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Deliberazione n. 25/2005/G, Corte dei conti, Indagine sulla gestione sui servizi d’assistenza culturale e d’ospitalità per il pubblico negli istituti e luoghi di cultura dello Stato, Parte I
2005-12-28


Corte dei conti
Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato

Indagine sulla gestione sui servizi d’assistenza culturale e d’ospitalità per il pubblico negli istituti e luoghi di cultura dello Stato.

Relatori:
Cons. Luigi Gallucci
Cons. Valeria Chiarotti
Premessa………………………………………………………………………………………………………………..…….. 1
1. Il quadro normativo generale …………………………………….………………………….….…..…. 4
1.1 Il contesto generale di riferimento………………………………………………………….…... 4
1.2 La disciplina dei servizi aggiuntivi……………………………………………………………..…. 5
1.3 La disciplina dell’uso individuale e dell’uso strumentale
e precario di beni culturali ………………………………..………………………………….…. 7
1.4 L’affidamento in concessione dei biglietti d’ingresso ai
musei ed agli altri luoghi di cultura…….……………….…………………………….………... 8
1.5 La disciplina dell’incasso e del riparto dei proventi
derivanti dall’esternalizzazione dei servizi…………………..……………………………….. 10

2. Lo stato d’attuazione dei servizi aggiuntivi ………………………………….……… 12

2.1 La tipologia dei servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico.. 12
2.2 I servizi aggiuntivi istituiti presso i luoghi d’arte………………………………….…..…. 12
2.2.1 I servizi aggiuntivi nelle Soprintendenze autonome e nei poli museali..…….. 18
2.2.2 I servizi aggiuntivi istituiti presso gli Archivi di Stato e le Biblioteche statali 22

3. Le modalità per l'esternalizzazione dei servizi aggiuntivi……………..………….…. 26

3.1 L'esternalizzazione mediante accordi………………..…………………………………………. 26
3.1.1 La clausola del "finanziariamente conveniente"………….….………………………..…. 29
3.2 Le modalità di scelta del contraente……………….…………………………………………... 30
3.2.1 La durata, le proroghe, i rinnovi……………….…………………………………………..…….. 31
3.2.2 L'estensione del contratto originario……………………..……………………………….……. 31
3.3 L'attività di vigilanza sulla gestione e di controllo di qualità dei
servizi esternalizzati…………………………………….…………………………………………….…. 32

4. L’accesso ai luoghi d’arte e cultura e l’affidamento in
concessione dei servizi connessi alla vendita dei biglietti…………………...…….… 34

5. I profili finanziari………….…………………..………………………………………………………………….. 40
6. Conclusioni………….………………………………………………………………………………………………….. 46
6.1 Gli aspetti istituzionali…………………………….………………………………………………….... 46
6.2 Gli aspetti finanziari ………………………….……………………………………………………..… 53
6.3 Le prospettive ………………………………………………………………………………………….… 54

Allegati

Soprintendenze archeologiche, paesaggistiche artistiche e storiche………………..…… I
Archivi di Stato …………………………………………….……………………………………………………….. II
Biblioteche dello Stato ……………………………………………….…………………………………………. III
Premessa

Con deliberazione n. 1/2005/G la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, nell’ambito delle attività del Ministero per i beni e le attività culturali, ha programmato un’indagine con la quale s’intende analizzare, nei suoi profili organizzativi e finanziari, lo stato d’attuazione della normativa che prevede l’attivazione presso gli istituti e luoghi di cultura dei c.d. servizi aggiuntivi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico.
Si tratta di un complesso di norme di particolare rilievo nel quadro delle attività di valorizzazione e di fruizione dei beni culturali dello Stato, presenti, con caratteristiche di organicità, nell’ordinamento di settore da oltre dieci anni e recepite, senza modificazioni di particolare rilievo, dapprima nel testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali (d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490) ed, oggi, nel codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42).
La necessità di pervenire ad un livello di qualità sempre migliore nell’offerta dei servizi al pubblico è, d’altronde, obiettivo da sempre perseguito dal Ministero per i beni culturali e figura espressamente tra le “priorità politiche” fissate dal Ministro nella direttiva generale sull’azione amministrativa (n. 5684 in data 28 febbraio 2005), nell’ambito del potenziamento degli interventi finalizzati ad una maggiore acquisizione di risorse da destinare al settore dei beni e delle attività culturali, è disposta l’adozione di iniziative volte ad “affidare alla gestione privata i servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico”.
Assumono, d’altro lato, rilevanza per questa indagine, non soltanto i profili istituzionali, ma anche quelli di natura finanziaria in quanto l’attività dei servizi aggiuntivi, siano essi gestiti in forma diretta o indiretta, si traduce in maggiori introiti per l’Amministrazione.
L’indagine è stata ritenuta di particolare interesse anche per il Parlamento che, recentemente (presso la 7^ Commissione permanente del Senato), ha svolto un’indagine conoscitiva sui nuovi modelli operativi per la tutela e la valorizzazione dei beni culturali, affrontando, tra l’altro, i temi concernenti i servizi aggiuntivi.
Per quanto attiene ai profili metodologici di conduzione del report, sono stati elaborati, nella prima fase istruttoria, alcuni questionari di richiesta di dati e informazioni su quelli che sono parsi gli aspetti più significativi, sia dal punto di vista istituzionale che finanziario, dell’esperienza compiuta dall’Amministrazione nel settore.
Le schede d'acquisizione dei dati sono state suddivise in tre tipologie. La prima, ha riguardo agli istituti (musei, zone archeologiche, monumenti ecc.) presso i quali risulti attivato uno, almeno, dei servizi aggiuntivi previsti dalla legge.
Al fine di consentire una compiuta valutazione del fenomeno è stato ritenuto importante che i questionari fossero corredati dalla seguente documentazione: 1) contratti d'affidamento dei servizi e loro proroghe; 2) verifiche effettuate dall'Amministrazione sui servizi resi. Particolare rilevanza assumono i controlli di cui al punto 2) con riguardo alle concessioni del servizio di biglietteria, ciò in quanto in tale ipotesi la norma impone (art. 2, comma 9, regolamento-d.m. 11 dicembre 1997, n. 507) i controlli dell'Amministrazione sull'attività di riscossione del concessionario (che, comunque, ha l’obbligo di resa del conto giudiziale alla Corte dei conti).
Per quanto, in particolare, attiene all’affidamento dei servizi di vendita dei biglietti d'ingresso agli istituti di cultura, si chiarisce come anche a tali servizi (pur non configurandosi, in senso proprio, quali servizi aggiuntivi) è esteso l’ambito d’interesse dell’indagine, in considerazione della sostanziale analogia, nelle finalità e nelle modalità di gestione, di queste attività, ove esse siano affidate in forma indiretta, cioè a soggetti estranei all’Amministrazione.
I questionari della seconda tipologia, si riferiscono ai servizi istituiti presso le biblioteche e gli archivi dello Stato. S’è ritenuto di predisporre un autonomo questionario in considerazione della particolare tipologia di tali servizi che, per comune esperienza, sono attivati presso gli istituti in questione; servizi per lo più diretti a migliorare la qualità di un'offerta a favore di una ristretta e maggiormente qualificata categoria di visitatori.
Con il questionario della terza tipologia, si è inteso analizzare un'attività dai contorni più generali. E' quella indicata dall'art. 117, lett. g del codice (già art. 112, lett. g del t.u.), secondo cui possono essere affidati in concessione l’organizzazione di mostre, manifestazioni culturali e iniziative promozionali.
Uno specifico settore del questionario è dedicato alle concessioni in uso dei beni culturali ed all’uso strumentale e precario e riproduzione degli stessi (tipologie d’attività, queste, rispetto alle quali valgono le medesime considerazioni già formulate per i servizi di biglietteria). In considerazione della specifica valenza dei servizi in questione, si è ritenuto limitare l'ambito della rilevazione ai soli poli museali di Roma, Firenze, Napoli e Venezia ed alle Soprintendenze archeologiche di Roma e di Pompei.
Per quanto attiene ai profili più propriamente istituzionali, si pone l’accento, sin d’ora, su come l’indagine intenda, anche, costituire l’occasione per un’analisi degli effetti dell’impianto normativo che, dagli anni novanta, ha perseguito la finalità di una migliore gestione e valorizzazione del patrimonio culturale. Dapprima, attraverso l’esternalizzazione dei soli “servizi d’assistenza e ospitalità” (disciplinati organicamente, per la prima volta, della “legge Ronchey” ) e, poi, con la previsione di forme più articolate, quali la possibilità di conferire beni singoli o complessi di beni culturali ad associazioni, fondazioni o società, secondo il disegno tracciato dal d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368 e successive modificazioni.
Sotto tale profilo, quel che può osservarsi è come – a parte l’istituzione, in moltissimi luoghi d’arte e cultura statali, di “servizi aggiuntivi” gestiti da privati – assai pochi, e tutti molto recenti, siano i casi nei quali il Ministero per i beni culturali abbia costituito o partecipato alla costituzione di fondazioni o società chiamate a gestire beni culturali, ovvero li abbia affidati in concessione a soggetti diversi da quelli statali. Né, d’altra parte, miglior esito hanno avuto le disposizioni dell’art. 150 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che demandavano ad una commissione paritetica il compito di individuare i musei o gli altri beni culturali statali, la cui gestione dovesse rimanere allo Stato e quelli per i quali essa dovesse essere trasferita – secondo il principio di sussidiarietà – alle regioni, alle province o ai comuni.


