Governo del territorio. C. 153 Bossi e abb.
(Parere all'VIII Commissione).
(Esame e testo unificato e conclusione - Parere favorevole).

La Commissione inizia l'esame del provvedimento in titolo.

Giacomo STUCCHI, presidente e relatore, ricorda che il testo unificato delle proposte di legge C. 153 e abbinate in esame, all'articolo 1, commi 1 e 3, pone la finalità di dettare, ai sensi del comma 3 dell'articolo 117 della Costituzione, principi generali in materia di governo del territorio. Aggiunge poi che il provvedimento reca agli articoli da 5 a 11, principi generali nelle materie dell'urbanistica e dell'edilizia, cioè in due delle materie ricomprese dal comma 2 dell'articolo 1 nella nozione di governo del territorio. Dopo avere attribuito allo Stato all'articolo 2 alcune funzioni amministrative in materia di governo del territorio e all'articolo 3 il potere di mettere in atto interventi speciali volti a fronteggiare determinate situazioni di squilibrio territoriale, la proposta di legge individua quindi all'articolo 4 i principi generali che devono ispirare la condotta dei soggetti istituzionali coinvolti nell'esercizio delle funzioni di governo del territorio.
Sottolinea quindi che l'articolo 5, che riguarda più in particolare la materia urbanistica, affida invece al Comune il ruolo di soggetto che si occupa in via primaria delle funzioni in materia di governo del territorio, affidandogli in particolare il compito di redigere il piano urbanistico. Le Regioni individuano invece i contenuti della pianificazione territoriale, che deve essere recepita e coordinata dal piano urbanistico, il quale si pone come strumento di disciplina complessiva del territorio comunale. Lo stesso articolo 5 individua poi i contenuti della pianificazione urbanistica e distingue tra un piano strutturale e un piano operativo, assegnando al primo una funzione programmatoria e al secondo funzione di conformare la proprietà.
Passa quindi all'esame dell'articolo 6 che, ai commi 1 e 2, prevede invece che con il piano urbanistico si garantisca la presenza di attrezzature e servizi pubblici secondo criteri di dimensionamento fissati dalle Regioni, fissando al successivo comma 3 norme in materia di vincoli preordinati all'esproprio. Il successivo articolo 7 contiene norme procedurali per l'adozione degli strumenti urbanistici, prevedendo in particolare al comma 4 che le modifiche proposte nel piano urbanistico agli altri piani territoriali diventano operative se gli enti titolari di questi ultimi piani le accettano. L'articolo 8 detta quindi norme in materia di attuazione del piano urbanistico e in particolare di perequazione; il successivo articolo 9 assegna invece alle Regioni il compito di individuare le misure di salvaguardia che devono essere adottate nelle more dell'approvazione degli atti di contenuto operativo del piano urbanistico. Rileva ancora che l'articolo 10 reca norme in materia di attività edilizia, mentre l'articolo 11 delega il Governo ad adottare misure in materia di fiscalità urbanistica.
Segnala quindi che la pianificazione urbanistica e l'assetto del territorio non hanno costituito oggetto di interventi normativi da parte delle istituzioni comunitarie. Le azioni condotte dagli organi comunitari in tali settori sono state preordinate ad un efficace perseguimento degli obiettivi in materia di politica ambientale, piuttosto che all'introduzione di nuovi strumenti di pianificazione urbanistica. Non rileva pertanto difformità tra la proposta di legge in questione e atti normativi comunitari nella materia. Ricorda peraltro, per completezza, che l'11 febbraio 2004 la Commissione ha presentato la comunicazione «Verso una strategia tematica sull'ambiente urbano» COM(2004)60, che costituisce la prima fase nell'elaborazione della strategia - prevista per l'estate 2005 - volta a migliorare la qualità e le prestazioni ambientali delle aree urbane. Ricorda infatti che l'obiettivo è contribuire a livello comunitario alla definizione di un solido quadro di riferimento per promuovere iniziative locali basate sulle migliori pratiche, lasciando la scelta delle soluzioni e degli obiettivi ai responsabili locali. Sottolinea ancora che la comunicazione pone l'accento sull'edilizia sostenibile, che considera una priorità, preannunciando che la Commissione europea metterà a punto una metodologia comune per valutare la sostenibilità complessiva degli edifici e dell'ambiente costruito, che si applicherà anche ai progetti relativi alla costruzione di nuovi edifici o a ristrutturazioni importanti degli edifici esistenti.
Ricorda quindi che il 23 luglio 2004 la Commissione ha presentato la proposta di direttiva COM(2004)175 che istituisce un'infrastruttura per l'informazione territoriale nelle Comunità (INSPIRE). La proposta intende ottimizzare lo sfruttamento di dati già disponibili, imponendo la documentazione dei dati territoriali esistenti,




