LEGGI
BENI IN PERICOLO
INTERVENTI E RECENSIONI
RASSEGNA STAMPA
COMUNICATI DELLE ASSOCIAZIONI
EVENTI
BIBLIOGRAFIA
STORIA e FORMAZIONE del CODICE DEI BENI CULTURALI E DEL PAESAGGIO
LINK
CHI SIAMO: REDAZIONE DI PATRIMONIOSOS
BACHECA DELLE TESI
per ricevere aggiornamenti sul sito inserisci il tuo indirizzo e-mail
patrimonio sos
in difesa dei beni culturali e ambientali

stampa Versione stampabile

LUPI-BOSSI, n. 153 - Discussione del testo unificato - Principi in materia di governo del te
2005-02-07

Discussione del testo unificato delle proposte di legge: Bossi; Vigni e Bellini; Martinat ed altri; Pecoraro Scanio e Lion; Mantini ed altri; Sandri ed altri; Lupi ed altri; Vendola e Russo Spena: Principi in materia di governo del territorio (153-442-677-1065-3627-3810-3860-4707) (ore 16,35).


PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del testo unificato delle proposte di legge d'iniziativa dei deputati Bossi; Vigni e Bellini; Martinat ed Altri; Pecoraro Scanio e Lion; Mantini ed altri; Sandri ed altri; Lupi ed altri; Vendola e Russo Spena: Principi in materia di governo del territorio.
Avverto che lo schema recante la ripartizione dei tempi pubblicato in calce al vigente calendario dei lavori dell'Assemblea (vedi calendario).


(Discussione sulle linee generali - A.C. 153 ed abbinate)
PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali.
Avverto che il presidente del gruppo parlamentare della Margherita, DL-L'Ulivo ne ha chiesto l'ampliamento, senza limitazioni nelle iscrizioni a parlare, ai sensi dell'articolo 83, comma 2, del regolamento.
Avverto altres che l'VIII Commissione (Ambiente) si intende autorizzata a riferire oralmente.
Il relatore, onorevole Lupi, ha facolt di svolgere la relazione.

MAURIZIO ENZO LUPI, Relatore. Signor Presidente, chiedo sin d'ora che la Presidenza autorizzi la pubblicazione, in calce al resoconto della seduta odierna, del testo integrale della mia relazione.

PRESIDENTE. La Presidenza lo consente, sulla base dei criteri costantemente seguiti.



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 14

--------------------------------------------------------------------------------


MAURIZIO ENZO LUPI, Relatore. Signor Presidente, onorevoli colleghi, l'Assemblea inizia oggi l'esame di un testo impegnativo e di notevole rilievo politico, per la complessit degli aspetti tecnici e degli interessi coinvolti, tali da fare di questo dibattito un passaggio non ordinario della vita parlamentare. Da decenni, infatti, il dibattito sul fallimento delle nostre citt, in termini di disegno unitario, ha chiamato a risponderne la rigida normativa di piano. Tuttavia, il Parlamento non ancora riuscito a produrre, dopo oltre sessant'anni dalla legge urbanistica, quello sforzo di sintesi da molti invocato: invocato per primo dalle stesse regioni, che pure, dagli anni Settanta ad oggi, hanno continuato a produrre legislazione, esperienza amministrativa e cultura urbanistica, molte volte pi all'avanguardia della stessa legislazione nazionale; invocato anche dai comuni, che si sono trovati di fronte ad un tessuto cittadino che non rispondeva pi alle esigenze della societ in continuo cambiamento, anche a causa della lunghezza dei tempi per attuare le scelte di governo del territorio. I comuni sono oggi ben consapevoli che fornire ad essi una griglia operativa diversa pu consentire proprio la possibilit di governare le trasformazioni, prevedendone la rapida attuazione.
Infine, l'assenza di un quadro normativo statale di riferimento lascia spesso un vuoto frustrante e quindi riduce le potenzialit anche di tutto quell'insieme di tentativi di pianificazione di area vasta e di settore che nascono dall'innovazione dell'azione amministrativa e dalle sensibilit nuove che si fanno strada e che legittimamente aspirano ad incidere in vario modo sul territorio.
Il Parlamento, dunque, ha intrapreso ancora una volta questa impresa ambiziosa, riuscendo questa volta a raggiungere una prima significativa tappa. Il testo giunge in Assemblea dopo un articolato lavoro istruttorio svolto in VIII Commissione, grazie al quale sono stati affrontati i molti elementi della realt sociale ed amministrativa riconducibili nella materia del governo del territorio. Basti pensare che, dalla data di inizio dell'esame del provvedimento - 18 giugno 2003 - sono state svolte ben 30 sedute in sede referente, delle quali addirittura 16 dedicate all'esame delle proposte emendative, per un periodo quasi pari a dieci mesi dalla data di adozione del testo base.
Hanno, altres, avuto luogo 18 riunioni del Comitato ristretto, nominato nella seduta del 16 luglio 2003, per procedere all'ulteriore istruttoria legislativa e all'unificazione dei testi all'esame.
Peraltro, nell'ambito del Comitato ristretto, sono state svolte ben 28 audizioni informali, in due distinte fasi (dal 16 settembre al 2 ottobre 2003, sul complesso dei testi all'esame della Commissione, e dal 23 al 24 febbraio 2004, sulla prima bozza del testo unificato messa a punto dal relatore), che hanno fornito ai componenti della Commissione un quadro completo delle posizioni esistenti sull'argomento. In questo ambito, il Comitato ristretto ha acquisito le valutazioni e gli orientamenti di tutte le istituzioni e delle parti interessate.
Al termine di questo ricco ed interessante lavoro, la Commissione ha, quindi, prodotto il testo unificato che oggi giunge all'esame dell'aula, peraltro arricchito dai contributi provenienti dalle altre Commissioni e dal recepimento di numerosi rilievi contenuti nei pareri resi.
Prima di illustrare i contenuti della proposta di legge, vorrei ricordare, con un salto cronologico, come il cammino che la Commissione intraprese nel giugno 2003 apparisse difficile, tanto da suscitare non solo interesse ed incoraggiamento, ma anche non poco scetticismo. Non certo un caso che anche i tentativi precedenti, per quanto dotati di intenzione e strumenti conoscitivi e politici di primo ordine, non abbiano superato neanche la fase referente.
Il primo elemento di complessit di questa iniziativa legislativa risale allo stesso suo titolo, governo del territorio, che rappresenta un ambito sul quale ancora oggi l'ordinamento vigente non offre che appigli incerti, se non contraddittori. Ricordo che l'espressione governo del



