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Documento del coordinamento interregionale degli Assessori alla Cultura
2005-02-10


Roma, 10 febbraio 2005


Sommario: 1. Nota introduttiva - 2. Il problema da affrontare: il patrimonio culturale e le responsabilit dei pubblici poteri; un sistema di governo pluralista e integrato una necessit - 3. La situazione determinatasi a seguito del Codice: unincertezza da risolvere rapidamente - 4. Protagonisti, strumenti e modi: a) premesse generali - 5. Segue: b) principi e modelli per lintervento pubblico - 6. Segue: c) accordi, intese, convenzioni, forme di cooperazione - 6. 1. Partecipazione dei poteri regionali e locali alle attivit di tutela - 6.2. Funzioni conoscitive: catalogo e sistemi informativi - 6.3. Fruizione, valorizzazione, gestione 7. Nota finale: un programma di lavoro.


1. Nota introduttiva.



Il Codice dei beni culturali e del paesaggio (d. lgs. n. 42/2004) un testo a cui possono essere addebitati o accreditati molti difetti o molti pregi. In ogni caso, un evento che coinvolge per intero la responsabilit di governo delle istituzioni pubbliche territoriali e che le costringe a riconsiderare il loro ruolo ed a definire le prospettive ed i programmi di intervento.

Le regioni, in applicazione del principio di leale collaborazione, intendono manifestare una prima ed impegnativa posizione di disponibilit propositiva nei confronti dello stato e degli altri enti. A questo fine, ritengono pi produttivo soffermarsi sulle esigenze di fondo poste oggi ai pubblici poteri dal patrimonio culturale e sulle linee che, in positivo, possono incardinare, ordinare ed avviare un processo di concludente collaborazione.



2. Il problema da affrontare e le responsabilit dei pubblici poteri; un sistema di governo pluralista ed integrato una necessit.



La rilevanza del patrimonio culturale (oggi contemplato dallart. 2, c. 1, del Codice) nasce e si sviluppa in un primo arco di tempo,come noto, in riferimento a due beni (il bene oggi culturale,, art. 2, c. 2; e quello oggi paesaggistico, art. 2, c. 3) considerati separatamente (dalle due leggi senza andare troppo indietro n. 1089 e n. 1497 del 1939) ed identificati attraverso una funzione (unesigenza di pubblico interesse) in s omogenea, ma parziale (la tutela come mera individuazione-conservazione), a sua volta isolata da altri bisogni e da altri interessi pubblici pur presenti nel contesto in cui il bene si colloca o di cui palese forma espressiva: si pensi al paesaggio. Nel contempo laccentramento politico ed amministrativo dellassetto del pubblico potere, riassunto ed organizzato nello Stato, ad un tempo causa ed effetto di quelle concezioni e delle loro traduzioni istituzionali.

Con la Costituzione del 1948 (art. 9, sui beni paesaggistici e culturali come valori affidati alla Repubblica; art. 5 sulle autonomie locali, e artt. 114 e seguenti); con le esperienze maturate attraverso le prassi istituzionali e le politiche di intervento, ai vari livelli, centrale e locale; con levoluzione delle scienze, delle tecniche, dei canoni storici e sociali di immaginazione, percezione ed individuazione del bene e del patrimonio culturale; con la moltiplicazione degli interessi, dei bisogni e delle opportunit sociali; con la continua emersione dei loro reciproci intrecci e condizionamenti; e infine con la riforma del Titolo V, si innesca e progredisce un processo circolare che muove in senso opposto. La struttura pluralista dei poteri pubblici e la crescita civile e sociale contribuiscono a scoprire ed a valorizzare la intrinseca dimensione locale come complemento essenziale del patrimonio culturale. A sua volta, laccrescimento degli aspetti di rilevanza del bene (non solo la tutela, ma la valorizzazione, la fruizione, ecc.) legittima la pretesa ad una conformazione effettivamente pluralista dellassetto (non pi del potere pubblico, ma) dei pubblici poteri.

