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Deliberazione n. 25/2005/G, Corte dei conti, Indagine sulla gestione sui servizi dassistenza culturale e dospitalit per il pubblico negli istituti e luoghi di cultura dello Stato, Parte I
2005-12-28


Corte dei conti
Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato

Indagine sulla gestione sui servizi dassistenza culturale e dospitalit per il pubblico negli istituti e luoghi di cultura dello Stato.

Relatori:
Cons. Luigi Gallucci
Cons. Valeria Chiarotti
Premessa.... 1
1. Il quadro normativo generale ...... 4
1.1 Il contesto generale di riferimento.... 4
1.2 La disciplina dei servizi aggiuntivi... 5
1.3 La disciplina delluso individuale e delluso strumentale
e precario di beni culturali .... 7
1.4 Laffidamento in concessione dei biglietti dingresso ai
musei ed agli altri luoghi di cultura...... 8
1.5 La disciplina dellincasso e del riparto dei proventi
derivanti dallesternalizzazione dei servizi.... 10

2. Lo stato dattuazione dei servizi aggiuntivi . 12

2.1 La tipologia dei servizi di assistenza culturale e di ospitalit per il pubblico.. 12
2.2 I servizi aggiuntivi istituiti presso i luoghi darte.... 12
2.2.1 I servizi aggiuntivi nelle Soprintendenze autonome e nei poli museali.... 18
2.2.2 I servizi aggiuntivi istituiti presso gli Archivi di Stato e le Biblioteche statali 22

3. Le modalit per l'esternalizzazione dei servizi aggiuntivi.... 26

3.1 L'esternalizzazione mediante accordi... 26
3.1.1 La clausola del "finanziariamente conveniente"..... 29
3.2 Le modalit di scelta del contraente.... 30
3.2.1 La durata, le proroghe, i rinnovi..... 31
3.2.2 L'estensione del contratto originario.... 31
3.3 L'attivit di vigilanza sulla gestione e di controllo di qualit dei
servizi esternalizzati... 32

4. Laccesso ai luoghi darte e cultura e laffidamento in
concessione dei servizi connessi alla vendita dei biglietti.... 34

5. I profili finanziari..... 40
6. Conclusioni... 46
6.1 Gli aspetti istituzionali..... 46
6.2 Gli aspetti finanziari ... 53
6.3 Le prospettive . 54

Allegati

Soprintendenze archeologiche, paesaggistiche artistiche e storiche.. I
Archivi di Stato ... II
Biblioteche dello Stato .. III
Premessa

Con deliberazione n. 1/2005/G la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, nellambito delle attivit del Ministero per i beni e le attivit culturali, ha programmato unindagine con la quale sintende analizzare, nei suoi profili organizzativi e finanziari, lo stato dattuazione della normativa che prevede lattivazione presso gli istituti e luoghi di cultura dei c.d. servizi aggiuntivi di assistenza culturale e di ospitalit per il pubblico.
Si tratta di un complesso di norme di particolare rilievo nel quadro delle attivit di valorizzazione e di fruizione dei beni culturali dello Stato, presenti, con caratteristiche di organicit, nellordinamento di settore da oltre dieci anni e recepite, senza modificazioni di particolare rilievo, dapprima nel testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali (d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490) ed, oggi, nel codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42).
La necessit di pervenire ad un livello di qualit sempre migliore nellofferta dei servizi al pubblico , daltronde, obiettivo da sempre perseguito dal Ministero per i beni culturali e figura espressamente tra le priorit politiche fissate dal Ministro nella direttiva generale sullazione amministrativa (n. 5684 in data 28 febbraio 2005), nellambito del potenziamento degli interventi finalizzati ad una maggiore acquisizione di risorse da destinare al settore dei beni e delle attivit culturali, disposta ladozione di iniziative volte ad affidare alla gestione privata i servizi di assistenza culturale e di ospitalit per il pubblico.
Assumono, daltro lato, rilevanza per questa indagine, non soltanto i profili istituzionali, ma anche quelli di natura finanziaria in quanto lattivit dei servizi aggiuntivi, siano essi gestiti in forma diretta o indiretta, si traduce in maggiori introiti per lAmministrazione.
Lindagine stata ritenuta di particolare interesse anche per il Parlamento che, recentemente (presso la 7^ Commissione permanente del Senato), ha svolto unindagine conoscitiva sui nuovi modelli operativi per la tutela e la valorizzazione dei beni culturali, affrontando, tra laltro, i temi concernenti i servizi aggiuntivi.
Per quanto attiene ai profili metodologici di conduzione del report, sono stati elaborati, nella prima fase istruttoria, alcuni questionari di richiesta di dati e informazioni su quelli che sono parsi gli aspetti pi significativi, sia dal punto di vista istituzionale che finanziario, dellesperienza compiuta dallAmministrazione nel settore.
Le schede d'acquisizione dei dati sono state suddivise in tre tipologie. La prima, ha riguardo agli istituti (musei, zone archeologiche, monumenti ecc.) presso i quali risulti attivato uno, almeno, dei servizi aggiuntivi previsti dalla legge.
Al fine di consentire una compiuta valutazione del fenomeno stato ritenuto importante che i questionari fossero corredati dalla seguente documentazione: 1) contratti d'affidamento dei servizi e loro proroghe; 2) verifiche effettuate dall'Amministrazione sui servizi resi. Particolare rilevanza assumono i controlli di cui al punto 2) con riguardo alle concessioni del servizio di biglietteria, ci in quanto in tale ipotesi la norma impone (art. 2, comma 9, regolamento-d.m. 11 dicembre 1997, n. 507) i controlli dell'Amministrazione sull'attivit di riscossione del concessionario (che, comunque, ha lobbligo di resa del conto giudiziale alla Corte dei conti).
Per quanto, in particolare, attiene allaffidamento dei servizi di vendita dei biglietti d'ingresso agli istituti di cultura, si chiarisce come anche a tali servizi (pur non configurandosi, in senso proprio, quali servizi aggiuntivi) esteso lambito dinteresse dellindagine, in considerazione della sostanziale analogia, nelle finalit e nelle modalit di gestione, di queste attivit, ove esse siano affidate in forma indiretta, cio a soggetti estranei allAmministrazione.
I questionari della seconda tipologia, si riferiscono ai servizi istituiti presso le biblioteche e gli archivi dello Stato. S ritenuto di predisporre un autonomo questionario in considerazione della particolare tipologia di tali servizi che, per comune esperienza, sono attivati presso gli istituti in questione; servizi per lo pi diretti a migliorare la qualit di un'offerta a favore di una ristretta e maggiormente qualificata categoria di visitatori.
Con il questionario della terza tipologia, si inteso analizzare un'attivit dai contorni pi generali. E' quella indicata dall'art. 117, lett. g del codice (gi art. 112, lett. g del t.u.), secondo cui possono essere affidati in concessione lorganizzazione di mostre, manifestazioni culturali e iniziative promozionali.
Uno specifico settore del questionario dedicato alle concessioni in uso dei beni culturali ed alluso strumentale e precario e riproduzione degli stessi (tipologie dattivit, queste, rispetto alle quali valgono le medesime considerazioni gi formulate per i servizi di biglietteria). In considerazione della specifica valenza dei servizi in questione, si ritenuto limitare l'ambito della rilevazione ai soli poli museali di Roma, Firenze, Napoli e Venezia ed alle Soprintendenze archeologiche di Roma e di Pompei.
Per quanto attiene ai profili pi propriamente istituzionali, si pone laccento, sin dora, su come lindagine intenda, anche, costituire loccasione per unanalisi degli effetti dellimpianto normativo che, dagli anni novanta, ha perseguito la finalit di una migliore gestione e valorizzazione del patrimonio culturale. Dapprima, attraverso lesternalizzazione dei soli servizi dassistenza e ospitalit (disciplinati organicamente, per la prima volta, della legge Ronchey ) e, poi, con la previsione di forme pi articolate, quali la possibilit di conferire beni singoli o complessi di beni culturali ad associazioni, fondazioni o societ, secondo il disegno tracciato dal d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368 e successive modificazioni.
Sotto tale profilo, quel che pu osservarsi come a parte listituzione, in moltissimi luoghi darte e cultura statali, di servizi aggiuntivi gestiti da privati assai pochi, e tutti molto recenti, siano i casi nei quali il Ministero per i beni culturali abbia costituito o partecipato alla costituzione di fondazioni o societ chiamate a gestire beni culturali, ovvero li abbia affidati in concessione a soggetti diversi da quelli statali. N, daltra parte, miglior esito hanno avuto le disposizioni dellart. 150 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che demandavano ad una commissione paritetica il compito di individuare i musei o gli altri beni culturali statali, la cui gestione dovesse rimanere allo Stato e quelli per i quali essa dovesse essere trasferita secondo il principio di sussidiariet alle regioni, alle province o ai comuni.