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 15

--------------------------------------------------------------------------------

territorio non compare nella legge n. 1150 del 1942. Eppure, quella legge fu, come noto, il primo tentativo di dotare i poteri pubblici, sulla base di moderni principi funzionalistici, di una disciplina organica del governo del territorio urbano e di un apparato strumentale moderno.
Anche in sede di Assemblea Costituente il tema fu definito ancora una volta in termini tradizionali, riprendendo proprio dalla legge del 1942 e riportando in Costituzione l'espressione urbanistica.
Il governo del territorio comparso nell'ordinamento in epoca relativamente recente: negli anni Settanta, nel quadro del primo trasferimento di competenze amministrative dallo Stato alle neoistituite regioni a statuto ordinario, ma comparve allora, in primo luogo, in un testo di rango non costituzionale e, inoltre, attraverso l'elencazione, al tempo stesso troppo puntuale e meramente strumentale, delle limitate finalit amministrative di quel trasferimento.
L'espressione trov negli anni una significativa fortuna sia nella legislazione statale sia in quella regionale tanto da essere introdotta - questa la prima grande novit - nel 2001 nel testo della riforma del Titolo V della Costituzione.
Tuttavia, a questa fortuna non , invece, corrisposto finora alcun tentativo compiuto di definizione, tanto da sollecitare ripetuti tentativi di chiarimento da parte della Corte costituzionale. Provare a dare una definizione legislativa di questo ambito amministrativo e normativo di politica rappresenta di per s impresa difficile, che si configura poi anche rischiosa ove solo si considerino le possibili ricadute sul terreno delicatissimo dei rapporti tra Stato e regioni, nel contesto, spesso purtroppo conflittuale, della riforma costituzionale in corso.
Un secondo, ben pi forte incentivo allo scetticismo era dato dalla difficolt tecnica di mettere mano ad una normativa quanto mai intrecciata: una situazione caratterizzata da sovrapposizioni di strati di norme statali e regionali e di regolamentazioni comunali, di normative settoriali in varia misura incidenti e concorrenti, di normative di carattere generali aventi ricadute sulla disciplina (si pensi alle norme generali sull'attivit amministrativa). Tutto ci, in un coacervo, non uniformemente interpretato dalla giurisprudenza, di norme vigenti, norme implicitamente abrogate e, raramente, norme esplicitamente abrogate.
Molti si domandavano (forse alcuni si domandano ancora) se sia ancora il Parlamento la sede pi adatta in cui elaborare iniziative legislative che implicano un tasso cos alto di riordino normativo.
Ma tutto ci non basta; il settore in questione non certo di quelli in cui il legislatore possa procedere con scelte di drastica semplificazione e razionalizzazione. Ad una situazione normativa intricata, sovrabbondante ed in gran parte arcaica, fanno infatti riscontro rapporti sociali ed economici dinamici ed interessi quanto mai vivi e sensibili. Alla difficolt tecnica si aggiunge insomma una complessit e rischiosit politicamente molto alta.
Infine, un quarto fattore di scetticismo riassumibile in una domanda che mi sono sentito rivolgere centinaia di volte in questi ultimi due anni ( accaduto anche ad alcuni colleghi, dell'opposizione e della maggioranza, che hanno affrontato, credendoci, questa ardua impresa): a quale fine correre rischi cos alti quando la realt va avanti tranquillamente, senza una legge dello Stato, in quanto le regioni hanno prodotto e continuano a produrre un'abbondante legislazione urbanistica?
Ebbene, nel presentare all'Assemblea il risultato di questo lavoro durato quasi due anni, devo in primo luogo trovare una risposta a tali perplessit e a questi scetticismi e intendo farlo richiamando e rivendicando alcuni elementi che non possono che unire tutti noi, ponendoci su un terreno fortemente politico ma esterno a quello della contrapposizione.
Il primo di questi punti consiste nel ribadire l'importanza che sia il legislatore statale a definire cosa sia oggi il governo del territorio, i suoi contenuti, il suo perimetro, la distribuzione delle competenze tra i diversi soggetti istituzionali che vi concorrono. Questo compito del legislatore non pu essere delegato al giudice e



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 16

--------------------------------------------------------------------------------

neanche al giudice supremo delle legge, in quanto richiede previsioni dotate della generalit tipica della legge, implicando scelte politiche di cui solo il Parlamento responsabile.
Il secondo punto consiste nella rivendicazione dell'idoneit del Parlamento a legiferare su propria piena iniziativa, anche su ambiti tecnicamente e normativamente complessi. Laddove, come in questo caso, la disciplina con implicazioni e complessit tecniche inestricabilmente integrata con scelte politiche di fondo e delicati bilanciamenti di interessi, il Parlamento sfidato a riacquistare la pienezza della funzione legislativa. La riforma urbanistica che oggi esaminiamo intende raccogliere questa sfida.
La terza rivendicazione riguarda l'utilit di una legge statale in un ambito gi ampiamente coperto dalla legislazione regionale. Ebbene, questa che potrebbe essere la realt di fatto, non comunque la realt voluta dalla nostra Costituzione; infatti, il nuovo articolo 117, con scelta difficilmente contestabile, ha attribuito allo Stato la funzione di dettare i principi fondamentali della materia. Tale funzione non n eventuale n decorativa, non pu essere svolta attraverso una mera enunciazione di finalit vaghe e prive di effetti giuridici n tantomeno attraverso una ricognizione dell'esistente.
Se chiaro, quindi, cosa non deve essere una legge di principi, ci che con questa legge stiamo provando tutti insieme a realizzare definire, invece, cosa deve essere una buona legge di principi nel nuovo quadro di competenze definito dalla Costituzione.
Ricordo che, gi su tale punto, le idee di tutti noi si sono divaricate in un ampio spettro di ipotesi. I testi iniziali, infatti, erano molto diversi dal presente e tra di loro. Tutto ci ha stimolato un intenso confronto, prima ancora che sui contenuti, sul metodo stesso della legislazione per principi. Ritengo con orgoglio che tale riflessione abbia coinvolto e sia stata utile a tutti i membri della Commissione di merito (sono qui presenti, tra l'altro, i primi firmatari di due proposte, che hanno collaborato alla stesura di questo testo base, vale a dire gli onorevoli Sandri e Mantini).
Voglio aggiungere che questo lavoro, che oggi approda in aula, non un figlio senza padri, ma il prodotto maturo - migliorabile, ma comunque maturo - di un lavoro culturalmente ricco e stimolante condotto dall'VIII Commissione, ma che ha le sue basi anche nella XIII legislatura (ricordo il cosiddetto testo Lorenzetti, elaborato dalla VIII Commissione nella scorsa legislatura, ma mai approdato in aula).
Ritornando al tema di alto profilo giuridico e istituzionale relativo alla legislazione per principi, intendo ricordare che l'individuazione di uno schema di principi ha richiesto rilevanti sforzi di sintesi ma, al tempo stesso, ha spostato progressivamente il baricentro del lavoro verso l'individuazione di una linea prospettica e la definizione di scelte significative sull'uso e sullo sviluppo del territorio.
Credo che il Parlamento sia chiamato sempre di pi, sia dalla riforma costituzionale del 2001 sia dagli altri cambiamenti in atto della forma di governo e del sistema politico, ad affinare metodologie di lavoro e modelli di nuova legislazione. E ritengo che i passaggi che hanno condotto al testo che oggi presentiamo siano di grande interesse per chiunque segua l'evoluzione di queste metodologie e di questi modelli.
La nostra proposta scaturisce da alcuni passaggi logici: l'esame della realt; la consapevolezza degli errori finora commessi; l'individuazione degli obiettivi primari da proporre quali indirizzi unificanti dell'azione coordinata di una pluralit di soggetti dotati di propria sfera di autonomia.
L'applicazione di tale metodo ci ha portato a proporre all'Assemblea un testo - come ho detto, senz'altro migliorabile - gi netto in una fisionomia di fondo, che provo ora a tratteggiare.
Un primo elemento distintivo del testo consiste nella piena assunzione di obiettivi di politiche economiche, sociali, ambientali e territoriali, in un quadro unitario interconnesso.



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 17

--------------------------------------------------------------------------------

Nei primi tre articoli della proposta si opera una delle prime - certamente la pi significativa - contaminazioni tra forme di governo per policy e quella tradizionale per atti. Fra le politiche, vengono inoltre espressamente richiamate quella di origine comunitaria ed, in particolare, quella della sostenibilit sociale, ambientale ed economica della pianificazione. In tal senso, il governo del territorio comprende, accanto all'urbanistica e all'edilizia, la programmazione infrastrutturale e la difesa del suolo.
Vorrei sottolineare come queste scelte nascano da una riflessione e da un ampio dibattito svolti ad ampio raggio in sede di VIII Commissione. La scommessa quella di responsabilizzare pienamente gli enti territoriali, abbandonando coraggiosamente ogni residuo centralista ed ogni tentazione conflittuale; contemporaneamente, la scommessa anche quella di ridisegnare un forte ruolo strategico dell'intervento coordinatore ed, insieme, della politica dell'amministrazione dello Stato, che devono tornare ad essere i veri soggetti responsabili dell'individuazione dei fattori unitari della politica del territorio italiano. Tale impianto va poi costantemente verificato nel confronto con un terzo referente, rappresentato dall'Europa, oggi, pi di prima, istituzione sovraordinata che invita al confronto fra le politiche di settore interne dei singoli Stati membri.
Un secondo aspetto di grande apertura rappresentato dai numerosi richiami al recupero, alla riqualificazione e alla rigenerazione dei tessuti urbani, finalit che oggi si definiscono con l'espressione rinnovo urbano in tutte le sue declinazioni applicative e che sempre di pi rappresenteranno in futuro il nuovo orizzonte della pianificazione urbanistica, sospingendo in un secondo piano le problematiche e gli interessi legati alla mera espansione dell'edificato.
Un terzo principio forte, delineato dalla proposta, la valorizzazione delle sedi concertative e negoziali. In questo caso, si tratta non solo dell'abbandono definitivo di ogni residuo dirigistico, statalista o addirittura autoritario, sopravvissuto all'originario quadro della legislazione del 1942 e progressivamente eroso nella storia del sistema regionalistico italiano, ma piuttosto dell'apertura di una via nuova, del tentativo di far vivere in un settore delicatissimo i princpi di sussidiariet verticale e orizzontale, ormai maturati nella coscienza comune delle parti pi progredite, socialmente ed economicamente, in Italia e nel continente europeo.
Vorrei qui ricordare che tali princpi forti, inseriti in una legge dello Stato, non costituiscono mere norme programmatiche, ma sono prescrizioni dirette ed idonee a produrre effetti molto pregnanti di indirizzo e di coordinamento della legislazione regionale e di raccordo, dell'interazione dei pubblici poteri e, quindi, indirettamente della complessa realt di culture competenti e saperi che ruotano intorno alla pianificazione del territorio.

