).

2.2 Pi articolato il percorso seguito dallamministrazione nel dare attuazione alla legge n. 237 del 1999, ancorch il tenore letterale dellart. 8 della legge non si discosti, sia nel merito, sia quanto alle formule di copertura finanziaria, dalle previsioni contenute nellart. 1 del d.l. 117/1997.
Per quanto attiene al primo profilo, la norma, infatti, si limita a richiamare il piano previsto dalla legge del 1997 (e da questa gi finanziato) facendo cos intendere che si dovesse trattare della prosecuzione di opere gi programmate e non realizzate per carenza di finanziamenti. Relativamente al profilo della dotazione finanziaria previsto, anche in questa ipotesi, un duplice canale di finanziamenti, luno attraverso stanziamenti direttamente iscritti in bilancio, laltro attraverso lautorizzazione alla stipula di mutui con la previsione di limiti di impegno ventennali.
Avvalendosi della prima fonte di finanziamento, con decreto del ministro sono stati approvati tre distinti piani di spesa: luno per i beni archeologici, architettonici e artistici e storici (d.m. 27 gennaio 2000) per un importo di 30,1 milioni di euro ; laltro per i beni librari (d.m. 30 dicembre 1999) per 6,5 milioni di euro; un terzo piano per i beni archivistici (d.m. 28 dicembre 1999), con uno stanziamento di 6,5 milioni di euro.
Con i proventi derivanti dalla seconda fonte di finanziamento, (mutuo per limporto di 76,4 milioni di euro) il d.m. 10 novembre 2000 ha provveduto alla seguente ripartizione tra i vari centri di responsabilit del ministero:
beni archeologici, architettonici ed artistici e storici, 65,7 milioni di euro, dei quali 5,9 milioni per contributi a favore di enti e privati;
beni librari, 5,4 milioni di euro;
beni archivistici, 5,4 milioni di euro.
Riguardo a tali ultimi due settori, con dd.mm. rispettivamente del 14 dicembre 2000 e del 9 novembre 2000 si provveduto allapprovazione dei piani con i quali le somme stanziate sono state ripartite tra i vari istituti (25 biblioteche statali e 8 archivi di Stato).
Sul procedimento di approvazione dei singoli piani di spesa, si gi detto che lart. 7 del d.l. 117/1997 prevede che il ministro per i beni culturali adotti il piano straordinario degli interventi intesi alla messa in sicurezza del patrimonio culturale, sulla proposta degli organi competenti alle opere da realizzare.
Successivamente, lart. 8 della l. 237/1999, nello stanziare nuove risorse per il medesimo obiettivo, ha disposto che esse fossero finalizzate alla attuazione del piano approvato ai sensi del d.l. 117 citato.
Quello esposto dal legislatore , quindi, un percorso lineare, ma che per essere realizzato con efficacia e tempestivit presupponeva la presenza di un piano gi approvato, suscettibile - previi, semmai, i necessari aggiornamenti - di essere solo rifinanziato. Due, almeno, sono le condizioni necessarie perch ci si potesse verificare: la prima rappresentata dalla disponibilit di una precisa mappatura, affidabile e aggiornata, delle situazioni di sicurezza del patrimonio culturale, in primo luogo, di propriet statale; la seconda condizione costituita dallesistenza di un patrimonio progettuale, avvalendosi del quale poter intervenire con una politica di programmazione di largo respiro..
E sufficiente ad escludere che lamministrazione potesse disporre di un tale patrimonio di conoscenza e progettuale, la circostanza che essa sia giunta nella determinazione di utilizzare una quota rilevante dei finanziamenti ricavati dalla stipula del secondo mutuo (quello, cio, autorizzato dalla l. 237/1999) proprio al fine di dotarsi, avvalendosi delle tecnologie informatiche, di un sistema che consentisse di avere nozione dello stato di sicurezza del patrimonio culturale, ai fini di compiutamente valutare le successive scelte operative.
Ne consegue che tutti i piani di sicurezza di cui si dato conto nelle pagine precedenti, non potevano che essere predisposti attraverso una procedura di mero recepimento delle proposte formulate dagli uffici periferici o dagli istituti centrali, con un criterio selettivo il cui fulcro rappresentato dalla attualit delle risorse finanziarie disponibili, ripartite secondo criteri di proporzionalit tra i vari settori di intervento (arti, biblioteche, archivi) .
In definitiva, ci che si pu osservare che lamministrazione centrale non disponeva degli strumenti indispensabili per intervenire criticamente sulle proposte formulate dai suoi uffici periferici e, conseguentemente, mancavano le condizioni tali da consentire la predisposizione di un piano generale suscettibile di essere rifinanziato secondo quanto previsto dallart. 8 della l. 237/1999.
Ci spiega la ragione per cui, in attuazioni delle leggi del 1997 e del 1999 si sia provveduto alla predisposizione di distinti piani di spesa per ciascuna tipologia di beni culturali, ognuno dei quali approvato contestualmente alla disponibilit dei nuovi finanziamenti.
Valga, ad esplicitazione di quanto appena detto, lintervento nel settore dei beni archeologici, architettonici e storico-artistici, dove le proposte degli organi del ministero interessati agli interventi di sicurezza di cui al d.l. 117/1997, ammontavano a 632.499 milioni di lire, a fronte di una disponibilit effettiva di 119.000 milioni. Sulla base dei finanziamenti disponibili i suddetti organi sono stati invitati dalla competente direzione generale a rideterminare le proposte circa le opere da realizzare secondo un criterio di mero abbattimento proporzionale (ammettendo la spesa nel limite del 18 per cento della proposta iniziale), salvo, poi, lamministrazione centrale a provvedere ex novo alla predisposizione di piani di intervento sulla base delle ulteriori disponibilit finanziarie.
Si ritiene siano questi i motivi per i quali, in attuazione della legge di rifinanziamento del 1999, sono stati individuati criteri e compiute scelte sensibilmente diverse da quelle sino a quel momento effettuate (sulle quali si riferisce nel capitolo che segue) al fine di dotarsi di una banca dati che, organizzando le informazioni raccolte, potesse rappresentare la base per la programmazione degli interventi sugli impianti tecnologici e sui sistemi di protezione attiva e passiva.