1. Il quadro normativo generale

1.1 Il contesto generale di riferimento.
Occorre, in primo luogo, delimitare lambito dei riferimenti normativi che assumono rilievo in questindagine. A tal fine sono dausilio le definizioni contenute (e per la prima volta introdotte nellordinamento) nellart. 148 del d.lgs n. 112/1998 di conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali - che distinguono le attivit che si riferiscono ai beni culturali tra tutela, gestione, valorizzazione e promozione.
E tutela ogni attivit diretta a riconoscere, conservare e proteggere i beni culturali e ambientali; gestione le attivit dirette ad assicurare la fruizione dei medesimi beni, concorrendo al perseguimento delle finalit di tutela e valorizzazione; valorizzazione, le attivit che migliorando le condizioni di conoscenza dei beni culturali ne incrementano la fruizione; promozione quelle dirette a suscitare e sostenere le attivit culturali.
Le disposizioni del d.lgs 112, ancorch abrogate dal codice dei beni culturali e del paesaggio del 2004 (art. 184), sono sostanzialmente accolte dallo stesso codice e coordinate in un contesto maggiormente organico e razionale, che tiene conto, in primo luogo, del nuovo assetto della ripartizione di competenze tra Stato e regioni quale discende dalla riforma del Titolo quinto - parte seconda della Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) che, allart. 117, comma secondo, affida alla competenza esclusiva dello Stato la materia della tutela dellambiente e dei beni culturali ed, al comma terzo, attribuisce alla legislazione concorrente le materie della valorizzazione dei beni culturali e promozione e organizzazione di attivit culturali.
Lart. 7 del codice stabilisce, in particolare, che le disposizioni in esso contenute fissano i principi fondamentali nella materia della valorizzazione, nel cui rispetto le regioni esercitano la propria attivit legislativa. Valorizzazione, che racchiude in s le funzioni e le attivit per la migliore fruizione del patrimonio culturale e per la promozione ed il sostegno della sua conservazione (art. 6).
Le iniziali incertezze circa gli ambiti di competenza dello Stato e delle regioni nella materia di legislazione concorrente della valorizzazione dei beni culturali sono state risolte dalla Corte costituzionale (sentenza n. 26/2004). Con tale pronuncia la Corte, nel dichiarare non fondata la questione di legittimit costituzionale dellart. 33 della legge 28 dicembre 2001 n. 448 , sollevata da alcune regioni per lesione degli artt. 117, 118 e 119 Costituzione, ha chiarito come il criterio di ripartizione di competenze tra Stato e regioni nelle materie della valorizzazione e gestione dei beni culturali debba essere interpretato nel senso che ciascuno dei predetti enti competente ad espletare quelle funzioni e quei compiti riguardo ai beni culturali, di cui rispettivamente abbia la titolarit.
Con lausilio di tali chiarimenti interpretativi va, dunque, letto, oggi, lart. 117 del codice dei beni culturali e del paesaggio (collocato nel titolo II, Fruizione e valorizzazione, capo II, Principi della valorizzazione dei beni culturali) che prevede la possibilit che presso tutti gli istituti e luoghi di cultura vengano istituiti servizi di assistenza culturale e di ospitalit per il pubblico: i c.d. servizi aggiuntivi, secondo la locuzione riportata nella stessa rubrica dellarticolo.
Il particolare profilo della valorizzazione dei beni culturali assume rilievo, sia perch in grado di contribuire ad assicurare le migliori condizioni dutilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio culturale, sia perch ha rappresentato e rappresenta lesperienza con il maggior grado di consolidamento di esternalizzazione di attivit pubbliche nel settore dei beni culturali.