PRESIDENTE. Onorevole Lupi, la prego di concludere.

MAURIZIO ENZO LUPI, Relatore. Signor Presidente, mi avvio a concludere, rinviando, come ho gi detto, al testo integrale della mia relazione, consegnato agli uffici.
Altri fattori di grosso impatto sono rappresentati dall'unitariet degli strumenti nei processi pianificatori, dalla vecchia concezione dell'area standard, nonch dal concetto di servizi pubblici nell'interesse generale e dall'introduzione delle prestazioni di qualit degli standard.
Infine, vorrei ricordare che esistono una serie di innovazioni legate alla legittimazione e alle pratiche alternative all'esproprio, quali la perequazione, la compensazione e la fiscalit urbanistica.
Non riporto nei dettagli i pareri espressi dalle Commissioni competenti, che peraltro potrete leggere all'interno della relazione.
In conclusione, credo che gli elementi forniti siano sufficienti a dimostrare come il testo, ben lungi dall'affievolire il ruolo dei pubblici poteri rappresentati rispetto alle reali pratiche di governo del territorio oggi in atto, sia un tentativo incisivo di



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 18

--------------------------------------------------------------------------------

recuperare il ruolo della legge dello Stato, connesso a quello delle regioni e degli enti locali.
Tale iniziativa, inoltre, rappresenta un elemento di rafforzamento di tutto il circuito istituzionale attivo nella trasformazione e nella tutela del territorio, in quanto fornisce indirizzi e riferimenti necessari, in primo luogo, alle stesse regioni, chiarendone il perimetro di autonomia.
La riforma del governo del territorio non coincide con il recupero competitivo delle nostre citt, ma sicuramente ne costituisce il punto di partenza e la premessa. Mi auguro che il nostro impegno legislativo venga affrontato, come accaduto finora in Commissione, con la consapevolezza di dover mediare tra visioni divergenti ma non antitetiche, perch il territorio venga governato attraverso una nuova e pi efficace strumentazione. Ma, soprattutto, mi aspetto anche che l'interesse del paese ad una nuova normativa moderna e propulsiva - sottolineo propulsiva - in grado di ridare competitivit al nostro sistema economico e sociale prevalga su calcoli, anche legittimi, delle varie componenti politiche, tese a ricercare, nel migliore dei casi, soluzioni utopistiche e talvolta involontariamente a creare diatribe pi dialettiche che di sostanza, con l'effetto di ritardare l'ordinato sviluppo del territorio. In Commissione ci non accaduto, e mi auguro non avvenga neppure in Assemblea: l'Italia non pu pi permetterselo pena l'emarginazione e il declino, risultato che certamente nessuno vuole.

PRESIDENTE. Ha facolt di parlare il rappresentante del Governo.

SILVANO MOFFA, Sottosegretario di Stato per le infrastrutture e i trasporti. Signor Presidente, mi riservo di intervenire nel prosieguo del dibattito ma non mi esimo dall'esprimere compiacimento per il lavoro svolto dalla Commissione e per la relazione. Si tratta di un provvedimento molto complesso, che innova sostanzialmente una legislazione risalente ad oltre sessanta anni fa e che pone il Parlamento di fronte a questioni di fondo, che attengono al governo complessivo del territorio nel suo insieme e ad una strumentazione urbanistica pi adeguata non solo rispetto allo spirito della riforma del Titolo V ma anche rispetto ad una concezione di sviluppo territoriale ed urbanistico diversa dal passato. Oggi le politiche urbanistiche presuppongono la capacit di mettere insieme elementi di lettura del territorio e analisi di natura socio-economica e soprattutto di creare le condizioni perch nelle diverse articolazioni delle responsabilit territoriali si promuova lo sviluppo a livello locale. Ringrazio pertanto l'onorevole Lupi per la sua attenta e dettagliata relazione e mi auguro che il Parlamento su tale materia possa esprimersi in modo unitario.

PRESIDENTE. iscritto a parlare l'onorevole Mantini. Ne ha facolt.

PIERLUIGI MANTINI. Signor Presidente, la riforma del governo del territorio costituisce una riforma di rango ordinamentale sulla quale ci siamo spesi con molto impegno. Le chiedo fin d'ora l'autorizzazione alla pubblicazione del testo integrale del mio intervento in calce al resoconto della seduta odierna.

PRESIDENTE. La Presidenza lo consente, sulla base dei criteri costantemente seguiti.
Prego, onorevole Mantini, prosegua pure il suo intervento.

PIERLUIGI MANTINI. Mi sia concesso di dire, signor Presidente, con molta bonomia, che si tratta del quarto provvedimento all'ordine del giorno e che, al pari dei precedenti, esso sostanzialmente condiviso (non mancano certamente alcune osservazioni che avremo modo di formulare nel corso dell'esame): mi auguro che ci sia riferito anche al Presidente del Consiglio dei ministri, affinch possa esimermi dall'essere considerato un rappresentante del male. Quando viene svolto un lavoro serio, il confronto parlamentare genera risultati sempre utili per il paese.



