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Parare del Consiglio di Stato: deposito legale dei documenti di interesse culturale destinati ad uso pubblico
2006-04-06

Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 13 marzo 2006
N. della Sezione: 4569/05

OGGETTO: MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITÀ CULTURALI – Schema di regolamento governativo recante attuazione della legge 15 aprile 2004, n. 106, relativa al deposito legale dei documenti di interesse culturale destinati ad uso pubblico.

La Sezione
Vista la relazione trasmessa con nota n. UDC/27442 del 26 ottobre 2005,
pervenuta il successivo 3 novembre, con la quale il Ministero per i beni e le attività culturali (Ufficio legislativo) ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento indicato in oggetto.
Vista la relazione integrativa trasmessa con nota n. UDC/4143 del 14 febbraio 2006 a seguito del parere interlocutorio espresso da questa Sezione nell’adunanza del 14 novembre 2005;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Donato Marra;

PREMESSO e CONSIDERATO
Su un primo testo dello schema di regolamento in oggetto, predisposto ai sensi dell’art. 5 della legge 15 aprile 2004, n. 106 e dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 al fine di completare e rendere applicabile la nuova disciplina del deposito legale dei documenti di interesse culturale destinati all’uso pubblico, la Sezione, con il parere interlocutorio citato in epigrafe - al quale per brevità integralmente si rinvia e che fa parte integrante del presente parere definitivo – aveva chiesto una serie di adempimenti istruttori e formulato richieste di chiarimenti ed osservazioni sulle parti più significative dell’articolato.
Con la relazione integrativa successivamente trasmessa in adempimento al suddetto parere, l’Amministrazione illustra gli approfondimenti istruttori svolti, anche attraverso un’apposita riunione con le amministrazioni più direttamente interessate svoltasi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 9 gennaio 2006 e coordinata dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi, e le modifiche apportate al testo originario dello schema di regolamento al fine di corrispondere alle osservazioni formulate dalla Sezione.
Si prende atto che sono stati acquisiti i pareri favorevoli della Conferenza unificata Stato-Regioni e dei Ministeri dell’economia e delle finanze e della giustizia, nonché del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, del quale sono stati recepiti i suggerimenti per una più precisa definizione dei documenti su supporto informatico e dei documenti diffusi tramite rete informatica.
Si prende altresì atto che sono state integralmente recepite le osservazioni formulate dalla Sezione in ordine ai seguenti punti:
a) precisazione dei contenuti della relazione nel senso richiesto, attraverso l’esplicito riconoscimento che con lo schema di regolamento in esame non si intendono introdurre deroghe alla normativa sulla protezione del diritto d’autore e degli altri diritti connessi al suo esercizio stabilita con la legge 22 aprile 1941, n. 633 e successive modificazioni ed integrazioni (apportate da ultimo con il decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 68), non potendosi ravvisare tali contenuti derogatori nella normativa primaria dettata con la legge 15 aprile 2004, n. 106 di cui il regolamento costituisce attuazione;
b) soppressione delle limitazioni al concetto di uso pubblico contenute nel testo originario dell’art. 2, lett. e), eccessivamente estensive della nozione e perciò ritenute non coerenti con quanto stabilito dalla norma primaria;
c) aggiunta, alla fine della lett. f) del comma 1 dell’art. 2 delle parole “nell’ambito delle finalità previste dalla legge”, allo scopo di chiarire che il supporto informatico non dà vita ad una categoria di documento a sé stante, per sua natura destinato all’uso pubblico;
d) soppressione al comma 2 degli articoli 8 e 22 della facoltà di modificare o integrare l’elenco dei documenti non soggetti all’obbligo di deposito legale con la fonte sottordinata del decreto ministeriale;
e) modifica del comma 1 dell’art. 44, mediante la sostituzione delle parole “fino ad un terzo” con le parole “di un terzo”, in considerazione della necessità di coordinare la possibile riduzione della sanzione amministrativa con la maggiore gravità della condotta sanzionata allorchè l’adempimento successivo sia non solo tardivo rispetto al termine stabilito, ma anche successivo all’avvio della procedura di accertamento.