1. Il quadro normativo generale

1.1 Il contesto generale di riferimento.
Occorre, in primo luogo, delimitare l’ambito dei riferimenti normativi che assumono rilievo in quest’indagine. A tal fine sono d’ausilio le definizioni contenute (e per la prima volta introdotte nell’ordinamento) nell’art. 148 del d.lgs n. 112/1998 – di conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali - che distinguono le attività che si riferiscono ai beni culturali tra tutela, gestione, valorizzazione e promozione.
E’ “tutela” ogni attività diretta a riconoscere, conservare e proteggere i beni culturali e ambientali; “gestione” le attività dirette ad assicurare la fruizione dei medesimi beni, concorrendo al perseguimento delle finalità di tutela e valorizzazione; “valorizzazione”, le attività che migliorando le condizioni di conoscenza dei beni culturali ne incrementano la fruizione; “promozione” quelle dirette a suscitare e sostenere le attività culturali.
Le disposizioni del d.lgs “112”, ancorché abrogate dal codice dei beni culturali e del paesaggio del 2004 (art. 184), sono sostanzialmente accolte dallo stesso codice e coordinate in un contesto maggiormente organico e razionale, che tiene conto, in primo luogo, del nuovo assetto della ripartizione di competenze tra Stato e regioni quale discende dalla riforma del Titolo quinto - parte seconda della Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) che, all’art. 117, comma secondo, affida alla competenza esclusiva dello Stato la materia della tutela dell’ambiente e dei beni culturali ed, al comma terzo, attribuisce alla legislazione concorrente le materie della valorizzazione dei beni culturali e promozione e organizzazione di attività culturali.
L’art. 7 del codice stabilisce, in particolare, che le disposizioni in esso contenute fissano i principi fondamentali nella materia della valorizzazione, nel cui rispetto le regioni esercitano la propria attività legislativa. Valorizzazione, che racchiude in sé le funzioni e le attività per la migliore fruizione del patrimonio culturale e per la promozione ed il sostegno della sua conservazione (art. 6).
Le iniziali incertezze circa gli ambiti di competenza dello Stato e delle regioni nella materia di legislazione concorrente della valorizzazione dei beni culturali sono state risolte dalla Corte costituzionale (sentenza n. 26/2004). Con tale pronuncia la Corte, nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 33 della legge 28 dicembre 2001 n. 448 , sollevata da alcune regioni per lesione degli artt. 117, 118 e 119 Costituzione, ha chiarito come il criterio di ripartizione di competenze tra Stato e regioni nelle materie della valorizzazione e gestione dei beni culturali debba essere interpretato “nel senso che ciascuno dei predetti enti è competente ad espletare quelle funzioni e quei compiti riguardo ai beni culturali, di cui rispettivamente abbia la titolarità”.
Con l’ausilio di tali chiarimenti interpretativi va, dunque, letto, oggi, l’art. 117 del codice dei beni culturali e del paesaggio (collocato nel titolo II, Fruizione e valorizzazione, capo II, Principi della valorizzazione dei beni culturali) che prevede la possibilità che presso tutti gli istituti e luoghi di cultura vengano istituiti servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico: i c.d. servizi aggiuntivi, secondo la locuzione riportata nella stessa rubrica dell’articolo.
Il particolare profilo della valorizzazione dei beni culturali assume rilievo, sia perché in grado di contribuire ad assicurare le migliori condizioni d’utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio culturale, sia perché ha rappresentato e rappresenta l’esperienza con il maggior grado di consolidamento di esternalizzazione di attività pubbliche nel settore dei beni culturali.