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 19

--------------------------------------------------------------------------------


La riforma del governo del territorio, come ha correttamente osservato il relatore, onorevole Lupi, tra le pi urgenti e necessarie per la modernizzazione dell'Italia. Siamo ancora fermi, per quanto riguarda la legislazione statale, ai principi della legge n. 1150 del 1942, mentre la realt delle cose fortemente cambiata. L'urbanistica di espansione che abbiamo conosciuto negli anni Sessanta e Settanta si arrestata, e crescono oggi soprattutto le esigenze di recupero e di riqualificazione delle citt esistenti.
Si pensi, in particolare, alla conversione delle aree industriali dismesse. Aumenta l'esigenza di governare tali trasformazioni con strumenti flessibili e non tramite rigide ed impraticabili pianificazioni.
Anche alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione, occorre dire (si tratta di un punto su cui si soffermato il collega Lupi) che sussiste non solo la competenza statale per una legge di princpi che stabilisca i contenuti e gli strumenti del governo pubblico del territorio, ma anche l'esigenza che, intendendo per governo del territorio il dispiegamento di una serie di policy, tutti gli attori siano in campo: dal comune alle agenzie territoriali, alle province, alle regioni, compreso lo Stato.
D'altra parte, l'ipotesi di una totale regionalizzazione delle competenze urbanistiche deve ritenersi irrealistica e criticabile sotto molti profili, innanzitutto perch compete allo Stato il lancio di programmi innovativi in ambito urbano comunque denominati, nonch i grandi interventi infrastrutturali, i programmi di opere pubbliche statali, le reti di livello europeo, gli obiettivi principali di tutela ambientale e paesaggistica, culturale, di promozione dei valori dell'architettura e di difesa del suolo: tutti temi su cui sussistono funzioni statali.
Occorre anche aggiungere che, oltre all'ambiente e all'ecosistema, sono attribuite alla competenza esclusiva dello Stato anche funzioni relative alla tutela della concorrenza, il che, in una urbanistica e in un governo del territorio sempre pi basati sulla negoziazione, non certo tema irrilevante. Rientra, inoltre, nella competenza esclusiva dello Stato il regime civilistico delle propriet, oltrech quello sanzionatorio. In ogni caso, basterebbe una sommaria osservazione dei modelli europei e stranieri per ricavare il fatto che in tutti i paesi civili comparabili sussiste un ruolo dello Stato nel governo del territorio.
Vi poi la necessit di dar corpo in modo nuovo alla nozione di governo del territorio, tenendo conto delle molte integrazioni che tale nozione, nelle varie definizioni date anche in dottrina, oggi assume.
Vi inoltre la necessit di adeguare il paese reale a quello legale, superando un ritardo ed un gap, sia pure attraverso una legge di princpi in larga misura ricognitiva di esperienze, princpi e sperimentazioni fatte talvolta in modo anche un po' confuso, ma coraggioso, da amministrazioni comunali e regionali anche di segno politico diverso: la ricognizione di questi princpi che vengono dalla sperimentazione riformista dell'ultimo decennio gi di per s un fatto rilevante; vi per anche la necessit di abrogare (e non possiamo che farlo con una legge statale di princpi), la legislazione previgente, che invece continua a fluttuare nell'etere dei nostri usi normativi con effetti pi dannosi che utili.
Per tutti questi motivi, risulta necessaria la legge di princpi; e noi siamo certamente soddisfatti del confronto svoltosi nella Commissione VIII (Ambiente e tutela del territorio) con l'attenzione del presidente Armani e del relatore Lupi e l'impegno molto costruttivo dell'Ulivo e di tutta l'opposizione.
Naturalmente, conserviamo, su punti specifici, qualche riserva ed anche alcune contrariet che mi auguro possano essere ridotte od eliminate nel confronto in Assemblea.
Non vi solo un'esigenza di modernizzazione da tempo attesa, ma anche un'esigenza che riguarda l'Italia tutta intera: l'Italia deve concentrare politiche, azioni e risorse in una grande opera di riqualificazione dell'esistente (dai centri storici,



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 20

--------------------------------------------------------------------------------

alle aree industriali dimesse), frenando il consumo di nuovo territorio e perseguendo i fini primari della realizzazione delle grandi reti di trasporti e della mobilit - settori in cui il nostro paese ancora molto indietro - e delle nuove esigenze abitative proprie di una societ aperta ed integrata. Ma l'Italia deve anche individuare nella ricchezza della peculiarit del proprio territorio, nelle bellezze naturali, nei giacimenti culturali, nelle filiere della qualit glocale - come usiamo dire per fare riferimento alle peculiarit del territorio che sono in grado di competere a livello globale -, nella sinergia tra la ricchezza del territorio ed il turismo, non gi fattori di compatibilit con lo sviluppo economico, ma vocazione centrale, un asset forte dello sviluppo economico e del made in Italy.
Questi presupposti, ampiamente condivisi, ci hanno portato ad affrontare i temi (anche tecnici) della riforma, forti delle precedenti esperienze: del testo Lorenzetti della XIII legislatura, di molte proposte di riforma formulate in sede accademica, scientifica, professionale e tecnica, dei contributi intensi dell'Istituto nazionale di urbanistica. Credo che il primo passaggio condiviso sia quello dell'eliminazione, dell'abrogazione se vogliamo, degli idola, dei principi, divenuti in larga misura arcaici, della tradizionale urbanistica. Mi riferisco alle nozioni di piano prescrittivo e onnicomprensivo. Noi siamo favorevoli ad una suddivisione che veda un piano strutturale ed un piano progetto operativo: il primo ricognitivo dei temi ambientali, delle grandi infrastrutture di trasporto ed indicativo degli obiettivi strategici, ma non vincolante sulla propriet; il secondo, il piano progetto, conformativo delle propriet.
Siamo convinti della necessit di ridurre anche in tal modo i vincoli di edificabilit sulle propriet e, di conseguenza, anche le tensioni ed i costi dell'espropriazione, che, per un certo periodo, diventato l'unico metodo di realizzazione degli interventi (quindi, in buona sostanza, noi proponiamo vincoli solo per le opere pubbliche, con conseguente marginalizzazione e riduzione anche di tale tematica). Inoltre, siamo convinti della necessit di superare il criterio razionalista di derivazione americana dello zoning e, quindi, di una parcellizzazione delle destinazioni urbanistiche delle citt e dei tessuti urbani.
Infine, siamo convinti della necessit di superare il criterio dello standard rigido e ragionieristico - insomma, quantitativo - e di prestare maggiore attenzione ai cosiddetti standard reali o prestazionali e, quindi, all'effettiva dotazione di servizi. Siamo convinti di tutto ci sapendo anche che alcuni degli istituti citati hanno avuto importanza nello sviluppo della storia della nostra urbanistica, del governo del territorio, ed anche un'innegabile utilit.
Altri presupposti si affiancano a quelli gi menzionati. Potrei citare la necessit di favorire i processi di partecipazione alle scelte urbanistiche da parte dei soggetti e degli operatori economici, ma anche da parte dei cittadini e dei soggetti esponenziali di interessi diffusi.
Altri paesi da tempo conoscono istituti come la public enquiry e la examination in public (mondo anglosassone), l'action publique (Francia), la enquesta previa (Spagna), mentre noi siamo fermi al meccanismo delle osservazioni, di cui all'articolo 9 della legge n. 1150 del 1942. Quindi, anche in questo senso, doveroso migliorare il principio fondamentale della nostra legislazione.
Siamo convinti dell'utilit di affermare il principio di semplificazione anche per i titoli abitativi, operando con le denunce di inizio di attivit, con riferimento a tutti gli interventi edilizi, salvo quelli pi importanti e di maggiore impatto che devono ottenere un permesso di costruzione, come avviene in tutti i paesi europei.
Siamo convinti della necessit di dare uno statuto pi chiaro alla negoziazione pubblico-privato. Le grandi scelte di programmazione spettano all'ente pubblico, cos come avviene in tutta Europa, sia pure attraverso un processo di larga partecipazione ed un processo virtuoso di negoziazione con i privati dell'attuazione degli interventi.