Di tutto questo vi sono, sul piano soggettivo, una diffusa consapevolezza e, sul piano oggettivo, unevidente riprova. La fase di emersione delle ragioni della complessit e dei suoi aspetti si pu sostanzialmente ritenere, almeno per un suo ciclo, conclusa. Il patrimonio culturale si rivelato come un oggetto di (potenzialmente) illimitata consistenza e ricchezza e propone un altrettanto illimitato bisogno di conoscenza, di classificazione, di catalogazione. Ma non vi istituzione alcuna che possa pensare di farvi fronte da sola. Il pluralismo, dunque, non pi unopzione politica o giuridica, , innanzitutto e comunque, una necessit. Da qui si deve ripartire. Stato, regioni, enti locali, hanno - oggi - il compito di prenderne definitivamente atto e di progettare e di praticare un livello ulteriore, delineando unarchitettura che sappia sollecitare, promuovere ed ordinare liniziativa e linventiva dei tanti protagonisti. E il momento, per i pubblici poteri, di creare un sistema di governo e di amministrazione fondato sullintegrazione delle diversit, come gi segnalato nel documento approvato in vista della formazione del Codice (Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome, 8 maggio 2003), e dunque di trovare misure di unit non amputando ma valorizzando e portando a compimento i vari aspetti di rilevanza del patrimonio culturale alla luce della sua intrinseca ed unitaria missione: la realizzazione delluso pubblico, nelle sue anchesse molteplici e differenti forme.



3. La situazione determinatasi a seguito del Codice: unincertezza da risolvere rapidamente.



Il Codice prende atto dellesigenza di provvedere alla ricomposizione dei vari aspetti della rilevanza del bene. La conferma nellintroduzione della categoria di genere (il patrimonio culturale), nella previsione di principi ad essa relativi, nella precisazione delle funzioni concernenti il bene culturale e delle loro connessioni.

Diversa la situazione per quanto riguarda lassetto dei pubblici poteri e la distribuzione delle funzioni e delle competenze. Il Codice contiene importanti prescrizioni, che, in termini generali, si fanno carico della presenza delle regioni e degli altri enti territoriali, a cominciare dallart. 1. Ma vi anche la conferma di uno schema, teorico ed operativo, che consolida una duplice preliminare separazione: la separazione concernente la tutela dei beni culturali, attraverso la prevalente intestazione allo stato, e quella concernente la valorizzazione, quando si tratta di beni statali. A queste riserve, si aggiungono, a fini di bilanciamento, numerose previsioni che aprono a forme di accordo, di intesa, di cooperazione fra stato, regioni, altri enti territoriali (in specie gli artt. 4 e 5, per la tutela e gli art. 102 e 112 per la fruizione e la valorizzazione).

Il punto non risulta univocamente interpretabile, ma centrale, perch incide o pu incidere sullintero sistema. Ne pu derivare una linea tale da far arretrare il faticoso percorso volto a cogliere la dimensione unitaria del bene culturale come oggetto di cura dei pubblici poteri e da determinare una tensione contraddittoria allinterno dello stesso Codice, che, in relazione allaltra specie di beni inquadrata nel patrimonio culturale, quella paesaggistica, presenta un impianto ben diverso. Oppure si possono elaborare e sviluppare quegli elementi che consentono di fare limitati ma essenziali passi avanti verso un sistema realmente pluralista e perci anche efficiente.

Peraltro, la direzione da imboccare gi discende da quanto osservato ( 1) e da quanto suggeriscono ulteriori specifici dati costituzionali. La Costituzione stessa, infatti, registra la possibile inadeguatezza dello schema di ripartizione in via generale da essa medesima prescritto (lesclusiva statale sulla tutela) dove prevede la possibilit di forme speciali di autonomia (art. 116, c.3) ed in particolare dove espressamente indica forme di intesa e di coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali (art. 118, c. 3). In realt, dunque, i pubblici poteri sono tenuti ad adottare una prospettiva capace di costruire un sistema pluralista ed integrato.



4. Protagonisti, strumenti e modi: a) premesse generali



I protagonisti naturali non possono che essere regioni ed enti locali. I soggetti portatori delle istanze di autonomia, per forza di cose (di coerenza e di credibilit), hanno lonere di promuovere e di attivare lattivit volta alla costruzione della trama di cui vi bisogno.