1.2 La disciplina dei servizi aggiuntivi.
Lart. 115 del codice, che disciplina le forme di gestione della valorizzazione dei beni culturali pubblici, rappresenta, infatti, la conclusione di un percorso che nasce nel 1992 con la legge c.d. Ronchey, dal nome dellallora Ministro per i beni culturali che di tale legge fu il proponente.
Con il d.l. 14 novembre 1992, n. 433, convertito dalla legge 14 gennaio 1993, n. 4, venne, infatti, previsto (art. 4) che presso musei, biblioteche ed archivi di Stato fossero istituiti (rectius, potessero essere istituiti) i seguenti servizi aggiuntivi, da offrire al pubblico a pagamento: a) servizio editoriale e di vendita riguardante le riproduzioni di beni culturali e la realizzazione di cataloghi ed altro materiale informativo; b) servizi riguardanti i beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito, nellambito del prestito bibliotecario; c) servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba e di vendita di altri beni correlati all'informazione museale.
La gestione di tali servizi era disposto fosse affidata in concessione a soggetti privati e ad enti pubblici economici, anche costituenti societ o cooperative, con contratti di durata quadriennale, rinnovabili alle condizioni di legge. Era, inoltre, previsto che i canoni di concessione e le altre somme derivanti dall'applicazione della legge affluissero ad apposito capitolo dello stato di previsione dell'entrata, per essere riassegnati ai pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero per i beni culturali e ambientali e destinati, in misura non inferiore al 50 per cento del loro ammontare, alle Soprintendenze e agli altri istituti di provenienza.
Lambito dei servizi affidabili in concessione stato, poi, ampliato in modo sensibile dallart. 47 quater del d.l. 23 febbraio 1995, n. 41, convertito dalla legge 22 marzo 1995, n. 85, in una duplice direzione: sotto il profilo soggettivo (cio dei soggetti cui possono essere affidate in concessione le attivit), e sotto il profilo oggettivo (cio della tipologia dei servizi da affidare). In tal senso, da una parte era previsto che concessionari dei servizi aggiuntivi potessero essere anche fondazioni culturali e bancarie, societ o consorzi, costituiti a tale fine. Dallaltra, alle fattispecie considerate dalla Ronchey si aggiungevano altri servizi di natura anche molto diversa gli uni dagli altri - quali quelli daccoglienza, dinformazione, di guida e assistenza didattica e di fornitura di sussidi catalografici, audiovisivi ed informatici, di utilizzazione commerciale delle riproduzioni, di gestione dei punti vendita, dei centri di incontro e di ristoro, delle diapoteche, delle raccolte discografiche e biblioteche museali, nonch la possibilit di affidamento in concessione dei servizi di pulizia, di vigilanza, di gestione dei biglietti di ingresso, dell'organizzazione delle mostre.
E interessante, inoltre, rilevare come, con la legge del 1995, introdotto un criterio secondo cui laffidamento allesterno della gestione dei servizi in parola resta subordinato allaccertamento della convenienza finanziaria per lAmministrazione.
Criterio, questo, ribadito nel regolamento recante norme sugli indirizzi, criteri e modalit di istituzione e gestione dei servizi aggiuntivi (d.m. 24 marzo 1997, n. 139) in forza del quale (art. 2, comma 2) [S]ono finanziariamente convenienti le attivit ed i servizi che, da soli ovvero abbinati ad altri, producono allAmministrazione concedente aumenti di proventi o minori costi. E, inoltre, previsto che, [I]n caso di servizi integrati, la verifica della convenienza finanziaria effettuata con riferimento ad ogni servizio e per ogni sede, anche avvalendosi degli Uffici tecnici esistenti presso lAmministrazione centrale e presso gli organi periferici. La verifica nuovamente compiuta trascorsi tre anni dallaffidamento e, comunque, al termine del quadriennio, ai fini delleventuale rinnovo.
La previsione della previa verifica della convenienza finanziaria ha trovato conferma nellart. 113 del testo unico del 1999, secondo il quale i servizi aggiuntivi possono essere affidati in concessione ai privati, qualora risulti finanziariamente conveniente ed i servizi medesimi non possano essere assicurati mediante le risorse umane e finanziarie dellAmministrazione.
Lo stesso testo unico, poi, quanto alla durata delle concessioni, prevedeva (art. 113, comma 4) che esse avessero durata quadriennale e potessero essere rinnovate per non pi di due volte, esclusa ogni rinnovazione tacita.
Se questa la situazione normativa nel cui ambito, prevalentemente, si collocano le informazioni ed i dati acquisiti in questindagine, deve essere posto in evidenza come il codice dei beni culturali del 2004, nel disciplinare ex novo la materia dei servizi aggiuntivi, sostituisce al criterio della convenienza finanziaria un concetto di gran lunga pi generale e, da aggiungere, pi adeguato allevoluzione della normativa tesa a favorire forme di sussidiariet orizzontale nella gestione del patrimonio culturale pubblico, secondo il quale (art. 115) le attivit di valorizzazione dei beni culturali sono gestite in forma diretta o indiretta. La gestione in forma indiretta, a sua volta, pu essere attuata: a) mediante affidamento diretto a soggetti (associazioni, fondazioni, societ di capitali) costituiti o partecipati, in misura prevalente, dallAmministrazione; b) mediante concessione a terzi. La scelta tra le due forme di gestione (diretta o indiretta) attuata mediante valutazione comparativa in termini di efficienza ed efficacia degli obiettivi che si intendono perseguire. Qualora laffidamento avvenga in concessione, alla stessa si provvede mediante procedure ad evidenza pubblica.
In buona sostanza, sembra potersi sostenere che il codice recepisce, pur senza abrogarlo, lart. 10 del d.lgs. n. 368/1998 che, con le modifiche pi volte apportate tra il 2000 e il 2002, regolamenta modalit e condizioni dellaffidamento a soggetti terzi (siano essi privati od organismi partecipati dal Ministero) della gestione dei servizi concernenti i beni culturali.
In definitiva la disciplina dei servizi aggiuntivi - prima tappa di un percorso di esternalizzazione della gestione dei beni culturali che, dal 1992 ad oggi, almeno nella regolamentazione positiva, ha trovato uno sviluppo sempre maggiore, arrivando sino a poter comprendere laffidamento del bene culturale nella sua unitariet (ferma restando la competenza dello Stato per quanto attiene alle forme di tutela) non assume pi una propria, autonoma qualificazione, ma rappresenta soltanto una delle modalit attraverso le quali si realizzano le forme di gestione dei beni in questione.
Il codice introduce, rispetto al quadro normativo prima vigente, un altro elemento di per i contratti di concessione non pi fissata una durata massima (nel testo unico, come si detto, le convenzioni non potevano avere una durata superiore ai quattro anni ed essere rinnovati per pi di due volte). La durata dei contratti resta, perci, rimessa allaccordo tra le parti e, pi in generale, i contratti medesimi sono sottoposti alla disciplina comune in materia di appalti pubblici di servizi. A legislazione vigente, le convenzioni restano, inoltre, soggette alla disciplina dettata dalla legge 24 dicembre 1993, n. 537 ed, in particolare alle condizioni stabilite dallart. 6, comma 2, che esclude, per i contratti di fornitura di beni e servizi stipulati dalle pubbliche Amministrazioni, la facolt del rinnovo tacito e stabilisce lobbligo per lAmministrazione di accertare, entro tre mesi dalla scadenza dei contratti medesimi, il permanere delle ragioni di convenienza e di interesse pubblico al fine di procedere, in caso della verifica della loro sussistenza, al rinnovo espresso degli atti negoziali. Disposizione, questultima, peraltro, abrogata dallart. 23 della l. 18 aprile 2005, n. 62, che, al comma 2, stabilisce il principio per cui i contratti per acquisti e forniture di beni e servizi, gi scaduti o che vengano a scadere nei sei mesi successivi alla data di entrata in vigore della legge, possono essere prorogati per il tempo necessario alla stipula dei nuovi contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica, a condizione che la proroga non superi comunque i sei mesi e che il bando di gara venga pubblicato entro e non oltre novanta giorni (che decorrono, sempre, dalla data di entrata in vigore della stessa legge).

1.3 La disciplina delluso individuale e delluso strumentale e precario di beni culturali.
Lart. 114 del testo unico dei beni culturali (norma duguale contenuto , oggi, nellart. 106 del codice), nel riprendere una disposizione della legge Ronchey, dispone che il Ministero per i beni culturali pu, a titolo oneroso, concedere luso dei beni che abbia in consegna per finalit compatibili con la loro destinazione culturale. Non si tratta, peraltro, di disposizione innovativa in quanto un tratto del regime proprio del demanio pubblico la possibilit dellaffidamento in concessione ai privati . Nel caso di specie si ha riguardo alluso individuale - come ulteriormente chiarito dallart. 106 del codice, che fa appunto riferimento alluso da parte di singoli richiedenti - e permanente del bene; qualificazione, questultima, che vale a distinguere la fattispecie in questione da quella, regolamentata dallart. 115 del testo unico (107 del codice), delluso strumentale e precario e della riproduzione dei beni culturali.
La possibilit di riprodurre i beni culturali di antica disciplina (r.d. 23 marzo 1923, n. 798, l. 30 marzo 1965, n. 340), rimasta, peraltro, nel tempo sostanzialmente immutata: nessun canone dovuto per le riproduzioni per uso personale o per motivi di studio; negli altri casi il corrispettivo rimesso ad un provvedimento dellAmministrazione concedente, chiamata a determinare gli importi minimi dei canoni e dei corrispettivi, sia per quanto attiene alluso, che alla riproduzione dei beni (art. 108, comma 6 del codice).
Lo stesso art. 108 (che riproduce senza modificazioni dordine sostanziale lart. 115 del testo unico del 1999) detta la disciplina dei criteri per la determinazione dei canoni di concessione per luso (permanente o strumentale e precario) dei beni culturali, tenendo conto: a) del carattere delle attivit cui si riferiscono le concessioni d'uso; b) dei mezzi e delle modalit di esecuzione delle riproduzioni; c) del tipo e del tempo di utilizzazione degli spazi e dei beni; d) dell'uso e della destinazione delle riproduzioni, nonch dei benefici economici che ne derivano al richiedente.
E da osservare, peraltro, per quanto attiene alle riproduzioni (fotografiche, cinematografiche, diapositive ecc.) ed alluso strumentale e precario dei beni, che il tariffario oggi in vigore ancora quello stabilito con d.m. 8 aprile 1994 (in Gazzetta Ufficiale 6 maggio 1994, n. 104) e ci nonostante che, gi con il regolamento n. 139/1997 (di attuazione della legge Ronchey), si disponesse (art. 8, comma 6) la transitoria vigenza di quel tariffario, fino alladozione di un nuovo provvedimento.
Per quanto attiene, invece, alla disciplina dei canoni per la concessione in uso permanente, non risulta che da parte dellAmministrazione siano stati ancora fissati i criteri di determinazione dei corrispettivi minimi da corrispondere. Ed, invero, un tale onere, che sembra discendere dal citato art. 108 del codice, non era in precedenza imposto dal testo unico che, in materia, si limitava soltanto a disporre lobbligo per il Capo dellistituto interessato di determinare, di volta in volta, il canone dovuto e dadottare il relativo provvedimento.