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 21

--------------------------------------------------------------------------------


Nella condivisione delle linee di fondo, chiederemo alla maggioranza una maggiore attenzione su punti specifici del testo unificato che non ci soddisfano (sar oggetto di discussione in sede di esame delle proposte emendative). Non ci soddisfa l'assenza di un ruolo sicuro delle province in materia di piani di vasta area, piani territoriali provinciali, attenti ovviamente alle dinamiche che nascono attraverso la sussidiariet verticale, le forme del marketing territoriale e le unioni tra pi enti o comuni in chiave di governo metropolitano; tuttavia, necessario un livello certo e non ad libitum nelle disponibilit delle regioni di pianificazione di area vasta.
Non condividiamo una certa ideologia fondamentalista, senza per questo voler cadere nell'eccesso speculare, che talvolta abbiamo letto, sia nel testo sia nelle interpretazioni che ne sono state date, sul tema della cosiddetta co-pianificazione e del ruolo del pubblico e del privato. La co-pianificazione un istituto di derivazione francese che indica la necessit di un coordinamento intersoggettivo (prevalentemente tra i soggetti pubblici o tra i soggetti concessionari di servizi pubblici chiamati allo stesso tavolo allo scopo di risolvere le difficolt sorte dalle intese interprocedimentali). La co-pianificazione non significa che il privato siede al pari del pubblico nelle grandi scelte del territorio. Il privato svolge un ruolo importantissimo nell'istruttoria, nella formazione e nell'attuazione delle scelte, nella proposta. Tuttavia, evidente che la confusione tra il ruolo del soggetto pubblico e quello del privato non pu che portare ad effetti negativi, spesso molto negativi, sulla dinamica e la trasparenza dei mercati.
Vorremmo nel testo soluzioni pi coraggiose, anche per rispondere a quel rilievo che il relatore gi anticipava, secondo il quale, avendo gi legiferato le regioni, questa legge statale di principi verrebbe dopo e potrebbe essere inutile. Bene, no, noi siamo certi (non solo per le cose dette) che alcuni principi innovativi, tali da orientare le regioni, sono possibili e necessari. Per esempio, in tema di regime dei suoli, perch siamo convinti che dovremmo avere il coraggio di affermare una regola, cio che il territorio non urbanizzato (e sappiamo che in Italia molto, quantitativamente) non edificabile, se non per ragioni di infrastrutture pubbliche, di servizi, servizi all'ambiente, o per eccezioni stabilite con legge generale da parte delle regioni. Quindi, dovremmo dare una regola pi forte in termini di tutela del paesaggio, che ormai, come detto, non solo un hritage da lasciare alle future generazioni, ma anche un asset economico del nostro sviluppo, che non possiamo pi garantire con mezzi talvolta faticosi come i piani paesistici, che si estendono e che poi ricevono anche qualche rilievo da parte della Corte costituzionale.
In altre parole, dovremmo affrontare questo tema con una convinzione: che il territorio non urbanizzato in Italia un territorio da tutelare non in modo museografico, ma in modo dinamico, anche se con principi certi. Allo stesso modo, nel momento in cui prevediamo per le trasformazioni intensive - riqualificazione di aree industriali dismesse o anche sviluppo di nuove edificazioni - lo strumento del piano progetto, dovremmo anche immaginare un contesto di concorsualit, cio la possibilit per l'ente pubblico di agire sulla rendita di posizione, attraverso per esempio il meccanismo civilistico della prelazione - che esiste in Germania, in Francia, in Inghilterra - allo scopo di rimettere poi nel gioco del mercato l'area valorizzata, senza costi pubblici, assicurando una regia che garantisca una competizione tra pi operatori nell'attuazione dei piani progetto; quindi pi concorsualit, miglior rapporto con il mercato.
Inoltre, possibile ovviare a certe difficolt nate nei meccanismi di scomputo degli oneri di urbanizzazione per la realizzazione di opere pubbliche, meccanismo per il quale siamo stati anche condannati nel 2001, con un diverso principio: il principio che qualcuno definisce dell'asta delle licenze, che noi abbiamo presentato nelle nostre proposte di legge e che sosteniamo perch, a ben vedere, non ha molto senso depotenziare la pianificazione a



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 22

--------------------------------------------------------------------------------

monte di ogni trasformazione d'uso e poi pretendere di stabilire qual il valore del corrispettivo della concessione edilizia. Anche quello andr visto caso per caso, in relazione al valore che nello sviluppo e nella trasformazione immobiliare in effetti si produce, quindi consentendo anche una competizione con offerte in denaro da parte dei diversi operatori.
Non vado oltre, Presidente; mi sono limitato a citare alcuni punti che non condividiamo del testo unificato e alcuni punti che riteniamo invece importanti e qualificanti, su cui vorremmo che il confronto fosse serio, sereno e costruttivo, cos come stato il lavoro sin qui svolto in Commissione.
Credo che ci sia possibile; siamo, infatti, sorretti dalla comune consapevolezza dell'urgenza e dell'importanza, per la maggiore equit e per la modernizzazione del nostro paese, della riforma del governo del territorio (Applausi del deputato Armani).

PRESIDENTE. iscritto a parlare l'onorevole Sandri. Ne ha facolt.

ALFREDO SANDRI. Signor Presidente, il testo che oggi approda all'esame dell'Assemblea affronta una questione importante, come stato ricordato dai colleghi Lupi e Mantini, test intervenuti: la riorganizzazione della legislazione urbanistica.
Peraltro, la legge reca norme per il governo del territorio, come recita anche il titolo del provvedimento. Ebbene, con la definizione governo del territorio si indica una nuova funzione amministrativa introdotta dal centrosinistra nel testo riformato del Titolo V della Costituzione: si perseguiva, invero, l'obiettivo di ricondurre in tale ambito (per uniformare la legislazione sulla base di principi e criteri comuni) l'insieme delle attivit e delle competenze attinenti alla disciplina del territorio.
Per il centrosinistra, la definizione governo del territorio fu un punto di approdo importante, il risultato di esperienze e discussioni sul rapporto che deve intercorrere tra programmazione del territorio e strumenti di pianificazione urbanistica (i piani regolatori, e non solo). Le leggi varate in materia negli ultimi due anni dalle regioni - le leggi di nuova generazione, come le definiamo noi - si misurano su questo punto politico, culturale e amministrativo; il fatto che in passato sia mancato un approccio integrato alle politiche territoriali ha fatto s che, accanto ai piani urbanistici - che dovevano rappresentare lo strumento fondamentale di assetto del territorio -, ne siano stati disciplinati tanti altri (in materia ambientale, dei trasporti, del commercio, dell'edilizia), dando luogo a legislazioni parallele, a normative sovrapposte e contrastanti, a procedimenti amministrativi separati. Ma ci ha soprattutto rappresentato un ostacolo alla formazione di una cultura politica e amministrativa unitaria del territorio e della sua gestione; a nostro avviso, la mancata integrazione il fattore all'origine delle contraddizioni che oggi scontiamo nella gestione delle citt, delle periferie e del territorio.
Con la nuova funzione, riassunta nel concetto governo del territorio, si voleva aprire una nuova stagione, misurarsi con la politica dell'Unione europea e con le nuove funzioni dei poteri locali, superare la legge urbanistica n. 1150 del 1942, fare proprie le scelte delle migliori esperienze regionali, abrogando quanto risultasse superato dalla nuova impostazione e definendo, in tal modo, il nuovo quadro unitario di riferimento per gli interventi nello spazio territoriale.
Si trattava di mettere in campo una vera e propria innovazione politica, culturale e amministrativa, tale da sostenere il passaggio dalla cultura urbanistica tradizionale al pi complesso concetto di governo unitario del territorio. Ci richiedeva l'apertura di un confronto, la chiamata a raccolta delle migliori esperienze nel campo dell'urbanistica, della pianificazione, della logistica, dell'ambiente; richiedeva, altres, un necessario raffronto con le pi avanzate esperienze amministrative delle nostre regioni e delle regioni europee, valorizzando le pratiche amministrative pi innovative sperimentate dalla pubblica amministrazione. Solo



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 23

--------------------------------------------------------------------------------

da un confronto di questa natura, poteva prendere forma un'architettura legislativa nazionale in grado di indicare i principi di un governo del territorio.
Il Governo, ed in primo luogo il ministro competente, non ha compiuto questa scelta, ma ha intrapreso la scorciatoia della legge obiettivo e si lanciato nei condoni.
In questo vuoto si inserita l'iniziativa dei diversi gruppi parlamentari, compreso quello dei Democratici di sinistra-L'Ulivo, che ha presentato un proprio testo legislativo. L'onorevole Lupi, per conto della maggioranza, ha elaborato un testo unificato, aperto alle proposte avanzate dall'opposizione.
Vorrei ricordare che, in sede di Commissione, abbiamo discusso pi di un anno, nel tentativo di ragionare su una legge che facesse proprio il concetto di governo del territorio, ma non siamo stati ascoltati: la maggioranza, infatti, su questo punto stata assente. Vorrei evidenziare che Alleanza Nazionale non stata praticamente partecipe della discussione, cos come hanno fatto altri partiti della maggioranza. Il Governo, nel corso della discussione, si riservato di esprimere successivamente la propria posizione, ma stiamo ancora aspettando i contenuti del suo pensiero.
Sono questi il clima e la tensione politico-culturale che hanno caratterizzato la discussione. In questo vuoto, l'obiettivo che l'opposizione si posto stato evitare che il testo di legge diventasse un ostacolo per le legislazioni urbanistiche regionali vigenti e provocasse una commistione tra interesse pubblico ed interessi privati.
Ci per dire che il testo che ci viene proposto non una legge di principi per il governo del territorio, ma rappresenta la modifica di alcune parti della legislazione urbanistica vigente; gran parte di ci che tale testo propone, inoltre, anche nelle sue parti pi innovative, gi previsto da numerose leggi regionali.
Affermiamo, dunque, che si persa un'occasione; nel corso dell'esame in sede di Assemblea, oggi e nei giorni che verranno, tenteremo di riproporre le questioni sulle quali, a nostro avviso, sarebbe stato necessario confrontarsi per dar luogo ad una legge nazionale per il governo del territorio, senza limitarsi alla sola materia urbanistica.
Un primo punto di riflessione che proponiamo costituito dall'evoluzione della politica europea in tale materia, vale a dire dal mutamento della nozione di territorio che, in questi anni, intervenuto nella politica e nella programmazione. Nel corso degli anni Novanta, infatti, parallelamente al dibattito sulla globalizzazione, l'Europa individuava le citt, le grandi aree urbane, i sistemi territoriali regionali, il territorio e la sua organizzazione come fattori decisivi per la competizione: si vince la competizione globale se, oltre alla qualit del prodotto, esiste un'organizzazione efficiente del territorio. Si affermato, infatti, che la qualit dell'organizzazione territoriale aggiunge un valore al prodotto.
L'azione dell'Unione europea, in questi anni, si manifestata come la forza motrice di tale politica, proponendo agli Stati nazionali un nuovo approccio integrato tra sviluppo economico e organizzazione territoriale. Come sostengono molti studiosi della materia, infatti, l'Europa ha inventato, di fatto, una nuova forma di capitalismo istituzionalizzato e territorializzato, vale a dire un nuovo modello di intervento territoriale europeo, di cui le citt ed i sistemi territoriali sono gli attori principali.
Per quanto concerne la sostenibilit ambientale, altro argomento di politica europea (e non solo), si afferma che la quantit e la qualit degli impatti sull'uso delle risorse naturali richiede un approccio organico al tema della costituzione e riproduzione dei principali sistemi dell'ambiente naturale. Ci significa che un tasso di sviluppo troppo concentrato fa venir meno la riproduzione delle risorse naturali. Sostenibilit ambientale e sviluppo economico devono trovare, dunque, un equilibrio tra loro; affinch ci avvenga, necessaria una evoluzione programmata