Quanto a strumenti e modi, dinanzi alle possibili non univoche versioni del sistema desumibile dal Codice (sopra 2) e dinanzi ai rischi presenti pur nella positiva novit della varie figure di accordi (su cui subito sotto), vengono in evidenza due esigenze.

La prima comporta la definizione di alcuni principi generali e di alcune invarianti delliniziativa regionale, per dare un primo contenuto alle linee con cui le regioni interpretano, in modo comune e coordinato, lintero sistema ed il loro ruolo: una sorta di agile ma significativo codice di comportamento, pubblico ed impegnativo. Su questo e con questo saranno chiamate a confrontarsi le altre istituzioni ed in specie lo stato, che, in applicazione del principio di leale collaborazione, dovr essere sollecitato, in modo costante e propositivo, a fare quanto di sua spettanza per completare il quadro delle condizioni istituzionali, normative e materiali che occorrono per una attuazione corretta dellintervento pubblico.

Una seconda esigenza riguarda lutilizzazione delle forme convenzionali e di cooperazione. Accordi e intese hanno ormai da tempo cittadinanza in generale (si ricordi lart. 15 legge n. 241/1990). Nel settore in esame finiscono per avere un ruolo essenziale per integrare, ricomporre, coordinare le funzioni ed il loro esercizio al di l della loro astratta ripartizione fra gli enti, come in pi punti previsto dal Codice (oltre alle norme gi ricordate, si possono vedere gli artt. 17, 18, 29, 40, 103, 118, 119, 121). Accordi, intese, forme di cooperazione, per, di per s, automaticamente, non garantiscono il conseguimento di ci che si vuole ottenere; possono anche prendere una direzione opposta e trasformarsi in fattori di ulteriore frantumazione dellintervento pubblico in misure contingenti, solitarie, meccaniche, prive di respiro e di strategie, e perci pi facilmente esposte a pressioni particolaristiche. E un esito da evitare. Il mezzo la creazione di un contesto, di una rete, in cui inserire ed a cui agganciare gli accordi. Questa condizione in parte certamente realizzata attraverso la individuazione e condivisione dei principi comuni di cui subito sopra, ma, per unaltra (e conseguente) parte, necessita di appositi criteri concernenti il ricorso alle forme consensuali ed i loro contenuti.



5. Segue: b) principi e modelli per lintervento pubblico



Adeguati principi generali comuni a cui dovrebbero ispirarsi la strutturazione ed i contenuti dellintervento pubblico, a seconda delle varie competenze, sono sicuramente i seguenti:

a) integrazione del quadro istituzionale, attraverso una maggiore ricomposizione delle funzioni: per quanto possibile, lesercizio delle funzioni e delle attivit deve essere ricomposto in testa alle strutture pi adeguate, per ragioni istituzionali, territoriali, tecniche, ecc.;

b) consapevolezza del carattere di situit del bene del patrimonio culturale e dunque valorizzazione della dimensione territoriale come ambito di riferimento dei progetti e di partecipazione alla definizione e realizzazione degli stessi, nonch di integrazione delle competenze;

c) essenzialit della funzione conoscitiva, in termini di individuazione dei dati rilevanti dal punto di vista della dimensione unitaria del bene culturale e del patrimonio culturale;

d) costituzione di forme di raccordo sistematico con le Universit e con le istituzioni di ricerca;

e) idoneit tecnica del personale e delle strutture organizzative, quale che sia il tipo di funzione (tutela, valorizzazione, gestione, ecc.): il patrimonio culturale da sempre stato oggetto di un intervento pubblico organizzato attraverso strutture specialistiche, che anzi sono un contrassegno determinante del modello; la professionalit e lautonomia tecnico-scientifica del personale addetto e dei tipi organizzativi con cui esso strutturato (come gi segnalato nel citato documento ella Conferenza dei Presidenti) costituiscono dunque un elemento che condiziona (nella realt, prima ancora che dal punto di vista giuridico) sia il recupero della dimensione unitaria del bene culturale sia ogni possibilit di intervento; si dovr dunque procedere lungo la strada indicata dallart. 115, c. 2, a proposito della gestione diretta, ed anzi trarne motivo per elaborare principi e regole di assicurare la qualit tecnico-scientifica dellintervento pubblico in ogni suo segmento