3. Il progetto per la sicurezza e la tutela del patrimonio culturale

3.1. Le finalit del progetto. Il d.m. 10 novembre 2000 ha ripartito i proventi del mutuo autorizzato dalla l. 237/1999 per limporto complessivo di 76,4 milioni di euro (147.994 milioni di lire) tra i vari centri di responsabilit del ministero.
Di questa somma, 59,8 milioni di euro (comprensivi di IVA) sono stati destinati a finanziare un progetto, predisposto da societ private costituitesi in associazione temporanea di imprese (ATI), denominato Progetto per la sicurezza e la tutela del patrimonio culturale e finalizzato allattivazione di servizi mediante lutilizzo, tra laltro, di lavoratori inseriti in progetti socialmente utili a titolarit del ministero per i beni culturali.
Tale progetto recepito in una convenzione stipulata in data 26 ottobre 2000 tra il ministero e lATI, approvata in data 10 novembre dello stesso anno con decreto del competente direttore generale .
In estrema sintesi, salvo, poi ad approfondire i singoli aspetti, con tale convenzione lamministrazione affida a terzi - ai sensi dellart. 10, comma 3 del d.lgs. 1 dicembre 1997, n. 468 il compito di espletare una serie di servizi coerenti con le proprie esigenze istituzionali per le quali previsto, da parte dellaffidatario, limpiego a tempo indeterminato (anche) di 220 lavoratori, gi occupati dal ministero in progetti socialmente utili.
Tali servizi consistono (all. A della convenzione) nella realizzazione di interventi straordinari per il potenziamento degli impianti di prevenzione e sicurezza a tutela del patrimonio culturale attraverso il completamento, potenziamento e messa a norma dei sistemi di protezione nei siti culturali programmati, sia sulla base degli elenchi lavori forniti dal ministero , sia avvalendosi delle rilevazioni dei dati riguardanti lanalisi generale dei rischi e le analisi di dettaglio dellaffidabilit degli impianti tecnologici di servizio e dei sistemi di protezione da eseguire presso i singoli siti culturali.
Nello stesso documento precisato che il Progetto realizzato dallATI in due principali fasi che, sinteticamente, consistono, luna, nella rilevazione ed informatizzazione dei dati riguardanti lanalisi generale dei rischi e le analisi di dettaglio dellaffidabilit degli impianti tecnologici di servizio e dei sistemi di protezione attiva, laltra, nella progettazione ed esecuzione del completamento di lavori di potenziamento e messa a norma dei sistemi di protezione attiva e passiva nei siti individuati dal ministero.
Le due fasi in cui previsto si sviluppi il progetto, sono, in maggior dettaglio, esposte nelle pagine seguenti. E subito da dire, per, che la successione di attivit appena delineata - che pur segue un suo percorso logico non pi cos chiaramente esposta negli elaborati esecutivi (come si dir, approvati quasi a due anni di distanza dalla data di efficacia della convenzione), anzi i cronoprogrammi che compongono tali ultimi documenti invertono, in molti casi, lo schema di successione delle attivit, prevedendo la fase della progettazione dei lavori, in un momento anteriore alla rilevazione ed informatizzazione dei dati.