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 24

--------------------------------------------------------------------------------

tra sviluppo economico, trasformazioni territoriali ed uso delle risorse ambientali.
L'assunzione di tale orientamento modifica sostanzialmente la cultura e gli strumenti che abbiamo oggi in uso, anche in Italia. Il tema della sostenibilit travalica le competenze, gli strumenti e le giurisdizioni di ciascuna istituzione: il tema dell'integrazione delle politiche , dunque, il nuovo campo di azione.
Tra gli altri argomenti nuovi sui quali occorre riflettere quando si parla di Governo del territorio, inoltre, aggiungiamo lo spazio territoriale.
Anche riguardo a tale aspetto, nel programma europeo il territorio inteso come spazio urbano, agricolo e naturale, ed entra a far parte degli obiettivi della politica europea per favorire lo sviluppo equilibrato degli insediamenti umani e dei servizi nell'ambito dello spazio territoriale. Gli obiettivi di crescita non devono tramutarsi - si afferma - in dispersione insediativa e casualit localizzativa. Se per la societ prioritario un uso sostenibile del territorio, il principio di un uso efficiente dello spazio deve farsi strada rispetto al principio della libert insediativa: sono novit. Facendo propri tali orientamenti, la Commissione europea propone un modello di sviluppo policentrico, al fine di impedire un'ulteriore eccessiva concentrazione della forza economica della popolazione nei territori centrali degli Stati dell'Unione europea. Attualmente esiste una zona geografica ad alta concentrazione: l'area Milano, Monaco, Amburgo, Londra e Parigi. Si tratta di una zona che offre funzioni economiche globali e prestazioni ad alta qualit e nella quale le tendenze insediative lasciano intravedere un'ulteriore concentrazione. Per superare tali tendenze ed offrire nuove prospettive ai territori periferici, necessaria la creazione di zone di integrazione, costituite da sistemi regionali capaci di mettere in rete citt e zone rurali di varie dimensioni.
L'idea europea, nella sostanza, ci propone una programmazione dello sviluppo urbano su vasta scala e azioni in grado di influire sugli equilibri di sviluppo tra grandi aree territoriali, agendo sull'integrazione della struttura insediativa - residenziale e produttiva -, delle infrastrutture, dell'ambiente e del paesaggio: ritorna il tema dell'integrazione.
Alcuni mesi fa, come Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici, siamo andati ad Amsterdam ed abbiamo incontrato i nostri colleghi e gli istituti che collaborano alla pianificazione delle province di Amsterdam e dell'Aja. Ci hanno illustrato l'oggetto delle loro discussioni: la pianificazione integrata tra le citt di Amsterdam, l'Aja, Rotterdam, Utrecht e 250 comuni periferici. L'obiettivo di fare sistema: dai servizi, alle infrastrutture, alla politica urbanistica e ambientale, alle previsioni di sviluppo. Si tratta di un'area urbana di 8 milioni di abitanti che vuole mettersi in condizione di competere in termini di costi, di qualit dei servizi e ambientale con la regione di Londra e in rapporto con Shanghai ed il mercato cinese. Non si colloca, forse, in tale scenario una discussione anche in casa nostra che tratti dell'integrazione dell'area del nord-ovest con il nord-est, con la regione adriatica e con le regioni del Mediterraneo? Tali scenari non riguardano il territorio e la sua programmazione?
Una legge nazionale per il governo del territorio deve fornire le strumentazioni necessarie a far s che nel nostro paese possa prendere corpo una nuova politica territoriale in grado di costruire scenari e programmi per interloquire con l'Europa, con i temi posti dalla competitivit e, al tempo stesso, di fornire strumenti e norme per l'integrazione delle politiche - in particolare, in materia ambientale -, compresa la destinazione delle risorse finanziarie disponibili.
Noi riteniamo, dunque, che una legge di principi per il governo del territorio nazionale dovrebbe avere tali requisiti - di cui l'urbanistica uno tra gli strumenti essenziali per il suo esercizio - e preoccuparsi, in primo luogo, di fornire strumenti allo Stato per dialogare con i grandi sistemi; d'altro canto, attraverso l'urbanistica e gli strumenti della pianificazione, dovrebbe fornire alle regioni - oggi titolari



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 25

--------------------------------------------------------------------------------

delle funzioni in materia urbanistica - alcuni indirizzi innovativi ed unitari per una pianificazione regionale: ad esempio, come rendere partecipi i sistemi regionali alla costruzione dello spazio europeo, delle citt capitali, della costruzione delle reti e delle citt. Si tratta di fare sistema, promuovendo politiche urbane di area vasta, per realizzare economie di scala ed una qualit migliore dei servizi, a costi competitivi, per superare le conflittualit tra i territori, in primo luogo nella politica urbanistica.
Un indirizzo chiaro per andare oltre la dialettica fra una pianificazione dirigistica e la deregulation mascherata, definendo regole per orientare e correggere il mercato, compreso quello delle aree disponibili alle trasformazioni urbanistiche ed edilizie, affermando l'idea che la pubblica autorit non il gestore autoritario, ma il custode delle regole del gioco, degli elementi negoziabili, garante degli impegni assunti dai diversi livelli della pubblica amministrazione, compresa l'innovazione degli strumenti decisionali. Concertazione, negoziazione, pianificazione consensuale, contrattazione delle decisioni territoriali devono costituire la risposta alla crescente complessit dei sistemi territoriali, per avere una forte sinergia tra attori pubblici, differenti tra di loro e nelle diverse scale con i privati, per una comune assunzione di responsabilit.
In conclusione, il testo unificato non compie la necessaria integrazione tra le funzioni proprie dello Stato per promuovere un efficace governo del territorio, in grado di dialogare con l'Europa, i suoi sistemi territoriali e il sistema delle regioni e, quindi, la sua integrazione con la legislazione urbanistica di competenza regionale.
Il testo in discussione resta, sostanzialmente, una legge di modifica di alcuni punti della legislazione urbanistica vigente. Ci auguriamo che la discussione che si aprir possa contribuire a superare questa contraddizione e che al titolo principi in materia di governo del territorio possano corrispondere anche i contenuti (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-L'Ulivo e della Margherita, DL-L'Ulivo).

PRESIDENTE. iscritto a parlare l'onorevole Antonio Barbieri. Ne ha facolt.