f) congruit fra i livelli di governo e di amministrazione ed il contenuto della funzione e dellinteresse rappresentato: si deve evitare di concentrare nella medesima istituzione o nella medesima entit organizzativa compiti fra loro intrinsecamente confliggenti;

g) costruzione e programmazione dellintervento, specie per quanto riguarda la gestione, su basi territoriali e tecnico-materiali adeguate;

h) valorizzazione dellapporto dei privati, singoli e associati, il che significa anche elaborazione di regole e di strumenti in grado di conoscere e di verificare un sistema di intervento che assume la normalit di una presenza privata;

i) determinazione delle garanzie di qualit dei soggetti che aspirano ad essere protagonisti della gestione indiretta: un compito di particolare rilievo per il legislatore regionale, anche per coerenza con quanto enunciato sopra sub h);

l) trasparenza e verificabilit: il tema riguarda le modalit di programmazione e di impiego delle risorse e la promozione di sistemi e di strumenti volti a favorire la conoscibilit, ad opera dellopinione pubblica, delleffettivo funzionamento del sistema, compresa la parte eventualmente impersonata dai privati, singoli o associati.



6. Segue: c) accordi, intese, convenzioni, ecc.



6. 1. Partecipazione dei poteri regionali e locali alle attivit di tutela



Per soddisfare le esigenze in precedenza enunciate (n. 1 e n. 2) lesercizio di alcune funzioni in tema di tutela deve essere conferito alle regioni. Lo spazio ed il rilievo attribuiti dal Codice alla tutela tendono a condizionare fortemente gli altri aspetti di rilevanza del bene culturale. Dunque, ulteriori spostamenti verso lamministrazione regionale sono una condizione essenziale per impedire che, nei fatti, torni ad essere totalizzante una (pur nei principi rifiutata) logica della separazione-estraneit delle competenze e degli interessi pubblici. Occorre dunque passare allapplicazione di quanto disposto dagli articoli 4 e 5 del Codice.

In particolare, si dovr provvedere ad una specificazione:

a) dei possibili contenuti degli accordi e delle forme di coordinamento, anche con specifico riferimento alla vigilanza (art. 18) ed alle ipotesi di intervento regionale;

b) degli elementi di collegamento con i profili e con le linee di intervento previste dal Codice in relazione ai beni paesistici;

c) della partecipazione delle regioni e degli enti locali, con risorse proprie e con risorse dellUnione europea, allattivit di conservazione e della loro conseguente legittimazione alla verifica dellinteresse dei beni culturali oggetto degli interventi conservativi; e ci anche in riferimento allart. 29 Cod.;

d) delle modalit attraverso cui sono chiamati a cooperare gli enti locali;

e) del trasferimento di personale e di risorse finanziarie;

f) di clausole tipo in ordine alle possibilit di recesso, ai meccanismi (sanzionatori e procedurali) in funzione di reciproca garanzia, ai tempi di esecuzione;

g) di criteri e regole tali da agevolare una tempestiva ed organica conoscibilit delle forme consensuali e, ancor prima, delle procedure e dei contatti a tal fine avviati.



6.2. Funzioni conoscitive: catalogo e sistemi informativi.



La funzione conoscitiva non solo fondamentale (come detto), ma anche indivisibile. Essa non sopporta frantumazioni, omissioni o separazioni n in ragione dei molteplici aspetti di rilevanza del bene culturale n in ragione del pluralismo delle istituzioni. Le attivit di catalogazione ed il catalogo, inteso come il luogo nel quale confluiscono le informazioni acquisite mediante lattivit di ricerca sui beni culturali e dove queste informazioni sono costantemente aggiornate ed elaborate, presuppongono perci un contesto ed un sistema unitario, quale che sia la loro (maggiore o minore) incidenza in materia di tutela, di valorizzazione, di fruizione, ecc., e debbono essere concepite e predisposte come un indispensabile servizio (il quadro conoscitivo) per il coordinamento e lintegrazione degli interventi statali, regionali e locali, oltre che come un elemento di rilievo per la stessa iniziativa dei privati e per la definizione in concreto dei rapporti fra attivit pubbliche ed attivit private.