1.4 Laffidamento in concessione dei biglietti dingresso ai musei ed agli altri luoghi di cultura.
Occorre premettere che la legge 25 marzo 1997, n. 78, nel sopprimere la tassa di ingresso ai musei statali, lha sostituita con un semplice biglietto di ingresso; strumento, questo, di pi agevole gestione amministrativa, sia sotto il profilo della riscossione, sia sotto il profilo dei sistemi di emissione, di distribuzione e di vendita (alla legge ha dato esecuzione il d.m. 11 dicembre 1997, n. 507 Regolamento recante norme per listituzione del biglietto di ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichit, parchi e giardini monumentali dello Stato ). Le disposizioni in questione sono state trasfuse, con poche modificazioni dordine sostanziale, dapprima, nellart. 100 del testo unico del 1999 e, ora, negli artt. 103 e 110 del codice ; questa ultima norma (commi 2 e 3) conferma, in particolare la natura di entrate di scopo degli introiti derivanti dalla vendita dei biglietti da destinare alla realizzazione di interventi per la sicurezza e la conservazione dei luoghi, nonch allespropriazione ed allacquisto di beni culturali.
Il citato regolamento 507/1997, oltre a prevedere il libero ingresso a quegli istituti darte e cultura i cui introiti siano inferiori alle spese di riscossione, calcolate sulla base dei costi diretti e indiretti sostenuti dallAmministrazione nellanno precedente (art. 4, comma 1), e a disciplinare con regole confermate nelle loro linee generali dal codice le modalit di emissione, distribuzione e vendita dei biglietti, ha disposto, quanto alla distribuzione ed alla vendita, la possibilit dellaffidamento in concessione a soggetti pubblici e privati (comma 3). E, inoltre, prevista (comma 4) la possibilit della corresponsione da parte del concessionario di un corrispettivo globale per il servizio di vendita, il cui importo, fissato sulla base degli introiti realizzati nellanno precedente, non pu essere inferiore all85 per cento degli importi medesimi, da adeguare annualmente alla variazione degli incassi verificatisi nel periodo medesimo. Modalit daffidamento, questultima, peraltro, mai attivata dallAmministrazione.
Con circolare n. 103/2000, lAmministrazione ha fissato i criteri generali che devono regolare le convenzioni stipulate per la distribuzione e la vendita dei biglietti. Tra le prescrizioni di maggior interesse vi quella che fissa al 15 per cento la misura massima del corrispettivo a favore del concessionario a remunerazione del servizio prestato.
E, inoltre, precisato come i concessionari, avendo maneggio di denaro pubblico, assumono la veste giuridica di agenti contabili dello Stato (fatta salva lipotesi peraltro, come si detto, mai attivata - in cui la convenzione preveda la vendita degli incassi da parte dellAmministrazione, ai sensi dellart. 2, comma 4 del regolamento del 1997 ) e come tali sono soggetti agli obblighi di rendicontazione e sottoposti alla vigilanza ed al controllo dei ministeri per i beni culturali e delleconomia e finanze. La stessa circolare determina le modalit per la compilazione del conto giudiziale da inviare, per il tramite degli Uffici del bilancio, alla Corte dei conti.

1.4 La disciplina dellincasso e del riparto dei proventi derivante dallesternalizzazione
dei servizi.
Lart. 110 del codice contiene la disciplina generale della gestione dei proventi siano essi derivanti dai servizi aggiuntivi, dalluso permanente o transitorio dei beni, dalle riproduzioni o dalla distribuzione e vendita dei biglietti dingresso (la materia era, invece, regolata nel testo unico in due diversi articoli: il 100 ed il 117).
E previsto (comma 2) che i proventi in parola siano versati alla Sezione di tesoreria provinciale dello Stato, anche mediante versamento in conto corrente postale intestato alla tesoreria medesima, ovvero sul conto corrente bancario aperto da ciascun responsabile di istituto o luogo della cultura presso un istituto di credito. In tale ultima ipotesi, l'istituto bancario tenuto a provvedere, non oltre cinque giorni dalla riscossione, al versamento delle somme affluite alla Sezione di tesoreria provinciale dello Stato. Il Ministro dell'economia e delle finanze assegna, quindi, le somme incassate alle competenti unit previsionali di base dello stato di previsione della spesa del Ministero per i beni culturali.
Un criterio parzialmente diverso era previsto, in precedenza, per gli introiti che derivavano allErario dal pagamento di canoni e corrispettivi conseguenti allattivazione dei servizi di assistenza culturale e di ospitalit (artt. 112-117 t.u. 490/1999). Lart. 117, comma 2 del t.u. 490/1999 disponeva, infatti, che i canoni e i corrispettivi conseguenti alla concessione dei servizi ai privati, alluso dei beni culturali ed alla riproduzione dei medesimi, affluiscono ad apposita unit previsionale di base dello stato di previsione dellentrata per essere riassegnati alle competenti unit previsionali di base dello stato di previsione della spesa del Ministero e destinati, in misura non inferiore al 50 % del loro ammontare, agli istituti di provenienza.
Costituisce eccezione alla regola generale fissata dal codice, la disciplina dettata per la Soprintendenza di Pompei (art. 9, legge 8 ottobre 1997, n. 352), dove previsto che gli introiti derivanti dai servizi aggiuntivi e quelli provenienti dai biglietti dingresso agli scavi ed altre aree e complessi archeologici della Soprintendenza affluiscano, tutti, al bilancio di quellistituto per essere destinati ad interventi di adeguamento strutturale e funzionale, ai restauri, al recupero archeologico, alle attivit di promozione culturale e di godimento dei beni. E, questa, una disposizione collegata al riconoscimento alla Soprintendenza di Pompei dellautonomia scientifica, organizzativa, amministrativa e finanziaria ed il cui buon risultato [l82% circa delle entrate proprie della Soprintendenza (con esclusione, cio, dei trasferimenti dal centro che, nel 2004, si attestano, circa, al 16 % del totale delle entrate) costituito dal corrispettivo dei biglietti dingresso e dei servizi aggiuntivi (. 20.506.772 , nel 2004)] alla base dellestensione di tale regime amministrativo-contabile ad altri istituti con competenza su complessi di beni distinti da eccezionale valore archeologico, storico, artistico o architettonico in applicazione dellart. 8 del d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368 e dellart. 19 del d.p.r. 10 giugno 2004, n. 173. Si tratta delle Soprintendenze speciali per i poli museali di Firenze, Roma, Napoli e Venezia (d.m. 11 dicembre 2001) e della Soprintendenza autonoma di Roma (dm. 22 maggio 2001); provvedimenti, questi, richiamati dal d.m. 24 settembre 2004 (in Gazzetta Ufficiale 18 novembre 2004, n. 271) di articolazione della struttura centrale e periferica del Ministero.
Con regolamento approvato con il d.p.r. 29 maggio 2003, n. 240 , infatti, previsto per tali istituti un regime dautonomia analogo, quanto alla gestione delle entrate, a quello gi in atto per la Soprintendenza di Pompei. Al fine di consentire un riequilibrio finanziario nellambito delle medesime Soprintendenze il regolamento dispone, altres, che il Ministro per i beni culturali possa, annualmente, disporre che una quota non superiore al 30 per cento delle entrate proprie di ogni istituto sia versata in conto entrata del bilancio dello Stato e riassegnata dal Tesoro al Ministero, per essere ripartita tra le Soprintendenze interessate in relazione alle rispettive esigenze finanziarie.
E da considerare come il regime delle Soprintendenze speciali determini, soprattutto per effetto degli incassi derivanti dalla vendita dei biglietti, una serie di conseguenze, i cui effetti sono in seguito approfonditi, sulla entit delle entrate di scopo di cui il Ministero per i beni culturali poteva disporre per far fronte alle esigenze di ordine generale. Non pu, infatti, essere trascurato come lautonomia finanziaria e contabile sia stata riconosciuta proprio a quegli istituti dove notevolmente pi significativi sono i proventi derivanti dallesternalizzazione dei servizi.
I primi dati disponibili, relativi lanno 2004 (tab. 1), dimostrano che, a fronte di un introito totale dellAmministrazione pari a circa 100 milioni di euro, ben 62 milioni (pari ad oltre il 60%) sono state introitati direttamente da sole tre Soprintendenze speciali (peraltro, il polo di Firenze e la Soprintendenza archeologica di Roma, rispettivamente, per soli 10 e 6 mesi).