1.2 La disciplina dei servizi aggiuntivi.
L’art. 115 del codice, che disciplina le forme di gestione della valorizzazione dei beni culturali pubblici, rappresenta, infatti, la conclusione di un percorso che nasce nel 1992 con la legge c.d. “Ronchey”, dal nome dell’allora Ministro per i beni culturali che di tale legge fu il proponente.
Con il d.l. 14 novembre 1992, n. 433, convertito dalla legge 14 gennaio 1993, n. 4, venne, infatti, previsto (art. 4) che presso musei, biblioteche ed archivi di Stato fossero istituiti (rectius, potessero essere istituiti) i seguenti servizi aggiuntivi, da offrire al pubblico a pagamento: a) servizio editoriale e di vendita riguardante le riproduzioni di beni culturali e la realizzazione di cataloghi ed altro materiale informativo; b) servizi riguardanti i beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito, nell’ambito del prestito bibliotecario; c) servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba e di vendita di altri beni correlati all'informazione museale.
La gestione di tali servizi era disposto fosse affidata in concessione a soggetti privati e ad enti pubblici economici, anche costituenti società o cooperative, con contratti di durata quadriennale, rinnovabili alle condizioni di legge. Era, inoltre, previsto che i canoni di concessione e le altre somme derivanti dall'applicazione della legge affluissero ad apposito capitolo dello stato di previsione dell'entrata, per essere riassegnati ai pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero per i beni culturali e ambientali e destinati, in misura non inferiore al 50 per cento del loro ammontare, alle Soprintendenze e agli altri istituti di provenienza.
L’ambito dei servizi affidabili in concessione è stato, poi, ampliato in modo sensibile dall’art. 47 quater del d.l. 23 febbraio 1995, n. 41, convertito dalla legge 22 marzo 1995, n. 85, in una duplice direzione: sotto il profilo soggettivo (cioè dei soggetti cui possono essere affidate in concessione le attività), e sotto il profilo oggettivo (cioè della tipologia dei servizi da affidare). In tal senso, da una parte era previsto che concessionari dei servizi aggiuntivi potessero essere anche fondazioni culturali e bancarie, società o consorzi, costituiti a tale fine. Dall’altra, alle fattispecie considerate dalla “Ronchey” si aggiungevano altri servizi – di natura anche molto diversa gli uni dagli altri - quali quelli d’accoglienza, d’informazione, di guida e assistenza didattica e di fornitura di sussidi catalografici, audiovisivi ed informatici, di utilizzazione commerciale delle riproduzioni, di gestione dei punti vendita, dei centri di incontro e di ristoro, delle diapoteche, delle raccolte discografiche e biblioteche museali, nonché la possibilità di affidamento in concessione dei servizi di pulizia, di vigilanza, di gestione dei biglietti di ingresso, dell'organizzazione delle mostre.
E’ interessante, inoltre, rilevare come, con la legge del 1995, è introdotto un criterio secondo cui l’affidamento all’“esterno” della gestione dei servizi in parola resta subordinato all’accertamento della convenienza finanziaria per l’Amministrazione.
Criterio, questo, ribadito nel regolamento recante norme sugli indirizzi, criteri e modalità di istituzione e gestione dei servizi aggiuntivi (d.m. 24 marzo 1997, n. 139) in forza del quale (art. 2, comma 2) “[S]ono finanziariamente convenienti le attività ed i servizi che, da soli ovvero abbinati ad altri, producono all’Amministrazione concedente aumenti di proventi o minori costi”. E’, inoltre, previsto che, “[I]n caso di servizi integrati, la verifica della convenienza finanziaria è effettuata con riferimento ad ogni servizio e per ogni sede, anche avvalendosi degli Uffici tecnici esistenti presso l’Amministrazione centrale e presso gli organi periferici. La verifica è nuovamente compiuta trascorsi tre anni dall’affidamento e, comunque, al termine del quadriennio, ai fini dell’eventuale rinnovo”.
La previsione della previa verifica della convenienza finanziaria ha trovato conferma nell’art. 113 del testo unico del 1999, secondo il quale i servizi aggiuntivi “possono essere affidati in concessione ai privati, qualora risulti finanziariamente conveniente ed i servizi medesimi non possano essere assicurati mediante le risorse umane e finanziarie dell’Amministrazione”.
Lo stesso testo unico, poi, quanto alla durata delle concessioni, prevedeva (art. 113, comma 4) che esse avessero durata quadriennale e potessero essere rinnovate per non più di due volte, esclusa ogni rinnovazione tacita.
Se questa è la situazione normativa nel cui ambito, prevalentemente, si collocano le informazioni ed i dati acquisiti in quest’indagine, deve essere posto in evidenza come il codice dei beni culturali del 2004, nel disciplinare ex novo la materia dei servizi aggiuntivi, sostituisce al criterio della “convenienza finanziaria” un concetto di gran lunga più generale e, è da aggiungere, più adeguato all’evoluzione della normativa tesa a favorire forme di sussidiarietà orizzontale nella gestione del patrimonio culturale pubblico, secondo il quale (art. 115) le attività di valorizzazione dei beni culturali sono gestite in forma diretta o indiretta. La gestione in forma indiretta, a sua volta, può essere attuata: a) mediante affidamento diretto a soggetti (associazioni, fondazioni, società di capitali) costituiti o partecipati, in misura prevalente, dall’Amministrazione; b) mediante concessione a terzi. La scelta tra le due forme di gestione (diretta o indiretta) è attuata mediante valutazione comparativa in termini di efficienza ed efficacia degli obiettivi che si intendono perseguire. Qualora l’affidamento avvenga in concessione, alla stessa si provvede mediante procedure ad evidenza pubblica.
In buona sostanza, sembra potersi sostenere che il codice recepisce, pur senza abrogarlo, l’art. 10 del d.lgs. n. 368/1998 che, con le modifiche più volte apportate tra il 2000 e il 2002, regolamenta modalità e condizioni dell’affidamento a soggetti terzi (siano essi privati od organismi partecipati dal Ministero) della gestione dei servizi concernenti i beni culturali.
In definitiva la disciplina dei servizi aggiuntivi - prima tappa di un percorso di esternalizzazione della gestione dei beni culturali che, dal 1992 ad oggi, almeno nella regolamentazione positiva, ha trovato uno sviluppo sempre maggiore, arrivando sino a poter comprendere l’affidamento del bene culturale nella sua unitarietà (ferma restando la competenza dello Stato per quanto attiene alle forme di tutela) – non assume più una propria, autonoma qualificazione, ma rappresenta soltanto una delle modalità attraverso le quali si realizzano le forme di gestione dei beni in questione.
Il codice introduce, rispetto al quadro normativo prima vigente, un altro elemento di per i contratti di concessione non è più fissata una durata massima (nel testo unico, come si è detto, le convenzioni non potevano avere una durata superiore ai quattro anni ed essere rinnovati per più di due volte). La durata dei contratti resta, perciò, rimessa all’accordo tra le parti e, più in generale, i contratti medesimi sono sottoposti alla disciplina comune in materia di appalti pubblici di servizi. A legislazione vigente, le convenzioni restano, inoltre, soggette alla disciplina dettata dalla legge 24 dicembre 1993, n. 537 ed, in particolare alle condizioni stabilite dall’art. 6, comma 2, che esclude, per i contratti di fornitura di beni e servizi stipulati dalle pubbliche Amministrazioni, la facoltà del rinnovo tacito e stabilisce l’obbligo per l’Amministrazione di accertare, entro tre mesi dalla scadenza dei contratti medesimi, il permanere delle ragioni di convenienza e di interesse pubblico al fine di procedere, in caso della verifica della loro sussistenza, al rinnovo espresso degli atti negoziali. Disposizione, quest’ultima, peraltro, abrogata dall’art. 23 della l. 18 aprile 2005, n. 62, che, al comma 2, stabilisce il principio per cui i contratti per acquisti e forniture di beni e servizi, già scaduti o che vengano a scadere nei sei mesi successivi alla data di entrata in vigore della legge, possono essere prorogati per il tempo necessario alla stipula dei nuovi contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica, a condizione che la proroga non superi comunque i sei mesi e che il bando di gara venga pubblicato entro e non oltre novanta giorni (che decorrono, sempre, dalla data di entrata in vigore della stessa legge).

1.3 La disciplina dell’uso individuale e dell’uso strumentale e precario di beni culturali.
L’art. 114 del testo unico dei beni culturali (norma d’uguale contenuto è, oggi, nell’art. 106 del codice), nel riprendere una disposizione della legge “Ronchey”, dispone che il Ministero per i beni culturali può, a titolo oneroso, concedere l’uso dei beni che abbia in consegna per finalità compatibili con la loro destinazione culturale. Non si tratta, peraltro, di disposizione innovativa in quanto un tratto del regime proprio del demanio pubblico è la possibilità dell’affidamento in concessione ai privati . Nel caso di specie si ha riguardo all’uso individuale - come ulteriormente chiarito dall’art. 106 del codice, che fa appunto riferimento all’uso da parte di “singoli richiedenti” - e permanente del bene; qualificazione, quest’ultima, che vale a distinguere la fattispecie in questione da quella, regolamentata dall’art. 115 del testo unico (107 del codice), dell’uso strumentale e precario e della riproduzione dei beni culturali.
La possibilità di riprodurre i beni culturali è di antica disciplina (r.d. 23 marzo 1923, n. 798, l. 30 marzo 1965, n. 340), rimasta, peraltro, nel tempo sostanzialmente immutata: nessun canone è dovuto per le riproduzioni per uso personale o per motivi di studio; negli altri casi il corrispettivo è rimesso ad un provvedimento dell’Amministrazione concedente, chiamata a determinare gli “importi minimi dei canoni e dei corrispettivi”, sia per quanto attiene all’uso, che alla riproduzione dei beni (art. 108, comma 6 del codice).
Lo stesso art. 108 (che riproduce senza modificazioni d’ordine sostanziale l’art. 115 del testo unico del 1999) detta la disciplina dei criteri per la determinazione dei canoni di concessione per l’uso (permanente o strumentale e precario) dei beni culturali, tenendo conto: a) del carattere delle attività cui si riferiscono le concessioni d'uso; b) dei mezzi e delle modalità di esecuzione delle riproduzioni; c) del tipo e del tempo di utilizzazione degli spazi e dei beni; d) dell'uso e della destinazione delle riproduzioni, nonché dei benefici economici che ne derivano al richiedente.
E’ da osservare, peraltro, per quanto attiene alle riproduzioni (fotografiche, cinematografiche, diapositive ecc.) ed all’uso strumentale e precario dei beni, che il tariffario oggi in vigore è ancora quello stabilito con d.m. 8 aprile 1994 (in Gazzetta Ufficiale 6 maggio 1994, n. 104) e ciò nonostante che, già con il regolamento n. 139/1997 (di attuazione della legge “Ronchey”), si disponesse (art. 8, comma 6) la transitoria vigenza di quel tariffario, fino all’adozione di un nuovo provvedimento.
Per quanto attiene, invece, alla disciplina dei canoni per la concessione in uso permanente, non risulta che da parte dell’Amministrazione siano stati ancora fissati i criteri di determinazione dei corrispettivi minimi da corrispondere. Ed, invero, un tale onere, che sembra discendere dal citato art. 108 del codice, non era in precedenza imposto dal testo unico che, in materia, si limitava soltanto a disporre l’obbligo per il Capo dell’istituto interessato di determinare, di volta in volta, il canone dovuto e d’adottare il relativo provvedimento.