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la realizzazione di servizi per rendere più accessibili e interoperabili tali dati, e affrontando gli ostacoli che ne limitano l'uso. Aggiunge che verranno trattati in modo specifico i dati necessari per monitorare e migliorare lo stato dell'ambiente, in particolare l'aria, l'acqua, il suolo e il paesaggio naturale.
Alla luce di tali considerazioni propone di esprimere parere favorevole sul provvedimento in esame.

Domenico BOVA (DS-U) afferma che, pur riconoscendo la necessità di definire i principi e gli orientamenti che devono stare alla base del «governo del territorio», nuovo concetto introdotto in seguito alla riforma del titolo V della Costituzione, il provvedimento in esame suscita alcune perplessità. Una prima questione riguarda il fatto che il provvedimento reca, all'articolo 1, comma 2, una nozione estremamente ristretta di governo del territorio, limitata all'ambito dell'urbanistica e comunque intesa nel senso più restrittivo di regolazione delle trasformazioni urbane con l'unico obiettivo di definire le regole per la razionale edificazione. Nota, invece, la mancanza di ogni richiamo alla pianificazione d'area vasta e, in linea generale, guardandosi alla «tutela del suolo, dell'ambiente e dei beni culturali e ambientali» come ad un limite alla disciplina delle trasformazioni del suolo piuttosto che come una finalità essenziale per assicurare la qualità del territorio. Tenendo conto del passaggio operato dal legislatore costituzionale dalla nozione di pianificazione urbanistica a quella di governo del territorio, rileva ancora che il provvedimento non dovrebbe dunque limitarsi alla disciplina delle procedure e dei contenuti dell'urbanistica, ma cogliere questa funzione di governo del territorio nella sua trasversalità, nella esigenza, cioè, che la pianificazione realizzi innanzitutto il raccordo e la riconduzione a sistema delle più diverse politiche settoriali e specialistiche che incidono sul territorio. Ritiene invece che nel testo unificato gli interessi pubblici alla tutela del suolo, dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali siano visti come un limite esterno alla materia del governo del territorio.
Sottolinea che altra questione attiene poi al riparto delle competenze amministrative in materia di governo del territorio. Nel testo unificato si assume il principio di sussidiarietà quale criterio di ripartizione delle attribuzioni fra diversi soggetti istituzionali, in realtà viene mantenuto un ordinamento fondato da una parte sul rafforzamento del ruolo statale e, dall'altra, su un sistema di pianificazione a geometria variabile di difficile comprensione, che certamente non punta più sulla omogeneità e sulla qualità della pianificazione. Rileva inoltre che è stata introdotta la previsione di un «programma di opere e interventi dichiarati di interesse nazionale» con un chiaro riferimento alla cosiddetta legge obiettivo, con la compromissione di ogni garanzia della salvaguardia degli interessi locali coinvolti dalla localizzazione delle opere. Ritiene che l'unico elemento di riequilibrio di questa preponderante competenza statale è costituito dalla necessità di acquisire sulle opere o interventi, ovvero sul programma, l'intesa della Conferenza unificata.
Ricorda invece che per quanto riguarda la funzione di pianificazione territoriale, nel testo unificato tale funzione è considerata eventuale e la sua attribuzione ad un ente appare fondata sul principio di differenziazione. Con riferimento all'articolo 5, comma 1, non è precisato peraltro se sarà un ente territoriale ad essere preposto alla pianificazione. Aggiunge anzi, che il sistema descritto all'articolo 5, commi 2 e 6, appare in palese contrasto con l'articolo 118 della Costituzione e, in generale, comporta una profonda svalutazione dello strumento pianificatorio, quale momento essenziale per il governo del territorio. Ritiene che occorra pertanto affermare con chiarezza che le funzioni di governo del territorio competono primariamente ai comuni, fatti salvi i compiti che attengono alla cura di interessi di area vasta, espressamente e stabilmente attribuiti dalla legge regionale alla provincia o alla regione.