Introiti versati in tesoreria Introiti affluiti direttamente nei bilanci dei rispettivi istituti
Soprintendenza Archeologica di Pompei Soprintendenza Archeologica di Roma Soprintendenza per il polo museale fiorentino
38.789.123,48 20.506.770,00 21.295.100,97 20.858.197,17
tab. 1

Introiti totali 101.449.191,62


Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dallAmministrazione
2. Lo stato dattuazione dei servizi aggiuntivi (i profili istituzionali)

2.1 La tipologia dei servizi di assistenza culturale e di ospitalit per il pubblico.
E opportuno premettere che la tipologia dei servizi aggiuntivi che possono essere istituiti negli istituti e nei luoghi della cultura non ha subito modificazione nel passaggio dalla disciplina del testo unico del 1999 a quella del codice del 2004 (rispettivamente, art. 112 e art. 117).
Presso i musei, i monumenti, i siti archeologici, le biblioteche statali e gli archivi dello Stato, i servizi aggiuntivi hanno riferimento - lelencazione della norma da ritenersi non tassativa - in particolare: a) al servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici, audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo e le riproduzioni di beni culturali; b) ai servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito del prestito bibliotecario; c) alla gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali; d) alla gestione dei punti vendita e l'utilizzazione commerciale delle riproduzioni dei beni; e) ai servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l'infanzia, i servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro; f) ai servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba; g) all'organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, nonch di iniziative promozionali.
I predetti servizi possono essere gestiti individualmente ovvero in forma integrata, anche insieme con i servizi di pulizia, di vigilanza e di biglietteria.
Appare subito evidente come la tipologia di servizi aggiuntivi previsti dalla legge, oltre a poter interessare tutti i diversi settori di Amministrazione dei beni culturali (storico-artistici, archeologici, archivistici e librari), sia difficilmente riconducibile ad unit, avendo a riferimento sia attivit strettamente connesse con lesercizio dellattivit istituzionale (ad es. la fornitura di riproduzioni per i servizi riguardanti beni librari ed archivistici; i servizi di pulizia e di vigilanza; lorganizzazione di mostre), sia attivit, in senso proprio, aggiuntive (book shop; servizi di ristorazione), che, ove affidate allesterno, possono tradursi in convenzioni sia attive, sia passive, sia miste (contraddistinte, cio, parte da entrate, parte da spese).

2.2 I servizi aggiuntivi istituiti presso i luoghi darte.
La fase di avvio delle disposizioni della legge Ronchey sui servizi aggiuntivi non stata esente da difficolt di attuazione. Per quasi un quadriennio (dal 1993 al 1997), lunica convenzione per la attivazione dei servizi in concessione (biglietteria e bookshop) stata quella in essere presso la Galleria nazionale di arte moderna di Roma (GNAM) .
Nel 1997, anche grazie alladozione di un nuovo regolamento dattuazione della legge, che ha comportato il sensibile snellimento delle procedure di affidamento dei servizi in concessione (d.m. n. 139/1997), la situazione ha subito una positiva evoluzione. In quellanno, infatti, in sei Soprintendenze (per un totale di tredici luoghi darte) si dato il via allaffidamento in concessione dei servizi di biglietteria, di vendita di libri e gadgets, di audioguide, di ristorazione (questultimo, attivato presso il solo museo di Valle Giulia in Roma).
I prospetti che seguono (tabb. 2 e 3), danno conto dellandamento dei servizi per lassistenza e per lospitalit al pubblico nel periodo 1997-2004, sia in assoluto e nel loro rapporto percentuale con il numero complessivo di luoghi darte (tab. 2), sia suddivisi per tipologia (tab 3).
tab 2
anno servizi attivati siti interessatidai servizi siti aperti al pubblico
1997 39 13 (3%) 377
1998 78 36 (9%) 386
1999 137 64 (16%) 403
2000 206 82 (19%) 421
2001 258 110 (25%) 435
2002 300 117 (26%) 444
2003 309 124 (27%) 454
2004 306 120 (26%) 458
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati SISTAN.

tab 3
Servizi attivi nel periodo 1997/2004
Tipologia servizio 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Audioguide 6 7 12 26 30 36 40 41
Bookshop - vendita gadget 12 33 53 69 88 103 108 103
Caffetteria 2 6 8 14 17 26 25 26
Prenotazione - prevendita 8 17 30 39 46 46 47 48
Ristorante self-service - 1 1 3 3 5 6 6
Visite guidate 11 14 33 55 74 84 83 82
Totale 39 78 137 206 258 300 309 306
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati SISTAN.


Si assiste, dunque, ad una significativa espansione dei servizi attivati tra gli anni 1998 e 2000. In questo ultimo anno, i nuovi servizi aggiuntivi sono ben sessantanove, per un totale di duecentosei servizi attivati in ottantadue siti culturali. Dal 2001, invece, il numero relativo delle attivazioni mostra una progressiva, costante diminuzione, subendo un drastico calo nel 2003, anno in cui sono soltanto nove le nuove istituzioni.
Almeno due fattori determinano una tale situazione. Il primo dovuto a cause oggettive riconducibili alla convenienza finanziaria ad istituire servizi al pubblico in siti in cui poco elevato lafflusso di visitatori. Il secondo fattore costituito dalla sempre maggiore difficolt ad individuare, allesterno dellAmministrazione, soggetti che trovino convenienza finanziaria alla gestione dei servizi aggiuntivi. In tal senso, deve essere sottolineato come nel 2004 siano venuti meno a seguito di mancato interesse al rinnovo da parte del contraente privato ben nove servizi, gi attivati anche presso istituti culturali di notevole importanza (si pensi alla Galleria nazionale darte moderna in Roma dove non pi presente il servizio di bookshop).
Per quanto attiene allattivazione dei servizi integrati, includendo in tale tipologia una pluralit di servizi (ivi compresi, in linea teorica, quelli di pulizia, vigilanza e biglietteria) affidati con ununica convenzione, il loro numero pur in progressivo aumento (v. grafico A), mostra un percorso analogo a quello test analizzato per gli altri servizi aggiuntivi: sensibile incremento nellanno 2000 e progressiva riduzione negli anni successivi. Quanto alla tipologia, essa comprende laffidamento del servizio di biglietteria e, sinora, mai, invece, i servizi di vigilanza e di pulizia (in allegato - all. I - lelenco degli istituti che hanno usufruito di tale opportunit e la composizione dei relativi servizi). E da aggiungere, a completezza del quadro, che quasi l83 per cento dei siti culturali ove sono attivi singoli servizi aggiuntivi, ha integrato gli stessi con il servizio di biglietteria.