3.2. Il contenuto della convenzione: la banca dati informatica. La convenzione prevede che il corrispettivo complessivo sia destinato, quanto a 26,7 milioni di euro, a finanziare la messa in opera di un complesso sistema finalizzato alla creazione della banca dati sulla sicurezza, che prevede, in particolare:
la realizzazione di un centro informatico generale presso il segretariato generale del ministero (Servizio per la sicurezza del patrimonio culturale), finalizzato alla costituzione di un data-base contenente i dati rilevati presso tutti i siti culturali, per la consultazione, analisi e report delle informazioni relative a tutto il territorio nazionale;
la realizzazione di tre centri di coordinamento territoriali presso gli istituti del ministero di Firenze, Roma e Napoli, cui fanno, rispettivamente, capo i siti culturali dellItalia del nord, del centro e del sud. Tali centri svolgono funzioni di consultazione, analisi, report e data entry per le informazioni relative al territorio di competenza;
la realizzazione di diciannove postazioni informatiche periferiche presso altrettanti siti culturali sempre con compiti di consultazione, analisi, report e data entry;
il rilievo dei dati sulla sicurezza, attraverso lutilizzo di schede di rilevazione predisposte dal competente ufficio del ministero (Servizio per la sicurezza del patrimonio culturale); schede, queste, che raccolgono in modo organico i dati considerati indispensabili ai fini della valutazione, compensazione e mitigazione dei rischi;
linformatizzazione, presso i centri di coordinamento territoriali e presso le postazioni informatiche, dei dati rilevati ed il loro inserimento in una banca sempre aggiornabile, con un accesso regolato secondo una gerarchia di rapporti di utenti prestabilita, sia a livello centrale, sia a livello periferico.
Secondo il progetto sviluppato nella convenzione dellottobre 2000, la banca dati organizzata per contenere tutte le informazioni (pericoli, vulnerabilit, fattori di esposizione, misure organizzative, preventive e di protezione attiva e passiva) necessarie alla valutazione delle condizioni di sicurezza dei vari insediamenti del ministero, cos da consentire, prima in una visione di insieme e, poi, secondo un percorso che scende sempre pi nei particolari, il quadro dei rischi con particolare riguardo al rischio incendio ed a quello antropico conseguente ad aspetti gestionali (flusso di visitatori, organizzazione della sorveglianza ecc.) e impiantistici (protezione degli accessi, delle superfici, caratteristiche tecniche e prestazionali degli impianti tecnologici di servizio, quali gli impianti elettrici, di riscaldamento, ascensori, scale mobili ecc.) . Altri dati, poi, concernono lorganizzazione del personale nei riguardi della gestione della sicurezza e la sua formazione ed informazione.
In definitiva si tratta di un sistema finalizzato a consentire agli uffici del ministero di disporre di una base informatica per esaminare, in tempo reale, ciascun insediamento di beni culturali, con riferimento alle condizioni di sicurezza esistenti ed allo stato degli impianti e di uno strumento indispensabile per la programmazione, la pianificazione e la razionalizzazione degli interventi di salvaguardia.
Da sottolineare come la convenzione preveda che le schede e gli altri materiali utilizzati per lattivit di rilevazione siano codificati e custoditi dalla ATI ed i risultati finali, insieme a tutto il materiale utilizzato, compresi gli elaborati grafici e schemi di impianto, siano consegnati allamministrazione.
Il progetto esecutivo , nel prevedere un corrispettivo forfetario, per le attivit di realizzazione del sistema informatico e di accertamento della situazione degli impianti, ha previsto, in modo in vero alquanto criptico (peraltro riproducendo disposizioni gi contenute nella convenzione all.B), che il prezzo [stato] calcolato avendo a riferimento indicativo le informazioni contenute nella pubblicazione del ministero per i beni culturali e ambientali - Direzione generale per gli affari generali amministrativi e del personale - Ufficio studi Beni Culturali strutture periferiche e servizi del ministero, edita nel 1997 dallIstituto Poligrafico e Zecca dello Stato.
In buona sostanza sembra doversi intendere che la citata pubblicazione in mancanza di altre e pi aggiornate informazioni - stata assunta a base ai fini dellindividuazione degli insediamenti culturali (stabiliti nel numero di 1031) presso i quali effettuare le rilevazioni, per una superficie pari a 1.250.000 metri quadri, individuata in via convenzionale, rispetto alla quale sono rapportati, ai fini della determinazione degli stati di avanzamento, gli accertamenti effettivamente compiuti presso i siti culturali, anchessi determinati convenzionalmente.
Giusto quanto chiarito dallamministrazione nelle audizioni che hanno accompagnato listruttoria di questa indagine , il criterio della individuazione in via convenzionale della superficie totale da rilevare e delle superfici relative ai singoli siti, da intendere nel senso che lattivit svolta dallATI nel settore, ha riguardo alle superfici effettive dei singoli siti culturali quali riportate nel progetto esecutivo, mentre ai fini della contabilizzazione delle rilevazioni effettuate, assume rilievo la superficie convenzionale assegnata ad ogni sito secondo criteri predeterminati.
E rispetto a tali ultime superfici che sono valutati gli accertamenti tecnici condotti sul campo attraverso quattro tipologie di schede di rilevazione (1. rilevazione generale; 2. rilevazione antincendio; 3. rilevazione generale anticrimine; 4. rilevazione generale impianti tecnologici) cui attribuito un peso, anchesso convenzionale, pari, rispettivamente, al 35 per cento, al 15 per cento, al 20 per cento ed al 30 per cento.
Ne consegue un meccanismo per il quale ove affidabili le premesse (quelle, cio, contenute nel ricordato volume edito nel 1997 e riportate nel progetto esecutivo ) - lattivit di rilevazione da parte dellATI dovr coprire una superficie ben superiore ai 1.250.000 metri quadri individuati in via convenzionale ed uguale a quella effettiva (che dovrebbe raggiungere i 22.505.998 metri quadri).
Quello posto in essere , quindi, un sistema di indubbia complessit, che potrebbe andare anche esente da rilievi ove giustificato dalla necessit di individuare strumenti idonei alla pi agevole contabilizzazione delle attivit da realizzare e dei monitoraggi da effettuare sullattivit svolta dal soggetto affidatario.
Non pu sfuggire, per, come la necessit di procedere attraverso lindividuazione di misure (metri quadri) convenzionali si resa necessaria anche per ragioni di ordine sostanziale, in quanto alla data della stipula della convenzione le parti contraenti non disponevano di elementi certi ed affidabili in ordine alle superfici da analizzare e, quindi era gioco forza determinare lampiezza della rilevazione in base a criteri che fossero suscettibili di essere integrati o modificati mano a mano che si acquisisse una conoscenza pi approfondita delle situazioni sulle quali si andava ad operare.
Siffatte esigenze, peraltro, non sono in alcun modo rese ostensive n nella convenzione, n negli elaborati esecutivi che la compongono, cosicch le relative clausole convenzionali oltre ad essere, come gi detto, di difficoltosa comprensione e valutazione danno forte il segnale dindeterminatezza degli obblighi contrattuali a fronte, per, deve essere criticamente rilevato, di corrispettivi individuati in modo certo e non suscettibili di modulazione.
In particolare, il costo complessivo del sistema informatico e delle attivit di accertamento degli impianti cos ripartito: 621.780,90 ( 1.203.935.700) per il sistema informatico, 26.054.296,83 ( 50.448.153.332) per le attivit di accertamento.

3.3 Il contenuto della convenzione: il piano degli interventi. La restante somma di 33,1 milioni di euro destinata allesecuzione, sino alla concorrenza dei finanziamenti stanziati, di un ulteriore piano dinterventi su beni di interesse archeologico, architettonico ed artistico e storico approvato dal ministero ed allegato alla convenzione medesima (c.d. secondo piano di spesa ed allegato F della convenzione) e comprendente, sia beni statali, sia interventi diretti su beni non statali

Le attivit di progettazione (ove non effettuate da tecnici dellamministrazione), e quelle di esecuzione degli interventi sono, dalla convenzione, affidati allATI con la quale ciascuna soprintendenza o istituto centrale interessato alle opere da realizzare tenuto a stipulare i contratti di appalto qualificati come atti attuativi della convenzione medesima - avvalendosi dei finanziamenti alluopo accreditati nelle contabilit speciali.
In seguito ci si soffermer su alcuni aspetti di criticit conseguenti allattuazione della convenzione. Ci che pu, in linea generale, sin dora rilevarsi che la convenzione in esame presenta dei profili assai particolari quanto alla procedure che disciplinano lesecuzione dei lavori. Pur dovendo, infatti, obiettivamente considerarsi gli oneri assunti dallATI conseguenti allimpiego a tempo indeterminato dei lavoratori gi occupati dallamministrazione in progetti di utilit sociale, ben evidente come il sistema delineato dalla convenzione sfugga ad ogni possibile classificazione, con riguardo almeno alle regole sottese agli appalti per i lavori pubblici.
Si realizza, infatti, una situazione in cui lamministrazione predetermina, spesso a prescindere da qualsiasi analisi progettuale e, quindi, in assenza, di una conoscenza, pur sommaria, dei costi effettivi, lo stanziamento da attribuire al committente (soprintendenza o istituto centrale) ; rispetto a tale stanziamento, lATI tenuta a predisporre gli elaborati progettuali (nel caso invero assai raro - in cui questi non siano gi stati effettuati da tecnici dellamministrazione), a sottoporli allapprovazione e, quindi, a procedere direttamente allesecuzione dei lavori .
E ben evidente, quindi, la debolezza, intrinseca delle singole stazioni appaltanti che divengono mere esecutrici di una convenzione che pur impone loro obblighi significativi quali lapprovazione del progetto, la stipula del contratto, la nomina del responsabile del procedimento, il collaudo dei lavori. Lo stesso soggetto esecutore, daltra parte, viene ad assumere una posizione che ambigua sotto il profilo giuridico (n appaltatore, n concessionario); complessa dal lato organizzativo, tenuto conto del rilevante numero di committenti, della vastit della tipologia delle opere da realizzare su beni, spesso, luno dagli altri profondamente diversi (aree archeologiche, musei, monumenti, sedi di soprintendenze); definita in modo troppo generico quanto alle prestazioni da rendere (livelli di progettazione da definire per lesecuzione dei lavori o sola esecuzione delle opere).