1.4 L’affidamento in concessione dei biglietti d’ingresso ai musei ed agli altri luoghi di cultura.
Occorre premettere che la legge 25 marzo 1997, n. 78, nel sopprimere la tassa di ingresso ai musei statali, l’ha sostituita con un semplice biglietto di ingresso; strumento, questo, di più agevole gestione amministrativa, sia sotto il profilo della riscossione, sia sotto il profilo dei sistemi di emissione, di distribuzione e di vendita (alla legge ha dato esecuzione il d.m. 11 dicembre 1997, n. 507 “Regolamento recante norme per l’istituzione del biglietto di ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichità, parchi e giardini monumentali dello Stato ”). Le disposizioni in questione sono state trasfuse, con poche modificazioni d’ordine sostanziale, dapprima, nell’art. 100 del testo unico del 1999 e, ora, negli artt. 103 e 110 del codice ; questa ultima norma (commi 2 e 3) conferma, in particolare la natura di “entrate di scopo” degli introiti derivanti dalla vendita dei biglietti da destinare alla realizzazione di interventi per la sicurezza e la conservazione dei luoghi, nonché all’espropriazione ed all’acquisto di beni culturali.
Il citato regolamento 507/1997, oltre a prevedere il libero ingresso a quegli istituti d’arte e cultura i cui introiti siano inferiori alle spese di riscossione, calcolate sulla base dei costi diretti e indiretti sostenuti dall’Amministrazione nell’anno precedente (art. 4, comma 1), e a disciplinare – con regole confermate nelle loro linee generali dal codice – le modalità di emissione, distribuzione e vendita dei biglietti, ha disposto, quanto alla distribuzione ed alla vendita, la possibilità dell’affidamento in concessione a soggetti pubblici e privati (comma 3). E’, inoltre, prevista (comma 4) la possibilità della corresponsione da parte del concessionario di un corrispettivo globale per il servizio di vendita, il cui importo, fissato sulla base degli introiti realizzati nell’anno precedente, non può essere inferiore all’85 per cento degli importi medesimi, da adeguare annualmente alla variazione degli incassi verificatisi nel periodo medesimo. Modalità d’affidamento, quest’ultima, peraltro, mai attivata dall’Amministrazione.
Con circolare n. 103/2000, l’Amministrazione ha fissato i criteri generali che devono regolare le convenzioni stipulate per la distribuzione e la vendita dei biglietti. Tra le prescrizioni di maggior interesse vi è quella che fissa al 15 per cento la misura massima del corrispettivo a favore del concessionario a remunerazione del servizio prestato.
E’, inoltre, precisato come i concessionari, avendo maneggio di denaro pubblico, assumono la veste giuridica di agenti contabili dello Stato (fatta salva l’ipotesi – peraltro, come si è detto, mai attivata - in cui la convenzione preveda la “vendita” degli incassi da parte dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 2, comma 4 del regolamento del 1997 ) e come tali sono soggetti agli obblighi di rendicontazione e sottoposti alla vigilanza ed al controllo dei ministeri per i beni culturali e dell’economia e finanze. La stessa circolare determina le modalità per la compilazione del conto giudiziale da inviare, per il tramite degli Uffici del bilancio, alla Corte dei conti.

1.4 La disciplina dell’incasso e del riparto dei proventi derivante dall’esternalizzazione
dei servizi.
L’art. 110 del codice contiene la disciplina generale della gestione dei proventi siano essi derivanti dai servizi aggiuntivi, dall’uso permanente o transitorio dei beni, dalle riproduzioni o dalla distribuzione e vendita dei biglietti d’ingresso (la materia era, invece, regolata nel testo unico in due diversi articoli: il 100 ed il 117).
E’ previsto (comma 2) che i proventi in parola siano versati alla Sezione di tesoreria provinciale dello Stato, anche mediante versamento in conto corrente postale intestato alla tesoreria medesima, ovvero sul conto corrente bancario aperto da ciascun responsabile di istituto o luogo della cultura presso un istituto di credito. In tale ultima ipotesi, l'istituto bancario è tenuto a provvedere, non oltre cinque giorni dalla riscossione, al versamento delle somme affluite alla Sezione di tesoreria provinciale dello Stato. Il Ministro dell'economia e delle finanze assegna, quindi, le somme incassate alle competenti unità previsionali di base dello stato di previsione della spesa del Ministero per i beni culturali.
Un criterio parzialmente diverso era previsto, in precedenza, per gli introiti che derivavano all’Erario dal pagamento di canoni e corrispettivi conseguenti all’attivazione dei servizi di assistenza culturale e di ospitalità (artt. 112-117 t.u. 490/1999). L’art. 117, comma 2 del t.u. 490/1999 disponeva, infatti, che i canoni e i corrispettivi conseguenti alla concessione dei servizi ai privati, all’uso dei beni culturali ed alla riproduzione dei medesimi, “affluiscono ad apposita unità previsionale di base dello stato di previsione dell’entrata per essere riassegnati alle competenti unità previsionali di base dello stato di previsione della spesa del Ministero e destinati, in misura non inferiore al 50 % del loro ammontare, agli istituti di provenienza”.
Costituisce eccezione alla regola generale fissata dal codice, la disciplina dettata per la Soprintendenza di Pompei (art. 9, legge 8 ottobre 1997, n. 352), dove è previsto che gli introiti derivanti dai servizi aggiuntivi e quelli provenienti dai biglietti d’ingresso agli scavi ed altre aree e complessi archeologici della Soprintendenza affluiscano, tutti, al bilancio di quell’istituto per essere destinati ad interventi di adeguamento strutturale e funzionale, ai restauri, al recupero archeologico, alle attività di promozione culturale e di godimento dei beni. E’, questa, una disposizione collegata al riconoscimento alla Soprintendenza di Pompei dell’autonomia scientifica, organizzativa, amministrativa e finanziaria ed il cui buon risultato [l’82% circa delle entrate proprie della Soprintendenza (con esclusione, cioè, dei trasferimenti dal centro che, nel 2004, si attestano, circa, al 16 % del totale delle entrate) è costituito dal corrispettivo dei biglietti d’ingresso e dei servizi aggiuntivi (€. 20.506.772 , nel 2004)] è alla base dell’estensione di tale regime amministrativo-contabile ad altri istituti con competenza su complessi di beni distinti da eccezionale valore archeologico, storico, artistico o architettonico in applicazione dell’art. 8 del d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368 e dell’art. 19 del d.p.r. 10 giugno 2004, n. 173. Si tratta delle Soprintendenze speciali per i poli museali di Firenze, Roma, Napoli e Venezia (d.m. 11 dicembre 2001) e della Soprintendenza autonoma di Roma (dm. 22 maggio 2001); provvedimenti, questi, richiamati dal d.m. 24 settembre 2004 (in Gazzetta Ufficiale 18 novembre 2004, n. 271) di articolazione della struttura centrale e periferica del Ministero.
Con regolamento approvato con il d.p.r. 29 maggio 2003, n. 240 è, infatti, previsto per tali istituti un regime d’autonomia analogo, quanto alla gestione delle entrate, a quello già in atto per la Soprintendenza di Pompei. Al fine di consentire un riequilibrio finanziario nell’ambito delle medesime Soprintendenze il regolamento dispone, altresì, che il Ministro per i beni culturali possa, annualmente, disporre che una quota non superiore al 30 per cento delle entrate proprie di ogni istituto sia versata in conto entrata del bilancio dello Stato e riassegnata dal Tesoro al Ministero, per essere ripartita tra le Soprintendenze interessate in relazione alle rispettive esigenze finanziarie.
E’ da considerare come il regime delle Soprintendenze speciali determini, soprattutto per effetto degli incassi derivanti dalla vendita dei biglietti, una serie di conseguenze, i cui effetti sono in seguito approfonditi, sulla entità delle entrate di scopo di cui il Ministero per i beni culturali poteva disporre per far fronte alle esigenze di ordine generale. Non può, infatti, essere trascurato come l’autonomia finanziaria e contabile sia stata riconosciuta proprio a quegli istituti dove notevolmente più significativi sono i proventi derivanti dall’esternalizzazione dei servizi.
I primi dati disponibili, relativi l’anno 2004 (tab. 1), dimostrano che, a fronte di un introito totale dell’Amministrazione pari a circa 100 milioni di euro, ben 62 milioni (pari ad oltre il 60%) sono state introitati direttamente da sole tre Soprintendenze speciali (peraltro, il polo di Firenze e la Soprintendenza archeologica di Roma, rispettivamente, per soli 10 e 6 mesi).