grafico elaborato su dati forniti dallAmministrazione



Si detto come allorigine delle innovazioni normative che hanno provveduto a disciplinare i servizi di assistenza e ospitalit presso i luoghi della cultura vi sia lesigenza di garantire una migliore valorizzazione e fruizione dei beni culturali. Non pu, in proposito, non essere ricordato linsegnamento di M.S. Giannini secondo cui [I]l bene culturale pubblico non in quanto bene di appartenenza ma in quanto bene di fruizione , citazione, questa, nella quale la pi attenta dottrina ha visto la vocazione comunitaria del bene culturale , che non va soltanto tutelato, ma deve essere, altres, posto a disposizione della comunit, per alimentarne lo sviluppo intellettuale .
Va, poi, considerata la necessit di adeguare, in primo luogo, il settore museale pubblico alle richieste sempre pi esigenti e complesse del mercato dei consumi culturali in unottica di managerialit; esigenza, questa, che, sin dagli anni ottanta, aveva raggiunto piena maturit concettuale, allorch al settore dei beni culturali venne riconosciuto in sede CIPE un ruolo importante come generatore di benefici economici e sociali, a fronte di investimenti che sino ad allora venivano destinati esclusivamente a settori ritenuti di maggiore rilevanza sociale e produttivit, quali la sanit, listruzione, le comunicazioni.
I servizi aggiuntivi, pertanto, devono svolgere una duplice funzione: da una parte, migliorare la qualit del godimento dei beni, dallaltra, contribuire al suo incremento.
Per quanto attiene a tale ultimo profilo, lindice di pi immediata percezione rappresentato dallandamento dei visitatori presso i musei, monumenti e siti archeologici presso i quali siano stati attivati i servizi in parola. Naturalmente il suo valore soltanto indicativo, sia in quanto sono molti e diversi i fattori che possono influire sulle quantit dei fruitori dei luoghi darte, sia perch non si dispone di parametri confrontabili tra gli istituti che dispongono di servizi aggiuntivi e quelli che, invece, ne sono sprovvisti (dei dati relativi allandamento dei visitatori, si d, comunque, conto nelle tabelle 15 e 16).
Maggiormente significative, appaiono le informazioni circa landamento finanziario dei proventi incassati dallAmministrazione (a titolo di canone o di royalties) per effetto dellattivazione dei servizi per lassistenza e lospitalit.
A tal riguardo, le tabelle che seguono, danno, rispettivamente, conto delle somme incassate al lordo dei proventi per lAmministrazione (a titolo di canone e/o di royalties) tab. 4 - e degli importi a questa ultima, a vario titolo, spettanti e versati sugli appositi capitoli dellentrata del bilancio dello Stato (tab. 5).
tab. 4
Incassi derivanti dai servizi aggiuntivi (al lordo dei proventi spettanti allAmministrazione)
Tipologia servizio 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Audioguide 639.516,70 852.943,55 1.499.149,91 1.764.562,00 2.079.458,19 2.056.971,61 2.303.484,34
Bookshop evendita gadget 9.040.923,40 13.001.997,82 15.927.854,57 17.584.283,91 17.662.180,90 19.284.171,53 20.191.393,96
Caffetteria 2.127.819,30 2.710.008,22 3.612.070,67 4.336.852,10 4.321.615,24 4.682.789,20 4.829.125,84
Prenotazione eprevendita 722.667,55 1.313.847,76 2.134.269,24 2.996.076,97 3.004.895,07 4.378.691,07 5.165.211,93
Ristorante self service 784.388,59 638.444,24 917.429,69 984.450,60 977.735,46 910.106,86 1.378.672,19
Visite guidate 725.234,19 995.140,66 1.656.432,15 1.930.882,59 2.091.410,61 2.392.008,42 2.526.058,67
Totale 14.040.549,72 19.512.382,24 25.749.206,24 29.599.109,62 30.139.297,47 33.706.741,69 36.393.946,93
Fonte: dati SISTAN.

tab. 5
Eserciziofinanziario Versamenti inTesoreria
2000 9.868.091,79
2001 10.372.054,19
2002 11.655.469,97
2003 9.991.430,59
2004 8.236.920,23
Fonte: dati sistema CdC-RGS


In proposito, da dire che i dati esposti in tab. 4 sono significativi, a fronte dellespansione del numero di servizi attivati nel periodo preso in considerazione, del progressivo consolidamento degli introiti di quelli attivati in precedenza: gli incassi lordi, infatti, aumentano dal 1998 al 2004, in una progressione, rispettivamente del 39%, 32%, 15%, 2%, 12% e 7% rispetto lanno precedente; mentre, nello stesso periodo il numero dei servizi aggiuntivi fa registrare un incremento del 76%, 50%, 25%, 16%, 3% e 0,3%.
Quanto, poi, alle somme incassate dallo Stato (tab. 5), tali importi che, peraltro, ove riferiti ai corrispondenti esercizi finanziari, risentono di un certo grado di approssimazione in ragione dellandamento dei versamenti degli ultimi mesi dellanno, contabilizzati nellesercizio successivo sono contraddistinti da meno sensibili variazioni, agevolmente spiegabili ove si consideri la loro origine. In particolare, qualora il servizio aggiuntivo comporti il pagamento di un canone (ad es. caffetteria, ristorazione) questo , per tutta la durata contrattuale, non influenzato dallandamento lordo degli introiti, al pari dei servizi di prenotazione e prevendita dei biglietti, per i quali lintero corrispettivo resta a carico del concessionario.
Un ulteriore aspetto da analizzare quello relativo alluso strumentale e precario degli spazi, concessi sempre dallAmministrazione per lorganizzazione di convegni, conferenze, concerti ed altre iniziative da parte di soggetti privati.
Risulta, sulla base dei dati e delle informazioni fornite dallAmministrazione, che, tra quegli istituti che hanno attivato i servizi aggiuntivi, 54 siti hanno anche concesso in uso a privati gli spazi di loro competenza per lorganizzazione di oltre 1.000 manifestazioni con un introito per lErario pari a . 1.235.382,11 (in percentuale maggiore si tratta di visite fuori orario, concerti e conferenze) (tab. 6).

tab. 6
Uso strumentale e precario degli spazi
Siti interessati 54
Manifestazioni organizzate 1.226
Introito per lAmministrazione . 1.235.382,11
Tipologia delle manifestazioni Concerti, manifestazioni culturali, convegni, conferenze, cene di gala, esposizioni, riprese televisive, visite guidate fuori orario, sfilate di moda, matrimoni.
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dallAmministrazione

E comunque da tenere in considerazione come una grande parte degli introiti (pari al 44%) e delle manifestazioni organizzate, si riferiscano a siti delle Soprintendenze speciali e dei poli museali di cui si dice in maniera pi dettagliata nel capitolo successivo.
Di seguito si riportano gli istituti che sono risultati maggiormente attivi nella concessione in uso a privati dei propri spazi. (tab. 7).

tab. 7
Istituti che hanno concesso l'uso strumentale e precario degli spazi
Sito Tipologia Manifestazioni e Introiti
Museo Nazionale di Castel Sant'Angelo Roma visite fuori orario 529 . 80.613,78
Museo "Diego Aragona Pignatelli Cortes" Napoli convegni, conferenze,concerti 64 . 48.274,60
Palazzo Reale di Napoli convegni, conferenze,concerti 48 . 60.385,00
Museo delle Arti e Tradizioni Popolari - Roma lezioni danze ottocentesche 35 . 1.178,30
Villa Adriana Tivoli (Roma) spettacoli, cene, riprese cinematografiche e televisive 30 . 19.230,00
Circuito Museale Complesso Vanvitelliano (Reggia e Parco di Caserta, Giardino all'Inglese, Museo dell'Opera e del Territorio) - Caserta Convegni, conferenze, concerti 26 . 32.111,78
Cenacolo Vinciano - Milano visite fuori orario, accesso spazi tecnici 25 . 12.170,97
Museo Archeologico Nazionale di Paestum spettacoli 24 . 37.029,91
Galleria Spada - Roma visite fuori orario 16 . 788,33
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dallAmministrazione

Un ultima considerazione attinente alluso strumentale e precario degli spazi, quella relativa ad alcuni istituti, che, per accrescere la valorizzazione e la conoscenza dei propri siti, hanno concesso gratuitamente i propri spazi per manifestazioni, (pi frequentemente concerti), ai comuni o ad altre istituzioni e enti a seguito di specifici accordi. Gli istituti in questione sono elencati nella tabella che segue (tab. 8).