3.4 I tempi previsti della convenzione. In conformit a quanto stabilito dallart. 10 comma 3 del d.lgs. 468/1997, la convenzione tra il ministero e lATI ha una durata che non pu essere superiore ai sessanta mesi dalla sua sottoscrizione (con scadenza, quindi, al novembre 2005). Termine ultimo, questo, che riguarda, per, soltanto il sistema di rilevazione dei dati e loro informatizzazione. Per quanto, invece, attiene alle attivit di progettazione ed esecuzione degli interventi di potenziamento, completamento e messa a norma degli impianti, lultimazione delle opere stabilita al novembre 2004.
In particolare, per quanto attiene alle attivit di progettazione, fornitura, installazione e collaudo del sistema informatico (il cui costo di 621.814,11) gli stati di avanzamento lavori sono cos definiti: (a) perfezionamento delle specifiche software e hardware del sistema ( 61.974,83); (b) consegna dellhardware ( 153.387,70); (c) consegna del software ( 374.947,71); (d) collaudo ( 31.503,87).
Per lattivit relativa allaccertamento della situazione degli impianti ( 26.054.296,83) prevista - per gli oneri che lATI dovr sostenere fin dal primo giorno di decorrenza della convenzione , inerenti al personale, gli investimenti e gli altri oneri connessi, gli oneri per lassunzione del personale LSU, gli oneri per lavvio delle indagini tecniche presso i siti culturali - la corresponsione di un anticipo pari al 10 per cento dellimporto totale.
Le successive somme sono dovute dallamministrazione secondo un programma di stati di avanzamento cos strutturato: (a) stati di avanzamento mensili che prescindono dalle attivit effettivamente realizzate e sono rapportati ad una formula secondo la quale il 90 per cento del corrispettivo totale erogato in sessanta mensilit (pari, cio, ai cinque anni di durata della convenzione) ; (b) un conguaglio annuale calcolato sui metri quadri (convenzionali) effettivamente accertati, in rapporto al totale di quelli previsti; di talch laddove il conguaglio risulti negativo prevista lemissione di una nota di credito a favore della committenza per limporto relativo . Dove, invece, positivo, la corresponsione dei relativi maggiori pagamenti solo nel caso della presenza di somme accantonate per precedenti note di credito.
In buona sostanza ne deriva un quadro in cui le attivit di accertamento impianti sono dallamministrazione compensate sempre con un sistema di anticipi, pari, volendo semplificare, al 28 per cento del totale, per il primo anno di durata della convenzione ed al 18 per cento per i successivi quattro anni.
I finanziamenti destinati, sia alla realizzazione del sistema informatico, che allattivit di accertamento impianti ( 26.676.077) sono stati tutti allocati presso la contabilit speciale della soprintendenza archeologica per il Lazio. Alla data del 31.12.2003 risultavano, in quella contabilit, giacenze per complessivi 8.722.281, in corrispondenza di importi erogati nel medesimo esercizio per 5.235.612. Situazione, contabile, questa, che depone per un andamento del pagamento dei SAL in linea con le previsioni convenzionali.

3.4.1 Per quel che riguarda la realizzazione degli interventi di potenziamento, completamento e messa a norma degli impianti di prevenzione e sicurezza presso i siti culturali, nelle cui contabilit speciali sono accreditati i relativi finanziamenti, sono stati previsti, in linea generale, stati di avanzamento lavori per un importo minimo di cento milioni di lire (IVA esclusa).
Anche in tali casi sia la convenzione (punto 11.3), sia il progetto esecutivo (elaborato Specifiche delle modalit di contabilizzazione, addebito e pagamento, punto 2.5.1) prevedono che da parte della committenza (cio da parte di ogni singola soprintendenza o istituto centrale) sia erogato, entro trenta giorni dallaccreditamento dello stanziamento globale per i singoli lavori, un anticipo (definito stato di avanzamento Qla) pari al 10 per cento del totale . Con la circolare n. 114 del 17 ottobre 2002, lamministrazione ha precisato che gli importi Qla maturano con leffettivo avvio delle indagini tecniche e con la concordata definizione, tra lATI e la soprintendenza competente, del programma degli interventi.
Nonostante tali precisazioni, non pu sfuggire che la convenzione, pur cos cautelativamente interpretata, denoti una logica assolutamente peculiare, per la quale i costi dei lavori da effettuare sono non solo determinati a priori in base allo stanziamento attribuito ad ogni stazione appaltante (che pu anche prescindere dallesistenza di elaborati progettuali), ma soprattutto ammettono lerogazione di un c.d. stato di avanzamento indipendentemente dalla stipula dei contratti relativi ai lavori da effettuare, delineando, cos, un sistema difficilmente valutabile, ma sicuramente estraneo come gi rilevato - alla legislazione in materia di lavori pubblici e che pu trovare la sua sola giustificazione nei costi complessivi della convenzione del 26 ottobre 2000 ed, in particolare, nellonere assunto dallATI di utilizzare nella propria struttura imprenditoriale una quota dei LSU gi impegnati in progetti presso il ministero per i beni culturali.
Da notare, infine, che lart. 6 della convenzione prevede che lATI, entro sessanta giorni dalla stipulazione della convenzione, predisponga il progetto esecutivo con il cronoprogramma delle opere da realizzare da ultimarsi, come gi ricordato, nei tempi tecnici strettamente necessari e, in ogni modo, non oltre il quarto anno, con inizio dal 26 ottobre 2000. Sta di fatto che, dalla documentazione acquisita, risulta che soltanto nel maggio 2002 stato approvato il progetto esecutivo, corredato dal cronodatario e dal cronoprogramma degli interventi da eseguire; documenti, questi ultimi, che, almeno in parte, rivestono valore ricognitivo, tenuto conto che, per non pochi interventi, i tempi per la predisposizione dellattivit progettuale (inizio e fine) sono anteriori alla data di presentazione dello stesso progetto ed altri interventi in numero, invero, assai limitato risultano gi conclusi alla data di approvazione dei predetti documenti.