Introiti versati in tesoreria Introiti affluiti direttamente nei bilanci dei rispettivi istituti
Soprintendenza Archeologica di Pompei Soprintendenza Archeologica di Roma Soprintendenza per il polo museale fiorentino
38.789.123,48 20.506.770,00 21.295.100,97 20.858.197,17
tab. 1

Introiti totali 101.449.191,62


Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall’Amministrazione
2. Lo stato d’attuazione dei servizi aggiuntivi (i profili istituzionali)

2.1 La tipologia dei servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico.
E’ opportuno premettere che la tipologia dei servizi aggiuntivi che possono essere istituiti negli istituti e nei luoghi della cultura non ha subito modificazione nel passaggio dalla disciplina del testo unico del 1999 a quella del codice del 2004 (rispettivamente, art. 112 e art. 117).
Presso i musei, i monumenti, i siti archeologici, le biblioteche statali e gli archivi dello Stato, i servizi aggiuntivi hanno riferimento - l’elencazione della norma è da ritenersi non tassativa - in particolare: a) al servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici, audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo e le riproduzioni di beni culturali; b) ai servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito del prestito bibliotecario; c) alla gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali; d) alla gestione dei punti vendita e l'utilizzazione commerciale delle riproduzioni dei beni; e) ai servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l'infanzia, i servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro; f) ai servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba; g) all'organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, nonché di iniziative promozionali.
I predetti servizi possono essere gestiti individualmente ovvero in forma integrata, anche insieme con i servizi di pulizia, di vigilanza e di biglietteria.
Appare subito evidente come la tipologia di servizi aggiuntivi previsti dalla legge, oltre a poter interessare tutti i diversi settori di Amministrazione dei beni culturali (storico-artistici, archeologici, archivistici e librari), sia difficilmente riconducibile ad unità, avendo a riferimento sia attività strettamente connesse con l’esercizio dell’attività istituzionale (ad es. la fornitura di riproduzioni per i servizi riguardanti beni librari ed archivistici; i servizi di pulizia e di vigilanza; l’organizzazione di mostre), sia attività, in senso proprio, “aggiuntive” (book shop; servizi di ristorazione), che, ove affidate all’esterno, possono tradursi in convenzioni sia attive, sia passive, sia miste (contraddistinte, cioè, parte da entrate, parte da spese).

2.2 I servizi aggiuntivi istituiti presso i luoghi d’arte.
La fase di avvio delle disposizioni della legge “Ronchey” sui servizi aggiuntivi non è stata esente da difficoltà di attuazione. Per quasi un quadriennio (dal 1993 al 1997), l’unica convenzione per la attivazione dei servizi in concessione (biglietteria e bookshop) è stata quella in essere presso la Galleria nazionale di arte moderna di Roma (GNAM) .
Nel 1997, anche grazie all’adozione di un nuovo regolamento d’attuazione della legge, che ha comportato il sensibile snellimento delle procedure di affidamento dei servizi in concessione (d.m. n. 139/1997), la situazione ha subito una positiva evoluzione. In quell’anno, infatti, in sei Soprintendenze (per un totale di tredici luoghi d’arte) si è dato il via all’affidamento in concessione dei servizi di biglietteria, di vendita di libri e gadgets, di audioguide, di ristorazione (quest’ultimo, attivato presso il solo museo di Valle Giulia in Roma).
I prospetti che seguono (tabb. 2 e 3), danno conto dell’andamento dei servizi per l’assistenza e per l’ospitalità al pubblico nel periodo 1997-2004, sia in assoluto e nel loro rapporto percentuale con il numero complessivo di luoghi d’arte (tab. 2), sia suddivisi per tipologia (tab 3).
tab 2
anno servizi attivati siti interessatidai servizi siti aperti al pubblico
1997 39 13 (3%) 377
1998 78 36 (9%) 386
1999 137 64 (16%) 403
2000 206 82 (19%) 421
2001 258 110 (25%) 435
2002 300 117 (26%) 444
2003 309 124 (27%) 454
2004 306 120 (26%) 458
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati SISTAN.

tab 3
Servizi attivi nel periodo 1997/2004
Tipologia servizio 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Audioguide 6 7 12 26 30 36 40 41
Bookshop - vendita gadget 12 33 53 69 88 103 108 103
Caffetteria 2 6 8 14 17 26 25 26
Prenotazione - prevendita 8 17 30 39 46 46 47 48
Ristorante self-service - 1 1 3 3 5 6 6
Visite guidate 11 14 33 55 74 84 83 82
Totale 39 78 137 206 258 300 309 306
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati SISTAN.


Si assiste, dunque, ad una significativa espansione dei servizi attivati tra gli anni 1998 e 2000. In questo ultimo anno, i nuovi servizi aggiuntivi sono ben sessantanove, per un totale di duecentosei servizi attivati in ottantadue siti culturali. Dal 2001, invece, il numero relativo delle attivazioni mostra una progressiva, costante diminuzione, subendo un drastico calo nel 2003, anno in cui sono soltanto nove le nuove istituzioni.
Almeno due fattori determinano una tale situazione. Il primo è dovuto a cause oggettive riconducibili alla convenienza finanziaria ad istituire servizi al pubblico in siti in cui poco elevato è l’afflusso di visitatori. Il secondo fattore è costituito dalla sempre maggiore difficoltà ad individuare, all’esterno dell’Amministrazione, soggetti che trovino convenienza finanziaria alla gestione dei servizi aggiuntivi. In tal senso, deve essere sottolineato come nel 2004 siano venuti meno – a seguito di mancato interesse al rinnovo da parte del contraente privato – ben nove servizi, già attivati anche presso istituti culturali di notevole importanza (si pensi alla Galleria nazionale d’arte moderna in Roma dove non è più presente il servizio di bookshop).
Per quanto attiene all’attivazione dei servizi integrati, includendo in tale tipologia una pluralità di servizi (ivi compresi, in linea teorica, quelli di pulizia, vigilanza e biglietteria) affidati con un’unica convenzione, il loro numero pur in progressivo aumento (v. grafico A), mostra un percorso analogo a quello testè analizzato per gli altri servizi aggiuntivi: sensibile incremento nell’anno 2000 e progressiva riduzione negli anni successivi. Quanto alla tipologia, essa comprende l’affidamento del servizio di biglietteria e, sinora, mai, invece, i servizi di vigilanza e di pulizia (in allegato - all. I - l’elenco degli istituti che hanno usufruito di tale opportunità e la composizione dei relativi servizi). E’ da aggiungere, a completezza del quadro, che quasi l’83 per cento dei siti culturali ove sono attivi singoli servizi aggiuntivi, ha integrato gli stessi con il servizio di biglietteria.