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Precisa quindi che altre perplessità residuano in merito al rapporto tra amministrazioni che esercitano le funzioni di governo del territorio e i soggetti privati e, più in generale, l'efficacia degli atti di pianificazione. Sottolinea infatti che nel testo unificato le indicazioni normative sembrano andare nella direzione di dare comunque priorità alla tutela delle posizioni giuridiche dei privati, come conferma il contenuto dell'articolo 4, comma 3. Ritiene peraltro necessario ribadire la natura pubblica della funzione di governo del territorio, volta a perseguire interessi generali e consistente in atti generali di pianificazione aventi contenuto conformativo della proprietà. Ne consegue che gli accordi con i privati devono essere promossi e sviluppati nell'ambito di una griglia di obiettivi e di finalità generali, già definiti in modo stabile dalla pianificazione strategica e strutturale. Inoltre, una legge statale che stabilisca i principi fondamentali in materia del governo del territorio dovrebbe rappresentare l'occasione per fornire un chiarimento definitivo in merito alla annosa questione circa la natura non espropriativa dei vincoli generali di inedificabilità e dei limiti e condizioni all'uso e alle trasformazioni del suolo, previsti dai piani. Su questo argomento ravvisa nel testo unificato ancora ampi margini di incertezza.
Sulla base delle riflessioni esposte preannuncia quindi, anche a nome dei deputati del suo gruppo, il voto contrario sulla proposta di parere formulata dal relatore.

Gabriele FRIGATO (MARGH-U) intende sottoporre alla valutazione del relatore se sia corretto che sui temi urbanistici il provvedimento in esame non riconosca il ruolo istituzionale alle competenze della provincia, come attualmente sancito anche dalla costituzione. Aggiunge che secondo poi le discipline definite dai vari Statuti regionali, si tratta anzi di una funzione di coordinamento in materia urbanistica e di pianificazione del territorio, assegnata alla provincia che appare ormai imprescindibile.

Giacomo STUCCHI, presidente, concorda sui profili evidenziati dal deputato Frigato, pur rilevando che si tratta di questioni di merito che vanno affrontate nella Commissione di settore. Si riserva in ogni caso di rappresentare tali profili nel corso dell'esame della VIII Commissione.

Gabriele FRIGATO (MARGH-U), preso atto delle indicazioni del relatore, pur condividendo nel merito le considerazioni espresse dal collega Bova, non ravvisa peraltro nel provvedimento in esame aspetti di incompatibilità con la normativa comunitaria.
Preannuncia, pertanto, anche a nome dei deputati del suo gruppo, l'astensione sulla proposta di parere del relatore.

Flavio RODEGHIERO (LNFP) osserva che il provvedimento in esame costituito da 11 articoli elenca una serie di materie necessarie per poter efficacemente adempiere al governo e allo sviluppo del territorio: vigilanza e controllo del medesimo, urbanistica, edilizia, difesa del suolo, tutela del paesaggio. Ricorda inoltre che, per le materie elencate, la sentenza della Corte Costituzionale n. 303 del 2003, ha chiarito i dubbi in ordine alla collocazione della disciplina delle attività edilizie, non enucleabile dal Governo del territorio, contrariamente a quanto alcuni avevano sostenuto.
Osserva inoltre che numerose Regioni hanno definito anche di recente regole per un governo innovativo delle trasformazioni della città e del territorio. In questo loro processo normativo è opportuno che vi siano indirizzi stringenti per evitare problemi che possano incidere negativamente su un territorio, ad esempio l'utilizzo incontrollato dei suoli fertili e il degrado dei grandi paesaggi storici causati da un'espansione urbana non controllata.
Preannuncia quindi, anche a nome dei deputati del suo gruppo, voto favorevole sulla proposta di parere del relatore.

Marco AIRAGHI (AN), pur concordando con alcune considerazioni riferite su aspetti di merito, che peraltro, come è

stato già ricordato andrebbero affrontate presso le Commissioni di settore, preannuncia, anche a nome dei deputati del suo gruppo, voto favorevole sulla proposta di parere del relatore.

Andrea DI TEODORO (FI) preannuncia, anche a nome dei deputati del suo gruppo, voto favorevole sulla proposta di parere del relatore.

La Commissione approva quindi la proposta di parere del relatore.

La seduta termina alle 15.20.