3.5 Il sistema delle garanzie. A una delle imprese che costituiscono lATI lAles spa, societ partecipata del ministero affidato, in via esclusiva, il compito di effettuare il monitoraggio sulla effettiva erogazione dei servizi nei termini previsti dalla convenzione; attivit, questa, per la quale stabilito il corrispettivo di 0,52 milioni di euro . In proposito, sussiste qualche elemento di perplessit sulla opportunit di siffatta scelta; da considerare, infatti, che lattivit di monitoraggio consiste pur sempre in unopera di verifica dellattivit di altri soggetti, tanto pi quando svolta, come nel caso di specie, in funzione di garanzia del committente. Non , quindi, in discussione la possibilit che a diverse societ, riunitesi, in ATI una delle quali partecipata dellamministrazione - possa, in base al disposto dellart. 10, comma 3 del d.lgs. 468/1997, essere affidato lo svolgimento di attivit uguali, analoghe o connesse a quelle gi oggetto dei lavori socialmente utili ; quel che, invece, appare opinabile che il compito di una di esse consista esclusivamente nel monitorare le attivit delle altre, tenuto conto che le singole imprese sono, pur sempre, legate da un contratto di mandato con limpresa capogruppo, mandataria e coordinatrice.
La convenzione, peraltro, prevede (art. 16) listituzione da parte del ministero di una struttura di garanzia cui demandato il controllo sulla tempestivit e regolarit delle attivit svolte dalla ATI, anche con riguardo alla verifica tecnica per le questioni progettuali, nonch con il compito di pronunciarsi sulle varianti ai lavori, sulle eventuali rimodulazioni del piano di spesa approvato insieme alla convenzione.
Con decreto ministeriale del 7 dicembre 2000, stata costituita lapposita commissione, composta di sette funzionari del ministero scelti tra gli appartenenti al servizio tecnico per la sicurezza ed alle direzioni generali interessate allattuazione della convenzione.