grafico elaborato su dati forniti dall’Amministrazione



Si è detto come all’origine delle innovazioni normative che hanno provveduto a disciplinare i servizi di assistenza e ospitalità presso i luoghi della cultura vi sia l’esigenza di garantire una migliore valorizzazione e fruizione dei beni culturali. Non può, in proposito, non essere ricordato l’insegnamento di M.S. Giannini secondo cui “[I]l bene culturale è pubblico non in quanto bene di appartenenza ma in quanto bene di fruizione” , citazione, questa, nella quale la più attenta dottrina ha visto la vocazione comunitaria del bene culturale , che non va soltanto tutelato, ma deve essere, altresì, posto a disposizione della comunità, per alimentarne lo sviluppo intellettuale .
Va, poi, considerata la necessità di adeguare, in primo luogo, il settore museale pubblico alle richieste sempre più esigenti e complesse del mercato dei consumi culturali in un’ottica di managerialità; esigenza, questa, che, sin dagli anni ottanta, aveva raggiunto piena maturità concettuale, allorché al settore dei beni culturali venne riconosciuto in sede CIPE un ruolo importante come generatore di benefici economici e sociali, a fronte di investimenti che sino ad allora venivano destinati esclusivamente a settori ritenuti di maggiore rilevanza sociale e produttività, quali la sanità, l’istruzione, le comunicazioni.
I servizi aggiuntivi, pertanto, devono svolgere una duplice funzione: da una parte, migliorare la “qualità” del godimento dei beni, dall’altra, contribuire al suo incremento.
Per quanto attiene a tale ultimo profilo, l’indice di più immediata percezione è rappresentato dall’andamento dei visitatori presso i musei, monumenti e siti archeologici presso i quali siano stati attivati i servizi in parola. Naturalmente il suo valore è soltanto indicativo, sia in quanto sono molti e diversi i fattori che possono influire sulle “quantità” dei fruitori dei luoghi d’arte, sia perché non si dispone di parametri confrontabili tra gli istituti che dispongono di servizi aggiuntivi e quelli che, invece, ne sono sprovvisti (dei dati relativi all’andamento dei visitatori, si dà, comunque, conto nelle tabelle 15 e 16).
Maggiormente significative, appaiono le informazioni circa l’andamento finanziario dei proventi incassati dall’Amministrazione (a titolo di canone o di royalties) per effetto dell’attivazione dei servizi per l’assistenza e l’ospitalità.
A tal riguardo, le tabelle che seguono, danno, rispettivamente, conto delle somme incassate al lordo dei proventi per l’Amministrazione (a titolo di canone e/o di royalties) – tab. 4 - e degli importi a questa ultima, a vario titolo, spettanti e versati sugli appositi capitoli dell’entrata del bilancio dello Stato (tab. 5).
tab. 4
Incassi derivanti dai servizi aggiuntivi (al lordo dei proventi spettanti all’Amministrazione)
Tipologia servizio 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Audioguide 639.516,70 852.943,55 1.499.149,91 1.764.562,00 2.079.458,19 2.056.971,61 2.303.484,34
Bookshop evendita gadget 9.040.923,40 13.001.997,82 15.927.854,57 17.584.283,91 17.662.180,90 19.284.171,53 20.191.393,96
Caffetteria 2.127.819,30 2.710.008,22 3.612.070,67 4.336.852,10 4.321.615,24 4.682.789,20 4.829.125,84
Prenotazione eprevendita 722.667,55 1.313.847,76 2.134.269,24 2.996.076,97 3.004.895,07 4.378.691,07 5.165.211,93
Ristorante self service 784.388,59 638.444,24 917.429,69 984.450,60 977.735,46 910.106,86 1.378.672,19
Visite guidate 725.234,19 995.140,66 1.656.432,15 1.930.882,59 2.091.410,61 2.392.008,42 2.526.058,67
Totale 14.040.549,72 19.512.382,24 25.749.206,24 29.599.109,62 30.139.297,47 33.706.741,69 36.393.946,93
Fonte: dati SISTAN.

tab. 5
Eserciziofinanziario Versamenti inTesoreria
2000 9.868.091,79
2001 10.372.054,19
2002 11.655.469,97
2003 9.991.430,59
2004 8.236.920,23
Fonte: dati sistema CdC-RGS


In proposito, è da dire che i dati esposti in tab. 4 sono significativi, a fronte dell’espansione del numero di servizi attivati nel periodo preso in considerazione, del progressivo consolidamento degli introiti di quelli attivati in precedenza: gli incassi lordi, infatti, aumentano dal 1998 al 2004, in una progressione, rispettivamente del 39%, 32%, 15%, 2%, 12% e 7% rispetto l’anno precedente; mentre, nello stesso periodo il numero dei servizi aggiuntivi fa registrare un incremento del 76%, 50%, 25%, 16%, 3% e –0,3%.
Quanto, poi, alle somme incassate dallo Stato (tab. 5), tali importi – che, peraltro, ove riferiti ai corrispondenti esercizi finanziari, risentono di un certo grado di approssimazione in ragione dell’andamento dei versamenti degli ultimi mesi dell’anno, contabilizzati nell’esercizio successivo – sono contraddistinti da meno sensibili variazioni, agevolmente spiegabili ove si consideri la loro origine. In particolare, qualora il servizio aggiuntivo comporti il pagamento di un canone (ad es. caffetteria, ristorazione) questo è, per tutta la durata contrattuale, non influenzato dall’andamento lordo degli introiti, al pari dei servizi di prenotazione e prevendita dei biglietti, per i quali l’intero corrispettivo resta a carico del concessionario.
Un ulteriore aspetto da analizzare è quello relativo all’uso strumentale e precario degli spazi, concessi sempre dall’Amministrazione per l’organizzazione di convegni, conferenze, concerti ed altre iniziative da parte di soggetti privati.
Risulta, sulla base dei dati e delle informazioni fornite dall’Amministrazione, che, tra quegli istituti che hanno attivato i servizi aggiuntivi, 54 siti hanno anche concesso in uso a privati gli spazi di loro competenza per l’organizzazione di oltre 1.000 manifestazioni con un introito per l’Erario pari a €. 1.235.382,11 (in percentuale maggiore si tratta di visite fuori orario, concerti e conferenze) (tab. 6).

tab. 6
Uso strumentale e precario degli spazi
Siti interessati 54
Manifestazioni organizzate 1.226
Introito per l’Amministrazione €. 1.235.382,11
Tipologia delle manifestazioni Concerti, manifestazioni culturali, convegni, conferenze, cene di gala, esposizioni, riprese televisive, visite guidate fuori orario, sfilate di moda, matrimoni.
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall’Amministrazione

E’ comunque da tenere in considerazione come una grande parte degli introiti (pari al 44%) e delle manifestazioni organizzate, si riferiscano a siti delle Soprintendenze speciali e dei poli museali di cui si dice in maniera più dettagliata nel capitolo successivo.
Di seguito si riportano gli istituti che sono risultati maggiormente attivi nella concessione in uso a privati dei propri spazi. (tab. 7).

tab. 7
Istituti che hanno concesso l'uso strumentale e precario degli spazi
Sito Tipologia Manifestazioni e Introiti
Museo Nazionale di Castel Sant'Angelo – Roma visite fuori orario 529 €. 80.613,78
Museo "Diego Aragona Pignatelli Cortes" – Napoli convegni, conferenze,concerti 64 €. 48.274,60
Palazzo Reale di Napoli convegni, conferenze,concerti 48 €. 60.385,00
Museo delle Arti e Tradizioni Popolari - Roma lezioni danze ottocentesche 35 €. 1.178,30
Villa Adriana – Tivoli (Roma) spettacoli, cene, riprese cinematografiche e televisive 30 €. 19.230,00
Circuito Museale Complesso Vanvitelliano (Reggia e Parco di Caserta, Giardino all'Inglese, Museo dell'Opera e del Territorio) - Caserta Convegni, conferenze, concerti 26 €. 32.111,78
Cenacolo Vinciano - Milano visite fuori orario, accesso spazi tecnici 25 €. 12.170,97
Museo Archeologico Nazionale di Paestum spettacoli 24 €. 37.029,91
Galleria Spada - Roma visite fuori orario 16 €. 788,33
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall’Amministrazione

