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DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICO-FINANZIARIA per il 2003-2006
2002-07-05

Dal "DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICO-FINANZIARIA
per gli anni 2003-2006"

Presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri
Silvio Berlusconi
e
dal Ministro dell’Economia e delle Finanze
Giulio Tremonti

Deliberato dal Consiglio dei Ministri il 5 luglio 2002


….

V.2.3 I Beni Culturali

Nel comparto dei Beni e delle attività Culturali, la spesa prevista per il perio-do
2003-2006 dovrà essere caratterizzata da una duplice ridefinizione.
In termini qualitativi, dovrà passare da spesa tradizionalmente “corrente” spe-sa
prevalentemente “per investimento”, in quanto di importanza strategica per lo
sviluppo di rilevanti settori economico e finanziari (dal turismo alla promozione nazionale
e internazionale di gran parte delle attività produttive associate al marchio
made in Italy)
In termini quantitativi, la spesa in questione dovrà registrare, compatibilmente
con gli equilibri di finanza pubblica, un consistente e progressivo adeguamento
tale da metterla in grado di provvedere alle straordinarie dimensioni del nostro patrimonio artistico nazionale e di risultare significativamente compatibile con analoghi
livelli raggiunti dagli altri grandi paesi in materia artistico-culturale.
L’azione di direzione politico-amministrativa del comparto dovrà proseguire,
muovendo lungo i quattro assi fondamentali:

• la costruzione di efficaci strumenti per favorire l’acquisizione di risorse private,
quali la partecipazione del Ministero dei Beni e delle attività Culturali a
fondazioni e società nonché l’affidamento in concessione a privati della gestione
di servizi finalizzati al miglioramento della fruizione pubblica dei beni
culturali;

• una rivisitazione delle forme organizzative, delle procedure amministrative e
dei meccanismi di incentivazioni che dovranno essere volti verso una più razionale
ed economica utilizzazione delle risorse;

• la predisposizione di forme di forme di raccordo più attive tra i diversi livelli
di Governo (Stato, Regioni, Enti Locali);

• la realizzazione di nuove forme di connessione tra politiche culturali e dello
sport e da altre politiche, quali quelle dei trasporti, del turismo, delle altre at-tività
produttive e dell’ambiente.

Considerato nel suo insieme, il complesso della spesa per il settore è orientato,
compatibilmente con gli equilibri di finanza pubblica, a conseguire l’obiettivo di
un adeguamento a percentuali di livello europeo rispetto al PIL, grazie a due forme
complementari di flussi finanziari:

• un considerevole incremento delle risorse provenienti dal settore privato, attraverso
il coinvolgimento delle imprese nella gestione dei beni culturali e la predisposizione di opportune misure incentivanti, già in corso di elaborazione, mirate all’incremento delle donazioni e delle varie forme di sponsorizzazione,
nonché alla creazione di fondi etici;

• il progressivo adeguamento della spesa pubblica di competenza del Ministero
per i Beni e Attività Culturali, attraverso incrementi annuali compatibili con
lo stato generale della finanza pubblica.



….