In definitiva, la convenzione tra il ministero per i beni culturali e lATI si radica sulla normativa in materia di lavoratori socialmente utili (d.lgs. 468/1997 d.lgs. 81/2000) che prevede deroghe alla disciplina in materia di scelta del contraente, laddove si tratti di attivit gi svolte dallamministrazione con i progetti LSU.
Per questa ragione, lassunzione a tempo indeterminato, da parte delle societ costituite in ATI si qualifica e cos presentato come uno dei primi obiettivi perseguiti con la convenzione.
Pur non dovendosi trascurare tale fattore, la cui rilevanza sociale indubbia, la stipula della convenzione ha , anche, costituito lo strumento per laffidamento diretto allATI non solo degli incarichi relativi allimplementazione del sistema informatico, ma anche degli interventi specifici sui beni culturali previsti dal secondo piano, giacch i relativi contratti, vincolati quanto alla scelta del contraente, sono stati intesi costituire essi stessi atti attuativi della convenzione.
In altra parte di questo referto (v. cap. 5) si dir sullo stato di avanzamento dei piani di intervento previsti dai provvedimenti legislativi del 1997 e del 1999; sin dora si formulano alcune notazioni, dai profili almeno problematici, sulle scelte compiute con la stipulazione della convenzione del 26.10.2000.
Una prima osservazione riveste carattere formale ed insieme sostanziale e riguarda la scelta compiuta dallamministrazione di destinare una quota rilevante delle risorse destinate dallart. 8 della l. 237/1999 per la prosecuzione (dellattuazione) del piano del 1997 per la messa in opera di un sistema per la creazione di una banca dati sulla sicurezza dei siti culturali.
Tale opzione trova, invero, un preciso aggancio normativo nellart. 1, comma 1 del d.l. 117/1997 secondo cui il piano straordinario adottato dal ministro per la sicurezza del patrimonio culturale pu avere anche riguardo alla predisposizione degli strumenti programmatici intesi alla individuazione dei rischi riguardanti i beni culturali.
Pur essendo comprensibile che lamministrazione abbia preferito porre in essere, con la stipula della convenzione, un sistema informatico generale strutturato in senso verticale, evidente come ci si sia realizzato attraverso una progressiva forzatura del dato normativo che voleva le soprintendenze, in relazione agli interventi di propria competenza, titolari della gestione delle risorse, ancorch gli interventi ad esse relativi dovessero confluire in un programma generale (coordinato e approvato dal ministro). Aver optato per la stipula di un unico contratto di mutuo e per la realizzazione di un piano che, nella sostanza, tutto gestito dallamministrazione centrale, ha comportato conseguenze, anche sotto il profilo contabile, alquanto peculiari, quali quella di dover allocare le risorse necessarie per il sistema di acquisizione dati presso ununica soprintendenza (individuata nella soprintendenza archeologica per il Lazio).
Sulla situazione complessiva dello stato di realizzazione di tali opere, anche con riguardo alle risorse erogate, si dir nel prosieguo, sin dora , per, da escludere che i due principali tronconi di attivit in cui si suddivide il progetto approvato con la convenzione del 26 ottobre 2000 quello di rilevazione dei dati e loro informatizzazione e quello di esecuzione degli interventi siano stati luno funzionale allaltro. Depone in tal senso sia la particolare complessit organizzativa del sistema individuato per il perseguimento della prima finalit che si snoda attraverso una rete gerarchica di centri di coordinamento e di postazioni periferiche chiamate, ai diversi livelli, ad interagire con lamministrazione centrale e periferica sia la contestualit delle attivit da realizzare in uno stesso arco temporale (da una parte, realizzazione degli apparati hardware e software e informatizzazione delle rilevazioni, dallaltra, progettazione ed esecuzione degli interventi), sia, infine, la circostanza che i lavori diretti sui beni culturali siano stati, gi in sede dapprovazione della convenzione, individuati dallamministrazione, a prescindere, quindi, dai risultati dellattivit di rilevazione ed informatizzazione affidata allATI.
Il progetto di acquisizione dati e loro informatizzazione assume, quindi, secondo quanto sottolineato dallamministrazione, il valore di scelta strategica per il futuro. Deve, perci, costituire elemento di particolare attenzione per lamministrazione stessa, venuta a scadenza la convenzione con lATI, lindividuare gli strumenti per la gestione in via ordinaria del patrimonio informatico acquisito, la sua implementazione ed, eventualmente, la sua connessione con gli altri sistemi informatici di cui lamministrazione in questi anni si dotata. In assenza di precise scelte in tal senso, che richiedono, anche, limpiego di non indifferenti risorse finanziarie, forte, infatti, il rischio dellobsolescenza e, quindi, della scarsa utilit dei dati rilevabili dalla banca dati.
Una seconda osservazione riguarda il piano di interventi previsti nella convenzione (217) per la progettazione e realizzazione dei lavori di potenziamento, completamento e messa a norma degli impianti di prevenzione e sicurezza di 212 siti archeologici, architettonici e artistici e storici. Orbene, al di l dellanalisi sul grado effettivo di attuazione del piano, indubbia la complessit delliter procedimentale sotteso alla concreta esecuzione degli interventi, e ci soprattutto con riguardo al perfezionamento della fase progettuale, con la comparsa di un nuovo soggetto, la commissione ministeriale di garanzia, chiamata obbligatoriamente ad esprimersi sul progetto e sulle sue varianti.
Si indicano di seguito le principali fasi del procedimento:
1. nomina da parte della soprintendenza del responsabile del procedimento cui, tra laltro, compete di ammettere a visto gli elaborati progettuali prima del loro esame da parte della commissione di garanzia;
2. verifica tecnica da parte della commissione di garanzia;
3. approvazione del progetto verificato dalla commissione di garanzia da parte dei competenti organi dellamministrazione;
4. stipula del contratto tra soprintendenza ed ATI;
5. consegna dei lavori.
Sta di fatto che, pur potendo scontare ciascuna stazione appaltante un oggettivo risparmio dei tempi conseguente allaffidamento diretto dei lavori ad un soggetto predeterminato (ATI), non sembra che ci abbia giovato ad una pi rapida esecuzione degli interventi. Basti in proposito considerare che, giusta quanto si evince dalla documentazione in atti, dei 217 interventi previsti in convenzione, alla data del marzo 2002, soltanto 37 progetti risultavano sottoposti allesame della commissione di garanzia, dei quali 12 approvati (per otto dei quali con successiva consegna dei lavori al soggetto esecutore). Ancora al 30 giugno 2004 (e, quindi, a cinque mesi dalla data in cui tutti i 217 interventi dovevano essere conclusi) soltanto 114 progetti erano sottoposti allesame della commissione di garanzia, dei quali 111 assentiti e soltanto 98 approvati, a loro volta, dalla competente soprintendenza.
In definitiva occorre ribadire che la convenzione 26 ottobre 2000 quanto alle opere di potenziamento e messa in sicurezza dei siti culturali (si tratta, comunque, di osservazioni estensibili, nelle loro linee generali, anche alle attivit di rilevazione e informatizzazione) ha delineato un sistema regolato da clausole, spesso, di difficile interpretazione, per il quale procedure derogatorie alla disciplina comune degli appalti pubblici, si affiancano allobbligo dellosservanza della legge quadro n.109/1994 per alcuni aspetti quali la nomina del responsabile del procedimento, la nomina del direttore dei lavori, i collaudi. Sistema che ha reso ancor pi ardua la gestione di un progetto gi di per s reso complesso dalla pluralit di soggetti istituzionali interessati (sia a livello centrale sia periferico, con 65 soprintendenze e 8 istituti centrali coinvolti), tutti chiamati ad interagire con lATI affidataria dei lavori.
Ad integrazione di queste osservazioni di carattere e di contenuto generale, dallesame della documentazione acquisita nel corso dellistruttoria, si rilevano una serie di punti di criticit che depongono per unattuazione assai difficoltosa della convenzione del 26 ottobre 2000, la cui responsabilit , nella sostanza, ricaduta sulla commissione ministeriale di garanzia che stata chiamata a pronunciarsi su una numerosa serie di delicate questioni interpretative, sollecitando, di volta in volta, lintervento dei competenti settori dellamministrazione (sia a livello centrale che periferico) anche per risolvere questioni che esulavano dalla propria competenza. Ci ha determinato un rimbalzo di responsabilit sulle cose da fare che ha portato ad un oggettivo allungamento dei tempi ed alla permanenza di delicati problemi, non tutti, allo stato, ancora risolti. Difficolt, che sono da ricondurre, anche, come si detto, a disposizioni della convenzione non sempre idonee a disciplinare con chiarezza il complesso rapporto contrattuale.
Si sottolineano quelle di rilievo maggiore:
1. la convenzione stipulata ed approvata dallamministrazione contiene una serie di allegati (da A ad F) che costituiscono il Progetto per la sicurezza e la tutela del patrimonio culturale il cui contenuto in via sintetica ed esemplificativa trasfuso in singole disposizioni del documento in parola. E, per, da rilevare come la stessa convenzione preveda (art. 6) lobbligo per lATI di presentare, tramite la societ capogruppo e mandataria, entro sessanta giorni dalla sua efficacia, il progetto esecutivo delle attivit oggetto della convenzione stessa. Ebbene tale progetto, pur presentato nei termini dallATI (25 gennaio 2001), stato oggetto di osservazioni e rilievi da parte dellamministrazione su aspetti anche di particolare rilievo, quali lattendibilit del cronoprogramma, le specifiche tecniche del sistema informatico, la tutela della riservatezza dei dati. Conseguenza di ci che soltanto il 17 maggio 2002, con decreto del segretario generale, stato approvato il progetto esecutivo delle attivit demandate dalla convenzione allATI ed stato contestualmente individuato nella figura del direttore del servizio VII-sicurezza patrimonio culturale, il responsabile del procedimento per lattuazione della convenzione. Si delinea, cos, una situazione assolutamente anomala, e deve essere aggiunto - ampiamente opinabile sotto il profilo della legittimit, per la quale, la convenzione ha iniziato la sua operativit, pur in mancanza degli elaborati progettuali esecutivi. Va dato atto alla commissione ministeriale di garanzia che pur ha dato il proprio nulla osta al pagamento dei SAL relativi, almeno, al primo anno per le attivit di sopralluogo, progettazione, computo metrico e accettazione progetto (in applicazione, del resto, a specifiche disposizioni della convenzione) aver sempre formulato riserve sulla particolarit della situazione venutasi a determinare e di aver dovuto fare fronte ad una situazione di particolare delicatezza determinata, da una parte, dallesigenza di consentire la realizzazione del progetto e, dallaltra, dalla consapevolezza di unesecuzione potenzialmente impropria (in carenza, appunto, di un progetto esecutivo approvato dallamministrazione) delle clausole convenzionali;
2. premesso che condizione legittimante la convenzione dellottobre 2000, loccupazione nel progetto per la sicurezza dei lavoratori gi impegnati dal ministero per i beni culturali nei lavori socialmente utili, costituiva obbligo dellATI (si v. lett. c del Premesso) impiegare in qualit di dipendenti a tempo indeterminato 220 lavoratori che rappresentano le quote percentuali di cui allart. 10, comma terzo del d.lgs. 1 dicembre 1997, n. 468 rapportate allintero personale da impiegare nel Progetto. Risulta, per, che i LSU impiegati dallATI siano stati 14 in meno di quelli previsti in convenzione, per motivi, comunque, ritenuti anche dallamministrazione non addebitabili alla societ. A fronte di tale situazione, con determinazione del segretario generale del ministero stato costituito deposito a garanzia per un importo di 210 milioni di lire (e sono stati previsti ulteriori obblighi per lATI sul versante del numero di siti culturali presso i quali effettuare la rilevazione e linformatizzazione dei dati sulla sicurezza), mentre non risulta abbia avuto seguito la richiesta diretta al ministero del lavoro e della previdenza sociale circa la possibilit di coinvolgere nel progetto altri LSU impiegati presso amministrazioni diverse;