Un’ ultima considerazione attinente all’uso strumentale e precario degli spazi, è quella relativa ad alcuni istituti, che, per accrescere la valorizzazione e la conoscenza dei propri siti, hanno concesso gratuitamente i propri spazi per manifestazioni, (più frequentemente concerti), ai comuni o ad altre istituzioni e enti a seguito di specifici accordi. Gli istituti in questione sono elencati nella tabella che segue (tab. 8).

tab. 8
Istituti che hanno concesso gratuitamente in uso strumentale o precario i propri spazi
Istituto Manifestazioni organizzate e tipologia
Museo Nazionale della ceramica "Duca di Martina" (Napoli) 2 n.d.
Basilica di Sant' Apollinare in Classe (Ravenna) 3 concerti
Casa Romei (Ferrara) 3 concerti
Museo nazionale (Ravenna) 1 concerto
Museo Pomposiano e Abbazia di Pomposa (Codigoro) 2 concerti
Rocca demaniale (Gradara) 6 concerti e conferenze
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall’Amministrazione


2.2.1 I servizi aggiuntivi nelle Soprintendenze autonome e nei poli museali.
A partire dal 2001, in applicazione dell’art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 368/1998, la Soprintendenza archeologica di Roma è stata dotata di autonomia scientifica, finanziaria, organizzativa e contabile sul modello normativo già sperimentato per la Soprintendenza di Pompei (art. 9 l. n. 352/1997). Lo stesso grado di autonomia è stato attribuito alle neoistituite Soprintendenze speciali per i poli museali (fiorentino, napoletano, veneziano e romano) che acquisiscono competenza su un insieme di complessi ubicati nei rispettivi territori.
E’ di tutta evidenza, considerato che le nuove Soprintendenze speciali hanno competenza a gestire alcuni dei luoghi di cultura di importanza maggiore e di più largo richiamo per il pubblico, come rilievo particolare per essi abbia il settore dei servizi aggiuntivi sia sotto il profilo del miglioramento dell’offerta, che per quanto attiene ai riflessi finanziari.
Con d.p.r. 23 maggio 2003, n. 240 è stato adottato il regolamento sul funzionamento amministrativo-contabile e la disciplina del servizio di cassa delle Soprintendenze in parola. Seppur né dalle disposizioni di legge, né da quelle regolamentari, sia previsto esplicitamente (come, invece, nel caso della Soprintendenza archeologica di Pompei) che i proventi dei servizi aggiuntivi e della vendita dei biglietti di ingresso debbano affluire, anziché all’entrata del bilancio dello Stato, direttamente a quello degli istituti autonomi, dal complesso delle norme contenute nel regolamento n. 240 è possibile evincere con sufficiente chiarezza che tale è l’intendimento. Depongono in tal senso le disposizioni dell’art. 4 (Riscossione delle entrate, ordinazione e pagamento delle spese) che disciplina il regime delle entrate, sia che provengano dal competente centro di responsabilità (comma 1), sia da proventi diversi (comma 2) e che prevede, quanto a queste ultime, la facoltà del Ministro per i beni culturali di adottare provvedimenti di riequilibrio delle entrate (per una quota non superiore al 30 per cento) da ripartire nell’ambito delle Soprintendenze autonome.
Il prospetto che segue (tab. 9), relativo alla sola Soprintendenza archeologica di Pompei, espone l’andamento degli introiti da servizi aggiuntivi.

tab. 9
Soprintendenza archeologica di PompeiIntroiti biglietteria e servizi aggiuntivi
Anno Biglietteria Servizi aggiuntivi
1999 €. 9.514.169,00 €. 258.228,45
2000 €. 14.132.960,00 €. 428.659,00
2001 €. 15.384.936,00 €. 851.637,00
2002 €. 17.493.794,00 €. 1.186.072,00
2003 €. 16.816.681,00 €. 1.786.804,00
2004 €. 18.492.270,00 €. 2.014.502,00
Fonte: dati forniti dall’Amministrazione

Come si può vedere, dall’istituzione dei primi servizi aggiuntivi, nel periodo 1999 - 2004, gli incassi sono notevolmente aumentati ed, in ogni singolo anno, fanno registrare significativi incrementi; a tale risultato corrisponde, d’altro canto il costante aumento nella vendita dei biglietti di ingresso che passa dai 9 milioni di euro del 1999 agli oltre 18 milioni di euro del 2004.
Per quanto riguarda gli altri istituti autonomi (Soprintendenze speciali per i poli museali e archeologica di Roma), i dati disponibili (tab. 10) si riferiscono ad un periodo di tempo assai limitato, considerato che le entrate di quegli istituti affluiscono ai relativi bilanci, dal marzo 2004 per il polo museale fiorentino, dal giugno 2004 per la Soprintendenza archeologica di Roma e dal gennaio 2005 per i poli museali romano, veneziano e napoletano.

tab. 10
Istituti 2004* 2005*(aggiornati al mese di febbraio)
Soprintendenza speciale archeologica di Roma 21.295.100,97 5.610.422,76
Soprintendenza speciale per il polo museale fiorentino 20.858.197,17 6.702.323,59
Soprintendenza speciale per il polo museale romano - 2.183.099,45
Soprintendenza speciale per il polo museale veneziano - 1.040.752,96
Soprintendenza speciale per il polo museale napoletano - 2.292.077,03
Fonte: dati forniti dall’Amministrazione
*Gli importi sono complessivi (biglietti + servizi aggiuntivi)


Per quanto attiene all’organizzazione presso le Soprintendenze speciali di mostre, manifestazioni culturali e iniziative promozionali, attività, queste, comprese, ai sensi dell’art. 117 del codice (comma 2, lett. g) tra i servizi d’assistenza culturale ed ospitalità per il pubblico, si dispone dei dati, relativi al 2004, di cinque Soprintendenze (poli museali di Venezia, Roma, Napoli, Firenze e Soprintendenza archeologica di Roma).
Tab. 11
Mostre
Istituto N. Visitatori Introito Modalità di affidamento Soggetto affidatario Modalità di ingresso Criteri di determinazione del corrispettivo per l'amm.ne
Polo museale di Venezia 4 237.020 1.011.829,74 convenzione serv. agg.vi ATI Venezia accademia a β
Polo museale di Roma 19 101.000 1.044,50 aff. diretto vari a, c ε
Polo museale di Napoli 18 108.105 423.724,97 aff. diretto Civita a, c β, γ, ε, δ
Polo museale di Firenze 8 2.749.231 5.505.485,25 convenzione serv. agg.vi ATI Giunti a β
Archeologica Roma 2 21.187 51.823,00 aff. diretto Electa a, b α, β
Archeologica Pompei dati non comunicati convenzione specifica Mondatori Electa Φ


legenda
a) Incremento del biglietto ordinario di ingresso al museo
b) Biglietto ingresso mostra
c) Biglietto ingresso mostra o biglietto integrato (mostra + museo)

α) Attribuzione all'affidatario dell'intero importo del biglietto mostra fino alla copertura del piano finanziario; alla Soprintendenza il 50% degli ulteriori ricavi
β) Attribuzione all'affidatario dell'incremento del biglietto ordinario fino alla copertura del piano finanziario; alla Soprintendenza il 50% degli ulteriori ricavi
γ) Quota fissa del biglietto integrato alla Soprintendenza, la differenza all'affidatario fino a copertura del piano finanziario; ulteriori ricavi ripartiti al 50%
δ) Percentuale fissa alla Soprintendenza del costo del biglietto d’ingresso alla mostra; ulteriori ricavi all'affidatario fino a copertura del piano finanziario. Ulteriori ricavi ripartiti al 50%
Φ) Corrispettivo stabilito in convenzione.
ε) Altro.
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall’Amministrazione