tab. 8
Istituti che hanno concesso gratuitamente in uso strumentale o precario i propri spazi
Istituto Manifestazioni organizzate e tipologia
Museo Nazionale della ceramica "Duca di Martina" (Napoli) 2 n.d.
Basilica di Sant' Apollinare in Classe (Ravenna) 3 concerti
Casa Romei (Ferrara) 3 concerti
Museo nazionale (Ravenna) 1 concerto
Museo Pomposiano e Abbazia di Pomposa (Codigoro) 2 concerti
Rocca demaniale (Gradara) 6 concerti e conferenze
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dallAmministrazione


2.2.1 I servizi aggiuntivi nelle Soprintendenze autonome e nei poli museali.
A partire dal 2001, in applicazione dellart. 8, comma 1, del d.lgs. n. 368/1998, la Soprintendenza archeologica di Roma stata dotata di autonomia scientifica, finanziaria, organizzativa e contabile sul modello normativo gi sperimentato per la Soprintendenza di Pompei (art. 9 l. n. 352/1997). Lo stesso grado di autonomia stato attribuito alle neoistituite Soprintendenze speciali per i poli museali (fiorentino, napoletano, veneziano e romano) che acquisiscono competenza su un insieme di complessi ubicati nei rispettivi territori.
E di tutta evidenza, considerato che le nuove Soprintendenze speciali hanno competenza a gestire alcuni dei luoghi di cultura di importanza maggiore e di pi largo richiamo per il pubblico, come rilievo particolare per essi abbia il settore dei servizi aggiuntivi sia sotto il profilo del miglioramento dellofferta, che per quanto attiene ai riflessi finanziari.
Con d.p.r. 23 maggio 2003, n. 240 stato adottato il regolamento sul funzionamento amministrativo-contabile e la disciplina del servizio di cassa delle Soprintendenze in parola. Seppur n dalle disposizioni di legge, n da quelle regolamentari, sia previsto esplicitamente (come, invece, nel caso della Soprintendenza archeologica di Pompei) che i proventi dei servizi aggiuntivi e della vendita dei biglietti di ingresso debbano affluire, anzich allentrata del bilancio dello Stato, direttamente a quello degli istituti autonomi, dal complesso delle norme contenute nel regolamento n. 240 possibile evincere con sufficiente chiarezza che tale lintendimento. Depongono in tal senso le disposizioni dellart. 4 (Riscossione delle entrate, ordinazione e pagamento delle spese) che disciplina il regime delle entrate, sia che provengano dal competente centro di responsabilit (comma 1), sia da proventi diversi (comma 2) e che prevede, quanto a queste ultime, la facolt del Ministro per i beni culturali di adottare provvedimenti di riequilibrio delle entrate (per una quota non superiore al 30 per cento) da ripartire nellambito delle Soprintendenze autonome.
Il prospetto che segue (tab. 9), relativo alla sola Soprintendenza archeologica di Pompei, espone landamento degli introiti da servizi aggiuntivi.

tab. 9
Soprintendenza archeologica di PompeiIntroiti biglietteria e servizi aggiuntivi
Anno Biglietteria Servizi aggiuntivi
1999 . 9.514.169,00 . 258.228,45
2000 . 14.132.960,00 . 428.659,00
2001 . 15.384.936,00 . 851.637,00
2002 . 17.493.794,00 . 1.186.072,00
2003 . 16.816.681,00 . 1.786.804,00
2004 . 18.492.270,00 . 2.014.502,00
Fonte: dati forniti dallAmministrazione

Come si pu vedere, dallistituzione dei primi servizi aggiuntivi, nel periodo 1999 - 2004, gli incassi sono notevolmente aumentati ed, in ogni singolo anno, fanno registrare significativi incrementi; a tale risultato corrisponde, daltro canto il costante aumento nella vendita dei biglietti di ingresso che passa dai 9 milioni di euro del 1999 agli oltre 18 milioni di euro del 2004.
Per quanto riguarda gli altri istituti autonomi (Soprintendenze speciali per i poli museali e archeologica di Roma), i dati disponibili (tab. 10) si riferiscono ad un periodo di tempo assai limitato, considerato che le entrate di quegli istituti affluiscono ai relativi bilanci, dal marzo 2004 per il polo museale fiorentino, dal giugno 2004 per la Soprintendenza archeologica di Roma e dal gennaio 2005 per i poli museali romano, veneziano e napoletano.

tab. 10
Istituti 2004* 2005*(aggiornati al mese di febbraio)
Soprintendenza speciale archeologica di Roma 21.295.100,97 5.610.422,76
Soprintendenza speciale per il polo museale fiorentino 20.858.197,17 6.702.323,59
Soprintendenza speciale per il polo museale romano - 2.183.099,45
Soprintendenza speciale per il polo museale veneziano - 1.040.752,96
Soprintendenza speciale per il polo museale napoletano - 2.292.077,03
Fonte: dati forniti dallAmministrazione
*Gli importi sono complessivi (biglietti + servizi aggiuntivi)


Per quanto attiene allorganizzazione presso le Soprintendenze speciali di mostre, manifestazioni culturali e iniziative promozionali, attivit, queste, comprese, ai sensi dellart. 117 del codice (comma 2, lett. g) tra i servizi dassistenza culturale ed ospitalit per il pubblico, si dispone dei dati, relativi al 2004, di cinque Soprintendenze (poli museali di Venezia, Roma, Napoli, Firenze e Soprintendenza archeologica di Roma).
Tab. 11
Mostre
Istituto N. Visitatori Introito Modalit di affidamento Soggetto affidatario Modalit di ingresso Criteri di determinazione del corrispettivo per l'amm.ne
Polo museale di Venezia 4 237.020 1.011.829,74 convenzione serv. agg.vi ATI Venezia accademia a β
Polo museale di Roma 19 101.000 1.044,50 aff. diretto vari a, c ε
Polo museale di Napoli 18 108.105 423.724,97 aff. diretto Civita a, c β, γ, ε, δ
Polo museale di Firenze 8 2.749.231 5.505.485,25 convenzione serv. agg.vi ATI Giunti a β
Archeologica Roma 2 21.187 51.823,00 aff. diretto Electa a, b α, β
Archeologica Pompei dati non comunicati convenzione specifica Mondatori Electa Φ


legenda
a) Incremento del biglietto ordinario di ingresso al museo
b) Biglietto ingresso mostra
c) Biglietto ingresso mostra o biglietto integrato (mostra + museo)

α) Attribuzione all'affidatario dell'intero importo del biglietto mostra fino alla copertura del piano finanziario; alla Soprintendenza il 50% degli ulteriori ricavi
β) Attribuzione all'affidatario dell'incremento del biglietto ordinario fino alla copertura del piano finanziario; alla Soprintendenza il 50% degli ulteriori ricavi
γ) Quota fissa del biglietto integrato alla Soprintendenza, la differenza all'affidatario fino a copertura del piano finanziario; ulteriori ricavi ripartiti al 50%
δ) Percentuale fissa alla Soprintendenza del costo del biglietto dingresso alla mostra; ulteriori ricavi all'affidatario fino a copertura del piano finanziario. Ulteriori ricavi ripartiti al 50%
Φ) Corrispettivo stabilito in convenzione.
ε) Altro.
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dallAmministrazione