3. con apposita circolare (n. 114 del 17 ottobre 2002), il segretario generale del ministero ha fornito indicazioni sullattuazione della convenzione alle soprintendenze ed agli altri uffici interessati al progetto. Per quanto attiene, in particolare, al regime che disciplina il piano degli interventi per la sicurezza dei beni culturali stato precisato come debbano trovare piena applicazione le disposizioni in materia di lavori pubblici dettate dalla legge quadro e dal suo regolamento di attuazione (l. 11 febbraio 1994, n. 109 e d.p.r. 21 dicembre 1999, n. 554), con la sola esclusione, in applicazione delle specifiche clausole convenzionali, della ditta affidataria dei lavori e delle relative modalit di contabilizzazione. Risulta (in tal senso, i verbali della commissione ministeriale di garanzia ed, in particolare il verbale n. 40 del 24 settembre 2003) che, da parte dellATI sia stato suggerito un criterio interpretativo inteso a riconoscere lATI medesima assimilata, con riferimento alle attivit ed ai servizi previsti nella convenzione 26.10.2000, alla figura del contraente generale di cui alla l. 21 dicembre 2001, n. 443, con possibilit di applicare seppur in via analogica per quanto riguarda gli affidamenti ai terzi la norma contenuta nel comma 7 dellart. 9 del d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190. Su tale proposta stato acquisito su richiesta del segretario generale il parere dellufficio legislativo del ministero che, con articolate argomentazioni, ha ritenuto, sulla base dei principi comunitari in materia di appalti pubblici, listituto del contraente generale compatibile con la convenzione adottata ai sensi dellart. 10 del d. lgs. 468/1997. Spetta alle parti o al giudice del foro competente risolvere le controversie che insorgano in esecuzione della convenzione (cfr. art. 21), e, quindi, anche pronunciarsi sulla legittimazione dellATI ad affidare a terzi lesecuzione degli interventi applicando in via analogica la disciplina dellaffidamento dei lavori tramite il contraente generale. Una figura, quella del general contractor che, pur prevista dagli artt. 1 lett. a delle direttive CEE n. 440 del 1989 e n. 37 del 1993, , non solo profondamente innovativa nel sistema di realizzazione dei lavori pubblici ed introdotta nellordinamento italiano da legge successiva alla stipula della convenzione, ma la cui stessa ratio potrebbe essere estranea al rapporto convenzionale instauratosi tra il ministero e lATI. E da considerare, infatti, come laccoglimento di una tale ipotesi interpretativa potrebbe porsi in conflitto, per di pi in costanza del rapporto ed a pochi mesi dalla sua scadenza, con gli indirizzi contenuti nello stesso progetto esecutivo e con le direttive impartite dallamministrazione, secondo i quali lesecuzione dei lavori programmati affidata a contratti da stipulare tra lassociazione di imprese e le singole soprintendenze o uffici del ministero. Ci posto, resta, comunque, da sottolineare lambiguit della clausola convenzionale (art. 7.2) secondo la quale lATI pu affidare a terzi parte dei servizi e delle attivit oggetto della (presente) convenzione, nel rispetto della normativa vigente, assumendosi la relativa responsabilit per la corretta e puntuale esecuzione; clausola che riprende un concetto esposto nellelaborato progettuale (A) allegato alla convenzione secondo cui le attivit di progettazione e realizzazione degli interventi sono dallATI gestiti attraverso attivit di general contracting. E da aggiungere, a completezza di informazioni, che lamministrazione sta, anche, valutando la possibilit che allATI ove non venisse praticato il ricorso alla figura del contraente generale- sia consentito di affidare in subappalto, nel rispetto delle regole sulla qualificazione, un importo non superiore al 30 per cento dello stanziamento complessivo destinato ai lavori. Importo, questo, che, ove riferibile, cos come richiesto dallATI, allintero importo della convenzione (euro 54.322.698 al netto di IVA), consentirebbe, laffidamento in subappalto di oltre il 60 per cento dei lavori di potenziamento della sicurezza presso i siti culturali. Anche in questa ipotesi , comunque, da sottolineare, almeno, la genericit delle clausole convenzionali a disciplinare la materia e le conseguenti difficolt applicative . Va, in proposito, considerato che, ammettere una facolt generalizzata (pur nel limite percentuale di legge) del subappalto, prescinde da una delle condizioni poste dallart. 18, comma 3 della l. 19 marzo 1990, n.55, secondo cui laffidamento in subappalto sottoposto alla condizione che i concorrenti allatto dellofferta o laffidatario, nel caso di varianti in corso dopera, allatto dellaffidamento, abbiano indicato i lavori o le parti di opere che intendono subappaltare o affidare in cottimo;
4. soltanto nel maggio 2003, a seguito dellacquisizione di un parere dellAvvocatura generale dello Stato, il segretariato generale del ministero ha impartito istruzioni agli uffici interessati allattuazione del progetto (circolare n. 69/2003) in ordine allimputazione degli oneri di sicurezza, discendenti dallapplicazione dei dd. lgs 19 settembre 1994 n. 626 e 14 agosto 1996, n. 494 nel senso che essi debbono ritenersi a carico dellimpresa;