IV.3 IL PATRIMONIO, LE INFRASTRUTTURE E LA MODERNIZZAZIONE DEL PAESE

IV.3.1 Gestione e valorizzazione del patrimonio pubblico

A fronte di un debito pubblico molto ingente, lo Stato italiano possiede un patrimonio
materiale e immateriale di grandi dimensioni. Solo una parte di tale patrimonio,
tuttavia, è contabilizzata nel Conto generale del patrimonio dello Stato,
non vi compaiono, per esempio, attività intangibili quali concessioni, diritti d’uso,
new properties e parte del patrimonio immobiliare pubblico. Inoltre, il patrimonio
contabilizzato, che include attività finanziarie, partecipazioni, beni mobili e immobili,
è spesso a prezzi storici e non a prezzi di mercato. Conseguenza principale
di questo fatto è che, mentre il passivo del bilancio dello Stato è tutto sul mercato,
l’attivo patrimoniale lo è solo in parte.
Nel nostro Paese, da oltre cinquant’anni e, con un’accelerazione a partire dagli
anni novanta, si sottolinea l’utilizzo poco efficiente che i poteri pubblici fanno delle
proprie risorse patrimoniali. I canoni d’affitto pagati sui terreni e sugli edifici e
su altri diritti d’uso e concessioni sono in gran parte al di sotto dei valori di mercato;
la spesa per la manutenzione dei beni è alta e raramente compensata dal reddito che essi generano; infine, di una larga parte di questi beni si conosce poco, e
quello che si conosce non è in grado di soddisfare esigenze di tipo economico e finanziario.
Quindi, dalla gestione del patrimonio, lo Stato ottiene rendimenti mediamente
molto modesti, se non nulli o perfino negativi.
La contabilità pubblica e il sistema attuale di gestione non garantiscono né favoriscono
un uso economico del patrimonio. È, dunque, necessario attuare una
riforma del sistema, agendo direttamente sui meccanismi che stanno a monte del
processo. Per un verso, attraverso una graduale riforma delle metodologie contabili
relative al patrimonio, per l’altro attraverso la costituzione di Patrimonio dello
Stato SpA una società per azioni che si propone di attuare un salto di efficienza nella
valorizzazione del patrimonio dello Stato. Nella realizzazione di questa missione,
i meccanismi propri e tipici della società per azioni costituiscono un incentivo
particolarmente forte per indurre disciplina e buona gestione di queste attività,
creando così il presupposto per la loro migliore valorizzazione.
Il graduale trasferimento dei beni in un’unica società per azioni, avrà come primo
risultato quella di mettere ordine, attraverso una classificazione funzionale dei
beni, nel vasto e frammentato patrimonio pubblico. La raccolta delle informazioni
e, successivamente dei beni, permetterà innanzitutto una valutazione del valore attuale
e dello stato del loro utilizzo.
La Patrimonio dello Stato SpA opererà con la massima trasparenza in modo
da evidenziare i valori dei beni, il reddito prodotto, gli aumenti richiesti, le
spese per la valorizzazione, le entrate da eventuali dismissioni. L’eventuale cessione
a soggetti pubblici o privati di beni conferiti alla società avverrà attraverso
procedure improntate a trasparenza ed efficacia, secondo criteri economici
propri di una società per azioni che opera sul mercato. In questo modo emergerà
il valore che si è riusciti ad estrarre dai beni e le inefficienze che si è riusciti
a sanare. Questo dovrebbe anche stimolare gli uffici pubblici al calcolo
economico, alla gestione razionale delle risorse pubbliche. Da ultimo, il processo
si propone di riportare in un ambito economico anche gli scambi di beni
e servizi all’interno della stessa amministrazione dello Stato, in modo da fare
emergere il costo-opportunità dei singoli beni posseduti e utilizzati dal settore
pubblico.
Il trasferimento di beni pubblici a Patrimonio dello Stato SpA non inciderà in
alcun modo sui diversi vincoli che ne tutelano il carattere storico, artistico e paesaggistico.
Ne consegue che i beni demaniali che fossero trasferiti alla società
Patrimonio dello Stato SpA continueranno ad essere assoggettati al regime giuridico
che li caratterizzava inizialmente. In particolare, come espressamente previsto
dall’articolo 823 del codice civile, essi resteranno inalienabili.
Infine, il CIPE avrà il compito di definire le direttive di massima sugli indirizzi
strategici della Società, che saranno quindi il frutto del coordinamento tra i ministeri
competenti, in particolare del Ministro per i beni e le attività culturali e del
Ministro dell’ambiente e tutela del territorio.
Con la costituzione di Patrimonio dello Stato SpA si avvia una riforma strutturale
del nostro sistema economico che va nella direzione di una gestione più trasparente
ed economica dell’attivo dello Stato.