Con riguardo ai profili di organizzazione e gestione delle mostre, è da dire che da parte delle Soprintendenze per i poli museali di Venezia, Firenze e Napoli sono stati seguiti, nella maggior parte delle iniziative poste in essere, procedimenti analoghi le cui caratteristiche sono rappresentate: a) dall’affidamento del servizio alla società (capogruppo o partecipante all’ATI) già concessionaria dei servizi aggiuntivi presso ciascun polo museale; b) dalla previsione di un biglietto di ingresso alla mostra – quale sovrapprezzo del biglietto di ingresso al museo - il cui corrispettivo viene acquisito dal soggetto organizzatore sino a copertura dei costi previsti dal piano finanziario (polo museale di Firenze); b1) dalla previsione di un biglietto integrato per gli ingressi al museo (o al monumento) ed alla mostra, il cui importo è acquisito dal soggetto organizzatore (salvo una percentuale, comunque, attribuita alla Soprintendenza) sino a copertura dei costi (polo museale di Napoli); c) dalla ripartizione dei maggiori introiti derivanti dalle iniziative (rispetto ai costi preventivati) tra Soprintendenza e soggetto affidatario; d) dalla previsione di un corrispettivo fisso annuo da corrispondere al concessionario in relazione alle mostre da organizzare (Soprintendenza archeologica di Pompei).
Il modello procedimentale osservato dai poli museali testè citati è, quindi, prevalentemente caratterizzato dall’individuazione di un unico soggetto, altamente qualificato, cui è affidata la cura dell’organizzazione delle mostre.
Quanto alle modalità dell’affidamento, è da dire che mentre i poli museali di Venezia e Firenze hanno inserito l’organizzazione delle mostre tra le altre tipologie di servizi aggiuntivi così da bandire un'unica gara, nel caso del polo museale di Napoli si è proceduto ad affidamento diretto, ancorché il soggetto prescelto sia stato individuato in una delle società partecipanti all’ ATI già affidataria della gestione degli altri servizi.
Ancora diverso il modello seguito dalla Soprintendenza archeologica di Pompei che ha provveduto ad aggiudicare, a seguito di gara, il servizio di organizzazione delle mostre separatamente dagli altri servizi aggiuntivi, così da creare, a fronte del pagamento di un corrispettivo, un servizio con il compito di curare, in collaborazione con l’Amministrazione, tutte le attività connesse con la progettazione, l’organizzazione, la gestione e la promozione delle attività espositive svolte dalla Soprintendenza archeologica.
Si discosta sensibilmente dalle caratteristiche appena enunciate il comportamento del polo museale di Roma, i cui atti d’affidamento a soggetti esterni della cura dell’organizzazione di mostre e manifestazioni delineano modelli assai diversi e astretti, tra loro, da scarsa coerenza.
Per molte iniziative, infatti, ancorché organizzate all’interno degli spazi museali, non è previsto, alcun introito finanziario per l’Amministrazione. Per altre sono formalizzati accordi rispetto i quali residuano margini di perplessità: in tal senso è da rilevare l’assenza quasi costante di un piano finanziario e la previsione di corrispettivi per la Soprintendenza da corrispondere con le più varie modalità, ivi compreso il pagamento di fatture emesse da soggetti organizzatori d’altre mostre svoltesi in precedenza. Inoltre, si è verificato ricorrere frequentemente la previsione di un onere a carico del soggetto esterno affidatario della gestione delle mostre, consistente nella corresponsione di compensi, a titolo di lavoro straordinario, a dipendenti della Soprintendenza (per lo più addetti ai compiti di sorveglianza) e somme a titolo forfetario ai funzionari addetti ai compiti di tutela. Si tratta di prassi – cui si è verificato ricorrere, ma con modalità più circostanziate e meglio delimitate, anche il polo museale di Napoli – i cui meccanismi di realizzazione occorre siano attentamente valutati dall’Amministrazione per l’assoluta genericità e indeterminatezza delle clausole contenute nelle singole convenzioni, che si rifanno ad un accordo sindacale stipulato a livello nazionale (27 aprile 2004) dai contenuti, anch’esso, alquanto generici. A tale proposito deve, peraltro, essere osservato come l’art. 4 del contratto collettivo integrativo di Ministero (12 luglio 2001), nell’individuare le materie oggetto di contrattazione fra Amministrazione e OOSS non contiene riferimento alcuno alla disciplina delle prestazioni professionali rese in conto terzi.
Con riguardo, poi, all’uso strumentale e precario dei beni culturali, frequente è stata, sempre nel solo 2004, la concessione a privati degli spazi museali per l’organizzazione di concerti, manifestazioni culturali, convegni, conferenze, cene di gala, esposizioni, riprese televisive, visite guidate fuori orario, sfilate di moda e matrimoni. L’introito complessivo è stato di € 795.910,57, con un’incidenza maggiore delle iniziative affidate dal polo museale di Napoli (€ 371.918,55). Altre ipotesi di beni affidati in uso individuale hanno, poi, determinato ulteriori, seppur modeste entrate per l’Amministrazione (pari, per tutte le Soprintendenze monitorate, ad € 38.700,18).
Infine, è stato acquisito il dato concernente le riproduzioni, consentite dai capi degli istituti, dei beni culturali in loro consegna: le riproduzioni effettuate sono state complessivamente 7.017 (di cui 3.992 relative a beni del solo polo museale fiorentino) ed hanno determinato entrate erariali per € 92.876,30.


2.2.2 I servizi aggiuntivi istituiti presso gli archivi di Stato e le biblioteche statali.
L’elencazione delle tipologie di servizi aggiuntivi pur riferendosi, sin dalla legge “Ronchey”, a tutti gli istituti dipendenti dal Ministero per i beni culturali, e quindi anche alle biblioteche statali ed agli archivi di Stato, presenta, per questi ultimi, caratteristiche peculiari rispetto ai musei, ai monumenti ed agli altri luoghi d’arte che, tra l’altro, delimitano oggettivamente le categorie di servizi attivabili.
E’, infatti, da considerare la funzione istituzionale delle biblioteche e degli archivi e, conseguentemente la particolare “qualità” del pubblico che vi accede, rappresentato, per lo più da studiosi, ricercatori e studenti. Categoria di utenti sicuramente meno numerosa e differenziata dei frequentatori dei musei o dei luoghi d’arte e rispetto alle cui esigenze risulterebbe diseconomica l’attivazione di molti dei servizi aggiuntivi previsti dalla legge.
Altre attività, invece, sono deputate in modo specifico agli istituti in parola ed, ove poste in essere, sono destinati ad accrescere sensibilmente la funzionalità dei servizi offerti agli utenti. Il riferimento è, in particolare, alla fornitura di riproduzioni e il recapito del prestito bibliotecario.
In particolare, con riguardo al settore degli archivi, i servizi aggiuntivi attivati presso gli 89 archivi di Stato e Soprintendenze archivistiche monitorate (dato aggiornato al 2004) sono indicati nel seguente prospetto (tab. 12), mentre il grafico che segue appena dopo (B) illustra il peso percentuale dei servizi medesimi. tab. 12
Archivi di Stato- servizi aggiuntivi nel 2004 -
Fornitura di riproduzione di beni archivistici 89
Servizi di accoglienza ivi inclusi quelli di assistenza e intrattenimento per l’infanzia 20
Servizi di informazione 60
Guida e assistenza didattica 61
Centri di incontro 0
Servizi di caffetteria, ristorazione e guardaroba 4
Totale 234
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall’Amministrazione


Elaborazione grafico: Corte dei conti su dati dell’Amministrazione

A commento dei dati appena esposti è utile sottolineare come presso la totalità degli uffici in parola (che hanno registrato, nel 2004, 270.537 presenze) risulti attivato il servizio di riproduzione dei documenti e, nella maggior parte degli istituti, quello di guida e assistenza didattica.
Ciò su cui deve essere posto l’accento è che quasi tutti i servizi aggiuntivi sono svolti direttamente dall’Amministrazione attraverso le proprie strutture. Gli unici servizi affidati all’esterno riguardano, infatti, il servizio di caffetteria e ristoro in essere presso quattro soli istituti (si tratta, peraltro, di distributori automatici di bevande e altri generi di ristoro) e il servizio di riproduzione presso l’archivio di Stato di Firenze.
Il dato, poi, relativo al servizio d’accoglienza (in essere presso 16 istituti) deve essere letto nel senso che in quegli Uffici il servizio medesimo è strutturato in un’organizzazione stabilmente deputat

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