Oltre alle previsioni di cui allart.17 del D.Lgs. 42/2004, la necessit dellintervento regionale espressamente prevista in materia di beni paesaggistici dallart. 132 Cod. (Osservatorio nazionale ed osservatori regionali per la qualit del paesaggio), ma ci da considerare anche come riconoscimento di unesigenza concernente tutto il patrimonio culturale, a ulteriore riprova della sua unitariet.

Lobiettivo di un sistema nazionale del catalogo fondato su cataloghi regionali, gi indicato dallaccordo Stato-Regioni del 2001, deve essere dunque confermato ed attuato, utilizzando anche le nuove disposizioni del Codice, e ponendo attenzione alla necessit di uno strumento conoscitivo per linsieme del patrimonio culturale.



6.3. Fruizione, valorizzazione, gestione.



Fruizione e valorizzazione sono attribuite alla competenza statale e regionale. La valorizzazione, peraltro, segue anchessa, per una parte, il principio della separazione, in linea con gli enunciati della corte Costituzionale (sent. n. 26/2004).

E evidente la necessit di forme di ricomposizione e di integrazione, da realizzare attraverso accordi e intese che il Codice stesso, in specie agli artt. 102 e 112, provvede ad indicare, anzi a rendere in qualche modo sostanzialmente doverose (art. 112, c. 5). Di questi accordi possono essere parti lo stato, le regioni, gli altri enti territoriali, ed anche i privati, cosicch vengono ancor pi in luce i rischi e le esigenze segnalate al precedente 6.1.

In particolare, si debbono perci:

a) preliminarmente definire i criteri generali e le procedure previste dal c. 6 dellart. 112, il che consentir di predeterminare modi e forme di integrazione con i privati, in applicazione di uno dei pi generali principi in precedenza elencati ( 5);

b) progettare, programmare e specificare, mediante apposite previsioni ed anche con graduazione temporale, quei trasferimenti che, ai sensi dellart. 102, in relazione alle condizioni reali di singoli istituti e luoghi di cultura, consentano integrazioni proficue dal punto di vista della funzione essenziale ed unitaria del bene culturale, che la sua destinazione alluso pubblico.

Separata attenzione meritano gli accordi in punto di gestione, di cui allart. 115, c. 7, anchessi da considerare nel complesso del quadro di collaborazione con lo Stato.



7. Nota finale: un programma di lavoro.



In ragione di quanto sopra esposto, le regioni chiedono al Ministero lapertura di un tavolo di lavoro, sul modello di quello a suo tempo attivato per la definizione degli standard per i musei ai sensi del comma 6 dellArt. 150 del Dlgs. 112/98, al fine di definire regole e standard condivisi fra lo Stato e le Autonomie, in materia di tutela dei beni culturali, di catalogazione, ai quali improntare lesercizio delle funzioni eventualmente assegnate, tramite accordi o intese, al sistema delle Autonomie. E ugualmente urgente avviare un confronto sullattuazione delle previsioni di cui allArt. 102 del D.lgs 42/2004, relativo al trasferimento della disponibilit di istituti e luoghi della cultura, dallo Stato al sistema degli enti locali

Il confronto fra Stato e regioni in sede centrale non potr tuttavia prescindere, laddove possibile e opportuno, dalla sperimentazione, nelle singole realt regionali, di concreti percorsi operativi in ambito regionale. Le regioni sono infatti, in relazione alle loro competenze ed al ruolo ad esse complessivamente spettante, il soggetto istituzionale in grado di garantire da un lato la promozione ed il coordinamento delle iniziative e, dallaltro, effettive misure di indirizzo e di governo, capaci di evitare la frammentazione e la sterilit delle singole esperienze. E questa la strada da percorrere per perseguire lobiettivo della costruzione di un sistema nazionale di governo dei beni e del patrimonio culturale, costituito da sistemi regionali.



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