LE ESPERIENZE NEGLI ALTRI PAESI E LA LOGICA DELLA VALORIZZAZIONE
DEI BENI PUBBLICI

Con l’iniziativa del Governo di avviare la valorizzare dei beni patrimoniali pubblici
attraverso la costituzione della Patrimono dello Stato SpA, lo Stato italiano si pone, in
questo particolare ambito dell’attività pubblica, all’avanguardia tra i paesi più avanzati.
Da alcuni anni, infatti, molte nazioni hanno incominciato a porsi il problema della
valorizzazione delle attività pubbliche; pochi, tuttavia, hanno preso iniziative concrete al
riguardo. Ancora poco numerosi, ad esempio, sono quei paesi che hanno disposto un inventario
dettagliato dei beni pubblici utilizzati dal Governo; meno ancora, sono quei paesi che
hanno cercato di assegnare un valore di mercato a tali beni; quasi nessuno ha utilizzato
tali valori nell’uso dei beni per finalità pubbliche. I vincoli di carattere economico (costo
della valorizzazione), di carattere politico e sociale (difficoltà di fare emergere il costo-opportunità
del bene pubblico e difficoltà nella determinazione del valore sociale del bene) e
di carattere legale (cambiamento della destinazione d’uso) hanno spesso agito come forti deterrenti
per avviare i necessari processi di riforma.
Dal punto di vista conoscitivo l’Italia, con l’istituzione della Commissione di indagine
sul patrimonio pubblico nel 1985, è stata una delle prime nazioni del mondo ad avviare
un serio processo di ricognizione. Tuttavia, la Commissione ha dovuto scontrarsi con
serie difficoltà di reperimento dei dati, ma soprattutto poco ha potuto fare per stimare il
valore di mercato dei singoli beni, il loro potenziale reddito ed esaminare le alternative possibili
per un uso più produttivo. Il valore complessivo del patrimonio immobiliare pubblico
è comunque stato stimato, in senso conservativo, in circa il 31 per cento del PIL del 1981;
secondo una recente rivalutazione, effettuata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze
sui dati della Commissione, tale valore sarebbe preliminarmente valutato in oltre il 70 per
cento del PIL del 2001.
Recentemente, anche la Francia e il Regno Unito hanno avviato analoghi censimenti
e hanno annunciato di voler intraprendere processi di valorizzazione e gestione economica
dei beni pubblici prendendo esempio dal caso italiano.
Pionieristiche sono invece le esperienze dell’Australia e della Nuova Zelanda. Il bilancio
statale di questi due paesi contiene attività finanziarie, attività patrimoniali e altri
investimenti a prezzo di mercato al netto degli ammortamenti, mentre il conto economico
misura e registra le entrate e le uscite ottenute dai singoli gruppi di attivi (titoli, partecipazioni,
crediti, altri investimenti, beni mobili, beni immobili – come edifici, terreni,
autostrade – e beni immateriali), e misura attraverso indici di performance la loro redditività.
I casi dell’Australia e della Nuova Zelanda sono stati recentemente presi ad esempio
anche dagli Stati Uniti. In particolare, molto è stato fatto a livello di singoli stati per aggiornare
gli inventari dei beni secondo valori di mercato, anche al fine di ottenere un miglior
merito di credito da parte delle Agenzie di Rating sull’indebitamento bancario e sull’emissione
di obbligazioni municipali.
Negli ultimi anni, quindi, molti paesi hanno incominciato a occuparsi della valorizzazione
dei beni pubblici e alcuni di essi hanno già tradotto le riflessioni in azioni politiche.
La prima delle azioni intrapresa è stata quella di creare inventari centralizzati secondo
criteri funzionali di mercato. Così hanno fatto o stanno attualmente facendo, in ordine cronologico, l’Italia, la Nuova Zelanda, l’Australia, il Regno Unito e la Francia.
Secondo passo è stato quello di introdurre nuovi principi e metodologie contabili per meglio
registrare e seguire la creazione di valore dei beni. Il terzo passo, che solo in pochi per il momento
hanno compiuto, è quello di avviare azioni concrete per la valorizzazione e per una
loro gestione economica. Con la nascita di Patrimonio dello Stato SpA, lo Stato italiano
si pone così tra le prime nazioni al mondo in un settore importante ed innovativo delle politiche
pubbliche e nell’evoluzione verso il mercato della contabilità dello Stato.