Con riguardo ai profili di organizzazione e gestione delle mostre, da dire che da parte delle Soprintendenze per i poli museali di Venezia, Firenze e Napoli sono stati seguiti, nella maggior parte delle iniziative poste in essere, procedimenti analoghi le cui caratteristiche sono rappresentate: a) dallaffidamento del servizio alla societ (capogruppo o partecipante allATI) gi concessionaria dei servizi aggiuntivi presso ciascun polo museale; b) dalla previsione di un biglietto di ingresso alla mostra quale sovrapprezzo del biglietto di ingresso al museo - il cui corrispettivo viene acquisito dal soggetto organizzatore sino a copertura dei costi previsti dal piano finanziario (polo museale di Firenze); b1) dalla previsione di un biglietto integrato per gli ingressi al museo (o al monumento) ed alla mostra, il cui importo acquisito dal soggetto organizzatore (salvo una percentuale, comunque, attribuita alla Soprintendenza) sino a copertura dei costi (polo museale di Napoli); c) dalla ripartizione dei maggiori introiti derivanti dalle iniziative (rispetto ai costi preventivati) tra Soprintendenza e soggetto affidatario; d) dalla previsione di un corrispettivo fisso annuo da corrispondere al concessionario in relazione alle mostre da organizzare (Soprintendenza archeologica di Pompei).
Il modello procedimentale osservato dai poli museali test citati , quindi, prevalentemente caratterizzato dallindividuazione di un unico soggetto, altamente qualificato, cui affidata la cura dellorganizzazione delle mostre.
Quanto alle modalit dellaffidamento, da dire che mentre i poli museali di Venezia e Firenze hanno inserito lorganizzazione delle mostre tra le altre tipologie di servizi aggiuntivi cos da bandire un'unica gara, nel caso del polo museale di Napoli si proceduto ad affidamento diretto, ancorch il soggetto prescelto sia stato individuato in una delle societ partecipanti all ATI gi affidataria della gestione degli altri servizi.
Ancora diverso il modello seguito dalla Soprintendenza archeologica di Pompei che ha provveduto ad aggiudicare, a seguito di gara, il servizio di organizzazione delle mostre separatamente dagli altri servizi aggiuntivi, cos da creare, a fronte del pagamento di un corrispettivo, un servizio con il compito di curare, in collaborazione con lAmministrazione, tutte le attivit connesse con la progettazione, lorganizzazione, la gestione e la promozione delle attivit espositive svolte dalla Soprintendenza archeologica.
Si discosta sensibilmente dalle caratteristiche appena enunciate il comportamento del polo museale di Roma, i cui atti daffidamento a soggetti esterni della cura dellorganizzazione di mostre e manifestazioni delineano modelli assai diversi e astretti, tra loro, da scarsa coerenza.
Per molte iniziative, infatti, ancorch organizzate allinterno degli spazi museali, non previsto, alcun introito finanziario per lAmministrazione. Per altre sono formalizzati accordi rispetto i quali residuano margini di perplessit: in tal senso da rilevare lassenza quasi costante di un piano finanziario e la previsione di corrispettivi per la Soprintendenza da corrispondere con le pi varie modalit, ivi compreso il pagamento di fatture emesse da soggetti organizzatori daltre mostre svoltesi in precedenza. Inoltre, si verificato ricorrere frequentemente la previsione di un onere a carico del soggetto esterno affidatario della gestione delle mostre, consistente nella corresponsione di compensi, a titolo di lavoro straordinario, a dipendenti della Soprintendenza (per lo pi addetti ai compiti di sorveglianza) e somme a titolo forfetario ai funzionari addetti ai compiti di tutela. Si tratta di prassi cui si verificato ricorrere, ma con modalit pi circostanziate e meglio delimitate, anche il polo museale di Napoli i cui meccanismi di realizzazione occorre siano attentamente valutati dallAmministrazione per lassoluta genericit e indeterminatezza delle clausole contenute nelle singole convenzioni, che si rifanno ad un accordo sindacale stipulato a livello nazionale (27 aprile 2004) dai contenuti, anchesso, alquanto generici. A tale proposito deve, peraltro, essere osservato come lart. 4 del contratto collettivo integrativo di Ministero (12 luglio 2001), nellindividuare le materie oggetto di contrattazione fra Amministrazione e OOSS non contiene riferimento alcuno alla disciplina delle prestazioni professionali rese in conto terzi.
Con riguardo, poi, alluso strumentale e precario dei beni culturali, frequente stata, sempre nel solo 2004, la concessione a privati degli spazi museali per lorganizzazione di concerti, manifestazioni culturali, convegni, conferenze, cene di gala, esposizioni, riprese televisive, visite guidate fuori orario, sfilate di moda e matrimoni. Lintroito complessivo stato di 795.910,57, con unincidenza maggiore delle iniziative affidate dal polo museale di Napoli ( 371.918,55). Altre ipotesi di beni affidati in uso individuale hanno, poi, determinato ulteriori, seppur modeste entrate per lAmministrazione (pari, per tutte le Soprintendenze monitorate, ad 38.700,18).
Infine, stato acquisito il dato concernente le riproduzioni, consentite dai capi degli istituti, dei beni culturali in loro consegna: le riproduzioni effettuate sono state complessivamente 7.017 (di cui 3.992 relative a beni del solo polo museale fiorentino) ed hanno determinato entrate erariali per 92.876,30.


2.2.2 I servizi aggiuntivi istituiti presso gli archivi di Stato e le biblioteche statali.
Lelencazione delle tipologie di servizi aggiuntivi pur riferendosi, sin dalla legge Ronchey, a tutti gli istituti dipendenti dal Ministero per i beni culturali, e quindi anche alle biblioteche statali ed agli archivi di Stato, presenta, per questi ultimi, caratteristiche peculiari rispetto ai musei, ai monumenti ed agli altri luoghi darte che, tra laltro, delimitano oggettivamente le categorie di servizi attivabili.
E, infatti, da considerare la funzione istituzionale delle biblioteche e degli archivi e, conseguentemente la particolare qualit del pubblico che vi accede, rappresentato, per lo pi da studiosi, ricercatori e studenti. Categoria di utenti sicuramente meno numerosa e differenziata dei frequentatori dei musei o dei luoghi darte e rispetto alle cui esigenze risulterebbe diseconomica lattivazione di molti dei servizi aggiuntivi previsti dalla legge.
Altre attivit, invece, sono deputate in modo specifico agli istituti in parola ed, ove poste in essere, sono destinati ad accrescere sensibilmente la funzionalit dei servizi offerti agli utenti. Il riferimento , in particolare, alla fornitura di riproduzioni e il recapito del prestito bibliotecario.
In particolare, con riguardo al settore degli archivi, i servizi aggiuntivi attivati presso gli 89 archivi di Stato e Soprintendenze archivistiche monitorate (dato aggiornato al 2004) sono indicati nel seguente prospetto (tab. 12), mentre il grafico che segue appena dopo (B) illustra il peso percentuale dei servizi medesimi. tab. 12
Archivi di Stato- servizi aggiuntivi nel 2004 -
Fornitura di riproduzione di beni archivistici 89
Servizi di accoglienza ivi inclusi quelli di assistenza e intrattenimento per linfanzia 20
Servizi di informazione 60
Guida e assistenza didattica 61
Centri di incontro 0
Servizi di caffetteria, ristorazione e guardaroba 4
Totale 234
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dallAmministrazione


Elaborazione grafico: Corte dei conti su dati dellAmministrazione

A commento dei dati appena esposti utile sottolineare come presso la totalit degli uffici in parola (che hanno registrato, nel 2004, 270.537 presenze) risulti attivato il servizio di riproduzione dei documenti e, nella maggior parte degli istituti, quello di guida e assistenza didattica.
Ci su cui deve essere posto laccento che quasi tutti i servizi aggiuntivi sono svolti direttamente dallAmministrazione attraverso le proprie strutture. Gli unici servizi affidati allesterno riguardano, infatti, il servizio di caffetteria e ristoro in essere presso quattro soli istituti (si tratta, peraltro, di distributori automatici di bevande e altri generi di ristoro) e il servizio di riproduzione presso larchivio di Stato di Firenze.
Il dato, poi, relativo al servizio daccoglienza (in essere presso 16 istituti) deve essere letto nel senso che in quegli Uffici il servizio medesimo strutturato in unorganizzazione stabilmente deputat

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