5. non risulta attivato, n in corso di attivazione, il servizio Sentinel arte previsto dalla convenzione e da uno specifico elaborato del progetto esecutivo e consistente nella installazione di specifiche apparecchiature, da installare presso i centri di coordinamento territoriale, dedicate al controllo ed al monitoraggio dei sistemi di protezione attiva (antintrusione, antincendio ecc.) e degli impianti tecnologici;
6. il contenuto dellattivit di monitoraggio stato, pi volte, occasione di rilievi da parte della commissione ministeriale di garanzia sia per quanto attiene alla tempestivit delle informazioni (rilevazioni mensili e relazioni trimestrali), sia per quanto riguarda lattendibilit delle stesse. Ancora nel 2004 (verbali n. 46 del 1 aprile e n. 47 del 4 maggio) la commissione ministeriale di garanzia evidenzia la necessit che lAles spa incrementi il numero di sopralluoghi per fornire una situazione aggiornata e completa di tutti i cantieri.

Nellevidenziare tali aspetti di criticit, va posto in evidenza come, con la presente indagine, non si intenda fare ingresso nella dinamica contrattuale esprimendo un avviso in merito allinterpretazione delle clausole contrattuali.
E superfluo, infatti, sottolineare che spetta alle parti che hanno stipulato la convenzione trovare soluzione ai problemi che derivano dallattuazione del contratto, applicando i canoni ermeneutici comuni.
Considerata, comunque, la rilevanza particolare, anche per quanto attiene ai prospettati sviluppi del rapporto convenzionale tra amministrazione ed ATI, dei profili che attengono alla qualificazione giuridica del rapporto stesso, si ritenuto di non dover prescindere da un approfondimento delle relative questioni (si v., infra, cap. 4).
Linsorgere di difficolt o di problemi interpretativi rileva, in ogni caso, al fine di un giudizio complessivo sulla idoneit degli strumenti attivati dallamministrazione al fine di perseguire lobiettivo finale che, nella specie, quello di dotarsi, da una parte, di un sistema che garantisca la conoscenza piena della situazione afferente alla sicurezza del patrimonio culturale appartenente allo Stato e, dallaltra, di proseguire sulla strada del completamento e potenziamento dei sistemi di sicurezza dei singoli siti culturali sia per quanto attiene alla messa a norma degli apparati che garantiscono la sicurezza, che per quanto attiene alla installazione dei sistemi di protezione attiva e passiva.
Sicuramente, soprattutto sul versante dellesecuzione dei lavori di potenziamento e messa a norma degli impianti, si assiste a ritardi assai sensibili, tra laltro, riconducibili (a) alla particolare complessit del sistema recepito nella convenzione, (b) alla tardiva approvazione del progetto esecutivo, ma anche (c) a ritardi delle singole stazioni appaltanti negli adempimenti di propria competenza (ad es. definizione del cronoprogramma, nomina del responsabile del procedimento).


4. Implicazioni giuridiche del rapporto convenzionale nelle sue fasi esecutive.
Un profilo di grande rilievo per il complesso delle operazioni che attengono alla messa in sicurezza del patrimonio culturale, che costituisce loggetto della presente indagine, la qualificazione del rapporto tra lATI e lamministrazione regolato dalla Convenzione stipulata in data 26 ottobre 2000, approvata in data 10 novembre dello stesso anno con decreto del competente direttore generale.
Nella relazione sono gi stati descritti i passaggi che hanno portato alla realizzazione dello strumento negoziale e si fatto cenno sia allutilizzazione del regime derogatorio alla disciplina concorsuale ad evidenza pubblica, previsto dal d.lgs.468/97 per lutilizzazione di L.S.U., sia allattuale situazione di impasse che ha portato lamministrazione ad esplorare una nuova configurazione del rapporto o, perlomeno, una sua parzialmente diversa qualificazione.
Appare dunque opportuno, senza entrare ovviamente nel merito delle scelte amministrative, meglio precisare alcuni profili che attengono alle caratteristiche degli istituti che sono presi in considerazione, tenendo conto della loro corretta collocazione nel sistema giuridico.
Con la cennata convenzione il ministero ha affidato allATI lesecuzione dei servizi e delle attivit indicate nel Progetto per la sicurezza e la tutela del Patrimonio cu

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31-07-2017
Comunicato EC Il Colosseo senza tutela: sulle recenti sentenze del Consiglio di Stato

30-07-2017
Dal blog di Giuliano Volpe: alcuni interventi recenti

27-07-2017
MiBACT, presto protocollo di collaborazione con le citt darte per gestione flussi turistici

26-07-2017
Franceschini in audizione alla Commissione Cultura del Senato

25-07-2017
Franceschini domani in audizione alla Commissione Cultura del Senato

25-07-2017
Franceschini: Musei italiani verso il record di 50 milioni di ingressi

25-07-2017
COLOSSEO, oggi conferenza stampa di Franceschini

20-07-2017
Questa legge contro i parchi e le aree protette, fermatela: appello di Italia Nostra alla Commissione Ambiente del Senato

18-07-2017
CAMERA DEI DEPUTATI - COMMISSIONE PERIFERIE - Audizione esperti (Bovini e Settis)

15-07-2017
Ricordo di Giovanni Pieraccini, di Vittorio Emiliani

12-07-2017
Comunicato di API-MIBACT sui Responsbili d'Area nelle Soprintendenze Archeologia, Belle Arti, Paesaggio

11-07-2017
Rassegna Stampa di TERRITORIALMENTE sul patrimonio territoriale della Toscana

10-07-2017
Il tradimento della Regione Toscana nella politica sui fiumi

06-07-2017
Per aderire all'appello sul Parco delle Alpi Apuane

05-07-2017
Appello al Presidente Enrico Rossi per la nomina del Presidente Parco regionale delle Alpi Apuane

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