IV.3.2 I nuovi interventi per le opere pubbliche: Infrastrutture SpA

La creazione del mercato unico europeo ha comportato l’affermazione di un modello
di Stato che non interviene direttamente nei processi produttivi, ma che favorisce
– anche attraverso apposite istituzioni – lo svolgimento di determinate attività
organizzate e gestite da operatori privati che agiscono in concorrenza tra di
loro. Tra tali attività rientrano anche quelle relative alla realizzazione e gestione di
opere di pubblica utilità.
In questa logica il Governo ha costituito Infrastrutture S.p.A., una società di capitali,
creata dalla Cassa depositi e prestiti, nell’ambito delle linee guida dettate
dall’art. 47 della legge Finanziaria per l’anno 2002, con la qualifica di intermediario
finanziario, e come tale sottoposta alla vigilanza della Banca d’Italia.
Infrastrutture SpA si propone di favorire il maggiore coinvolgimento possibile
di soggetti privati nella realizzazione e gestione di importanti opere infrastrutturali
pubbliche e opere per lo sviluppo, attraverso finanziamenti prevalentemente
di lunga durata. In tale ambito, essa perseguirà logiche di economia di mercato in
aree di investimento che, fino ad oggi, sono state tipiche attività d’intervento pubblico.
Con la creazione di Infrastrutture SpA, il nostro Paese si dota di una tipologia
di intermediario finanziario simile a quella già presente da tempo in altri paesi europei
….
Nella scelta degli investimenti di co-finanziamento, Infrastrutture SpA opererà
come un qualunque altro intermediario finanziario, scegliendo gli interventi in base
ad una valutazione di pura finanziabilità dell’opera. In altre parole, le scelte di
Infrastrutture SpA saranno orientate dagli stessi principi che giustificano l’intervento
dei finanziatori privati. Nella ricerca dell’equilibrio economico e finanziario
di Infrastrutture SpA avrà un ruolo preminente la partecipazione di altri soggetti
di mercato nella realizzazione delle infrastrutture finanziate. Così come altre istituzioni
analoghe che operano già da tempo in altri paesi europei, anche
Infrastrutture SpA utilizzerà la tecnica della finanza di progetto. Essa rappresenta
quindi un’occasione per contribuire allo sviluppo, anche in Italia, di una tecnica finanziaria
che finora ha avuto minore diffusione che in altri paesi, attraverso:
• l’accentramento e successivo sviluppo in Infrastrutture SpA di competenze
specifiche nella valutazione dei progetti. Queste competenze saranno complementari
a quelle che si stanno sviluppando nel settore bancario italiano, accelerando
la propensione generale del sistema verso la finanza di progetto; complementarietà e stimolo dell’intervento privato;
• disponibilità di finanziamenti a lungo periodo a complemento dei finanziamenti
a scadenze più brevi, tipicamente offerti dal settore bancario privato.
La nuova Società risponderà così sia ad una richiesta del mercato e sia ad una esigenza
pubblica, creando un circolo virtuoso tra le finalità imprenditoriali del privato
e gli obiettivi di sviluppo e maggiore efficienza interna del settore pubblico.
Infrastrutture SpA, per un efficiente esercizio della sua funzione, sarà dotata di
una struttura patrimoniale solida e di un impianto organizzativo snello e qualificato.
Essa dovrà attuare una politica degli impieghi capace di una razionale diversificazione
dei rischi, tale che il profilo rischio-rendimento dell’attivo consenta, data
la struttura del passivo, un ottimale equilibrio economico e finanziario. Tali elementi
concorreranno a sostenere un elevato merito di credito, consentendo ad
Infrastrutture SpA di operare sul mercato in maniera efficiente, così che la prevista
garanzia dello Stato debba essere considerata una mera eventualità.

http://www.dt.tesoro.it/Aree-Docum/Analisi-Pr/Documenti-/Documento-/DPEF-2003-2006.pdf


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