ANTONIO BARBIERI. Signor Presidente, signor rappresentante del Governo, onorevoli colleghi, di fronte alla grande importanza per la vita quotidiana del cittadino dei temi affrontati nella proposta di legge in discussione, non pu prescindersi da una disamina storica sulla evoluzione in Italia del dualismo Stato-regioni e da una presa di coscienza circa l'attuale diffusa resistenza - se non aperta ostilit - da parte delle opposizioni (ne abbiamo avuto un esempio poc'anzi, nell'intervento del collega che mi ha preceduto) nei confronti di qualunque tipo di vera innovazione politica, talch sia cio consapevole di una prospettiva politica non dirigista e personalistica, come purtroppo ha ampiamente dimostrato anche il caso dell'altra riforma, altrettanto epocale quanto quella dell'urbanistica, ossia quella della scuola italiana.
La storia della legislazione italiana per il territorio mette in risalto il fallimento di due grosse questioni: il governo del territorio e il potere delle regioni per il suo esercizio. In questo settore non si pu fare a meno di rilevare il perdurare, in Italia, di posizioni di arroccamento difensivo, aggravate dalla mancata definizione dei rapporti fra i vari livelli di potere, con particolare riferimento alla mancata attuazione, fino all'inizio degli anni Settanta, delle norme costituzionali sulla istituzione delle regioni, cos come ha ricordato il collega relatore Lupi. Infatti, soltanto a partire dal decreto del Presidente della Repubblica del 24 luglio 1977, n. 616, che ha avuto inizio l'effettivo trasferimento di poteri e funzioni dallo Stato alle regioni. Le disposizioni contenute in quel provvedimento in materia di assetto del territorio si prestavano, allora, ad una lettura generica e si ponevano come anticipatrici rispetto alla moderna nozione di governo del territorio.



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 26

--------------------------------------------------------------------------------


Tuttavia, non si pu fare a meno di ricordare che le regioni sono state, a loro volta, artefici di una tendenza centralistica, che ne ha accentuato il ruolo anche sulla materia del governo del territorio, a scapito di province e comuni, tendenza poi confermata ampiamente dall'ostilit con cui stata accolta la legge n. 142 dell'8 giugno 1990 sull'ordinamento delle autonomie locali, con particolare riferimento all'articolo 3.
Se il primo tentativo serio di legificazione del settore urbanistico stato rappresentato dalla cosiddetta legge Bucalossi, tutta la produzione normativa degli anni Ottanta stata caotica e ha concorso ad approfondire la condizione di separatezza tra Stato e regioni.
Nel corso della XIII legislatura sono state presentate numerose proposte di legge che si limitavano, tuttavia, a disciplinare aspetti procedurali e in generale la maggioranza di allora ha bloccato ogni pi serio progetto di riforma in questo settore.
La Casa delle libert e, in particolare, Forza Italia si sono invece mostrate, sin dai primi attimi della XIV legislatura, assolutamente decise a realizzare con chiarezza di principi liberali e con forza di potere democratico questa epocale riforma.
Fin dall'ottobre 2002, l'onorevole Lupi, con lui il sottoscritto e gli altri colleghi del gruppo, a nome e per incarico della direzione di Forza Italia, ha organizzato un seminario di studi svoltosi nell'ambito del nostro gruppo parlamentare a Palazzo Marini con l'ambizioso ma strenuamente realistico scopo di pervenire ad un testo di riforma legislativa concepito su una piattaforma di principi suggeriti da esimi studiosi, tra i quali in questa sede torno ancora una volta a ringraziare, fra i tanti, il professor Stella Richter.
Fin dall'inizio, come modesto ex amministratore locale, sono andato alla mia memoria, alla programmazione negoziata, alla normativa europea, che di fatto ha partorito questo strumento, e al fallimento quasi totale della programmazione negoziata, che poi ha comportato, a mio avviso, l'incapacit delle regioni a spendere i soldi della capacit economica fornita dall'Unione europea.
Sempre in quella estesa e dotta sede, aggiungevo che bisognava sperimentare anche nuove ipotesi e nuovi concetti che superassero quello del piano in senso statico, offrendo al cittadino e alla comunit strumenti flessibili, mentre il piano contrario ed l'antitesi della flessibilit. Con la programmazione negoziata effettivamente si pu passare alla fase attuativa in tempi pi rapidi, ma, soprattutto, essa ci porta al concetto della orizzontalit, superando quello della rete di pesantezze nel governo del territorio per puntare al concetto di risorse a parit tra i soggetti. Ci potr darci nuovi scenari e su questo aspetto possiamo qualificarci sperimentando nuove strade.
Ivi apparve subito chiaro che era necessaria una legge di principi che, anche in vista della nuova formulazione devolutiva degli articoli 116 e 117 della Costituzione, riconoscesse nel comune il soggetto primario del governo del territorio.
I diversi progetti presentati nella XIV legislatura, a partire da quello depositato immediatamente e tempestivamente il 30 maggio 2001 dall'onorevole Bossi, hanno trovato consapevolezza della necessit urgente e critica di una nuova legislazione in tutta la VIII Commissione, che ne ha iniziato l'esame grazie anche alla illuminate e sapiente guida del presidente Armani nel giugno-luglio 2003, il quale ha demandato lo studio di un testo unificato ad un comitato ristretto, del quale ho avuto l'onore di far parte.
Nel marzo 2004 il relatore, onorevole Lupi, ha presentato il testo base, che stato ulteriormente emendato fino all'attuale testo approvato da una settimana.
Il testo unificato definito dal relatore si propone di attuare, anch'esso validamente, la riforma del Titolo V della Costituzione, come richiesto anche da deputati dell'opposizione, facendosi carico dell'annoso problema del dualismo Stato-regioni e cercando di rendere concretamente attuabili



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 27

--------------------------------------------------------------------------------

le funzioni dello Stato, delle regioni e degli enti locali in materia di governo del territorio.
Il testo unificato all'esame si pone per la fondamentale e urgente esigenza di innovare la disciplina di un settore che, al momento, risulta ancora inquadrata da una legge del 1942.
Nel lunghissimo corso degli anni successivi all'entrata in vigore di tale provvedimento si erano progressivamente evidenziati ed aggravati fenomeni che imponevano il riassetto della materia urbanistica e, in modo specifico, del complessivo ambito al quale si riferisce il concetto di governo del territorio. Ad essi, poi, nel tempo sono subentrati quelli legati all'esigenza di riqualificazione e recupero del patrimonio urbanistico. Nell'attuale fase hanno finito pure per assumere un ruolo fondamentale le questioni legate al rapporto pubblico-privato, nonch i problemi connessi al riparto delle competenze.
L'opportunit odierna di configurare finalmente un intervento legislativo unificatore di principi chiari in materia, pertanto, sar felicemente produttivo di accresciuti spazi di libert e di opportunit di sviluppo. Il legislatore ora ha il coraggio di limitarsi all'elaborazione di chiari e liberali principi generali, evitando la tentazione, sempre comoda e nascosta, di introdurre norme dirigistiche di dettaglio. L'intento del Governo, confermato dal ministro La Loggia nel corso di un'audizione in Commissione, che non pu essere dimenticato particolarmente dalle forze della Casa delle libert, quello di procedere anche ad un'ulteriore riformulazione del Titolo V della Costituzione. Si tratta di un principio chiaramente liberale che avrebbe effetti anche sulle competenze in materia di governo del territorio nel senso di prevedere l'attribuzione alle regioni della competenza esclusiva in tale settore, conferendo alle autonomie un contenuto concreto per il tema del governo del territorio, attualmente rimesso alla legislazione concorrente.
Lo sforzo comune dovr, per, essere orientato a definire fin d'ora principi generali assolutamente certi anche per evitare che le regioni possano intervenire in una materia tanto delicata, adottando criteri e metodologie non univoci a seconda delle diverse realt territoriali di riferimento. Si tratta, inoltre, di evitare il rischio di conflitti tra i diversi poteri dello Stato: perci si tende a stabilire quali debbano essere i chiari principi generali, definendo una legislazione statale snella che riaffermi il principio della programmazione negoziata come principale strumento di governo del territorio e tenendo conto dei diversi strumenti di pianificazione.
La pianificazione urbanistica non potr pi ripercorrere vecchi modelli, dovendosi porre la distinzione di fondo tra atti di pianificazione di carattere strutturale e strategico riferiti alle grandi scelte di indirizzo ed atti di contenuto operativo con le scelte di merito e l'indicazione degli specifici interventi di trasformazione del territorio, cercando di elevare la qualit urbana. Vanno anche assicurati adeguati spazi alla partecipazione dei privati. La stessa evoluzione della recente dottrina in materia urbanistica evidenzia la necessit di sostituire la tradizionale esperienza della potest normativa della pubblica amministrazione con percorsi concertati tra pubblico e privato che sfocino in contratti di diritto privato in campo urbanistico.
Peraltro, il metodo ordinario della pianificazione urbanistica operativa non pi quello dell'espropriazione previo indennizzo della propriet privata per la realizzazione di opere e per il rispetto degli standard urbanistici, ma l'affermazione e la generalizzazione del principio della perequazione e della compensazione come possibilit di trasferimento dei diritti edificatori dei privati. necessario, pertanto, in linea con l'evoluzione urbanistica, tener presenti ed affermare in linea generale i meccanismi di perequazione e di compensazione.
Tenendo conto del passaggio operato dal legislatore costituzionale dalla nozione di pianificazione urbanistica a quella di governo del territorio, il provvedimento non pu, dunque, limitarsi alla disciplina delle procedure e dei contenuti dell'urbanistica,



--------------------------------------------------------------------------------

Pag. 28

--------------------------------------------------------------------------------

ma coglie tale funzione di governo del territorio nella sua trasversalit, nell'esigenza, cio, che la pianificazione realizzi innanzitutto il raccordo e la riconduzione a sistema delle pi diverse politiche settoriali e specialistiche che incidono sul territorio.
Gli interessi pubblici alla tutela del suolo, dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali non sono visti come un limite esterno alla materia del governo del territorio. Questa separatezza veniva sospettata come la conseguenza del nuovo testo dell'articolo 117 della Costituzione. In realt, la Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire l'inammissibilit della lettura della netta separazione delle competenze statali e regionali. La Corte, proprio con riguardo all'ambiente, ha precisato che esso costituisce un valore costituzionalmente protetto, che pu per costituire oggetto della legislazione regionale, per gli aspetti collegati funzionalmente con le materie di competenza delle regioni. In questa prospettiva, la legge nazionale ora fissa i principi che devono essere osservati dagli atti di programmazione e di pianificazione settoriale e dai programmi d'intervento specialistici, che comunque incidono sul regime dei suoli, regolandone usi e trasformazioni ammissibili.
Alla luce di questa nuova azione di governo del territorio, la pianificazione territoriale ed urbanistica ha, tra i suoi obiettivi primari, quello di assicurare uno sviluppo ecocompatibile degli insediamenti, dando priorit ai processi di riqualificazione e riuso delle aree urbanizzate. , altres, reso necessario il potenziamento dei momenti conoscitivi e valutativi del piano, diretti a dare un'aggiornata rappresentazione ed analisi delle caratteristiche peculiari delle comunit locali e del territorio interessato, quali elementi costitutivi del piano. Nell'ambito di questi processi di elaborazione ed approvazione dei contenuti dei piani, possibile svolgere la necessaria valutazione di compatibilit ambientale, richiesta dalla recente direttiva comunitaria 42/2001/CE.
Occorre pertanto affermare, con la massima chiarezza, che le funzioni di governo del territorio competono primariamente ai comuni, fatti salvi i compiti che attengono alla cura di interessi di area vasta, espressamente e stabilmente attribuiti dalla legge regionale alla provincia o alla regione. Inoltre, il provvedimento deve stabilire competenze tassativamente riservate allo Stato, per assicurare l'esercizio unitario, con l'individuazione chiara delle funzioni, in considerazione dei rapporti con gli organismi comunitari ed internazionali, del programma nazionale per la tutela del territorio e per le grandi infrastrutture, degli interventi speciali, della normativa tecnica, del monitoraggio del territorio e dello stato della pianificazione.
Su queste basilari esigenze poggia la normativa proposta, i cui principi sono dunque i seguenti: il principio di sussidiariet, come ha ricordato l'onorevole Lupi, in virt del quale il titolare della pianificazione urbanistica il comune, anche con una semplificazione della procedura di approvazione del PRG; l'adozione di piani urbanistici come strumento della disciplina complessiva del territorio comunale, mentre il vecchio piano regolatore diviso in strutturale ed operativo. Quanto agli standard, salta la normativa nazionale che definiva la quantit di standard uguali in tutta Italia. previsto, invece, l'obbligo di garantire un livello minim



news

09-11-2018
Rassegna Stampa aggiornata al giorno 09 NOVEMBRE 2018

18-09-2018
Il Ministro Bonisoli: abolire la storia dell'arte

16-09-2018
Le mozioni dell'VIII Congresso Nazionale di Archeologia Medievale

14-09-2018
Manifesto della mostra sulle leggi razziali e il loro impatto in un liceo triestino.La censura del Comune

12-09-2018
Bando Premio Silvia Dell'orso: il 30 settembre scadono i termini per candidarsi

03-09-2018
Appello per la salvaguardia dellArchivio e del patrimonio culturale delle Acciaierie di Piombino

24-08-2018
A due anni dal terremoto in centro Italia

08-08-2018
Comitato per la Bellezza. Altro palazzone di 6 piani in piena riserva naturale del Litorale romano

24-07-2018
Da Emergenza Cultura: San Candido (BZ), uno sfregio che si poteva e doveva evitare

21-07-2018
Inchiesta de "L'Espresso" di Francesca Sironi: Il ministro Alberto Bonisoli e la scuola offshore

20-07-2018
Associazione Nazionale Archeologi. MIBAC: il titolo non è unopinione!

08-07-2018
Su Eddyburgh un intervento di Maria Pia Guermandi sull'Appia Antica

13-06-2018
Disponibile la relazione di Giuliano Volpe sull'attività del Consiglio Superiore

12-06-2018
Lettera aperta al Sig. Ministro dei Beni Culturali dott. Alberto Bonisoli: Per un futuro all'archeologia italiana

04-06-2018
Dalla rete: sul nuovo governo e sul nuovo ministro dei Beni culturali

19-05-2018
Sul contratto M5S - Lega vi segnaliamo...

17-05-2018
Cultura e Turismo: due punti della bozza Di Maio - Salvini

15-05-2018
Sulla Santa Bibiana di Bernini: intervento di Enzo Borsellino

13-05-2018
Premio Francovich 2018 per il miglior museo/parco archeologico relativo al periodo medievale

04-05-2018
Nella sezione "Interventi e recensioni" abbiamo pubblicato un contributo di Franco Pedrotti sul depuratore della piana di Pescasseroli: una sconfitta del protezionismo italiano

01-05-2018
Archistorie: rassegna di films sull'architettura dell'Associazione Silvia Dell'Orso

30-04-2018
Nella sezione "Interventi e recensioni", abbiamo pubblicato un contributo di Vittorio Emiliani: Appena 11 giardinieri per Villa Borghese. Ma l'erba "privata" non è meglio

26-04-2018
Roma. Il nuovo prato di piazza di Spagna non regge, il concorso ippico migra al Galoppatoio

21-04-2018
Anna Somers Cocks lascia The Art Newspaper. Intervista su "Il Giornale dell'Arte"

04-04-2018
VIII edizione del Premio Silvia Dell'Orso: il bando (scadenza 30/9/2018)

29-03-2018
Comitato per la Bellezza: A Palazzo Nardini chiedono già affitti altissimi ai negozi

25-03-2018
Lettera aperta di Archeologi Pubblico Impiego - MiBACT ai Soprintendenti ABAP

25-03-2018
A Foggia dal 5 aprile rassegna Dialoghi di Archeologia

23-03-2018
Comitato per la Bellezza e Osservatorio Roma: Tre richieste fondamentali per salvare Villa Borghese e Piazza di Siena

17-03-2018
Comunicato ANAI sul tema delle riproduzioni fotografiche libere

Archivio news