L’Amministrazione non ha invece ritenuto di acquisire il parere del Comitato consultivo permanente per il diritto di autore, dell’Autorità garante per la protezione dei dati personali e della SIAE in considerazione dell’esiguità del tempo a disposizione per il completamento dell’iter di adozione ed emanazione del regolamento, nonché del valore, a suo avviso, essenzialmente formale di tali pareri, atteso che il Comitato per il diritto di autore si è comunque espresso sugli articoli 37 e seguenti del Capo VII concernente la materia più delicata e innovativa (depositi dei documenti diffusi tramite rete informatica), che rappresentanti dell’AIE e della SIAE siedono nel Comitato e hanno comunque partecipato ai lavori del gruppo informale costituito presso l’Ufficio legislativo del Ministero e che l’oggetto del deposito legale è circoscritto per legge ai prodotti editoriali destinati all’uso pubblico.
In proposito la Sezione invita l’Amministrazione a valutare l’opportunità di acquisire i pareri suddetti, considerato che altro è la consultazione di singoli componenti, altro l’avviso del collegio; che lo stesso Comitato per il diritto di autore ha rilevato di essere stato consultato su una parte soltanto del testo, al quale esclusivamente il parere si riferisce; e che il problema della tutela della riservatezza dei dati personali costituisce un aspetto non marginale delle modalità di acquisizione automatica dei documenti diffusi tramite rete informatica, tanto che lo stesso articolo 37 dello schema richiama espressamente la necessità di rispettare le norme poste a tutela di tale riservatezza.
Inoltre, con riferimento ai rilievi mossi nel parere interlocutorio in ordine all’articolo da ultimo citato che disciplina le modalità di acquisizione dei documenti suindicati, l’Amministrazione si è limitata da un lato a sopprimere l’inciso diretto ad escludere la natura regolamentare dei decreti ministeriali ai quali è demandato di stabilire, dapprima in via sperimentale e poi, entro il successivo biennio, in via definitiva, le regole tecniche per il deposito e l’acquisizione, anche mediante forme di raccolta automatica, presso la Biblioteca nazionale centrale di Firenze dei documenti diffusi tramite rete informatica; dall’altro lato ad aggiungere un comma per esplicitare che la acquisizione automatica è una modalità alternativa rispetto al deposito ad iniziativa e cura del soggetto obbligato, e che in ogni caso devono essere rispettate le norme poste a tutela del diritto d’autore e della riservatezza dei dati personali. Al riguardo l’Amministrazione, pur affermando di concordare in linea di massima sul rilievo relativo alla “omessa disciplina” del deposito/raccolta dei documenti in questione, ribadisce, da un lato, che la soluzione prescelta risulta l’unica allo stato percorribile poiché la novità della tematica, la mancanza di pratiche condivise a livello internazionale e la evoluzione delle tecniche che caratterizza internet non consentono allo stato la definizione esaustiva e rigida delle modalità di esecuzione del deposito legale di tale tipologia di documenti; dall’altro lato, che si tratta di definire essenzialmente specifiche tecniche di trasmissione e/o acquisizione dei dati sulla rete e dei supporti che veicolerebbero il deposito: specifiche tecniche che si sostanziano nella definizione dell’hardware e del software utilizzato allo scopo e che, come tali, dovrebbero ritenersi appartenenti all’area propria della regola tecnica, più che del comando giuridico.
In proposito la Sezione, pur apprezzando le modifiche introdotte che costituiscono un miglioramento del testo originariamente trasmesso, non ritiene che le stesse siano sufficienti al pieno assolvimento della funzione normativa, che la stessa Amministrazione riconosce essere stata demandata al regolamento, e che deve pertanto essere esercitata a livello di regolamento governativo secondo quanto previsto espressamente dalla norma primaria di autorizzazione.
In relazione alle argomentazioni con le quali l’Amministrazione giustifica la soluzione prescelta – per altro, se ne da atto, con ampi margini di problematicità e disponibilità agli opportuni, ulteriori approfondimenti che si rendessero necessari – si devono formulare le seguenti osservazioni:
a) la stessa Amministrazione riconosce natura regolamentare ai decreti ministeriali previsti dall’art. 37 dello schema; senonchè un regolamento ministeriale deve essere autorizzato con legge, e non già con una disposizione di un regolamento governativo, sia pure di delegificazione;
b) i rilievi sulla natura fortemente innovativa e necessariamente sperimentale della disciplina delle modalità di deposito/acquisizione dei documenti diffusi tramite rete informatica, lungi dal giustificare una derubricazione della fonte normativa, tra l’altro mantenuta anche per la disciplina definitiva che seguirà alla fase sperimentale, richiede ancor maggiore attenzione alla definizione di norme chiamate a regolamentare un fenomeno nuovo, di cui si riconosce tra l’altro espressamente l’impatto potenziale su diritti soggettivi costituzionalmente protetti, quali il diritto d’autore e il diritto alla riservatezza: d’altra parte ogni normativa è sempre adottata allo stato delle conoscenze, e potrà quindi essere modificata all’occorrenza con successivo regolamento, fonte sufficientemente elastica anche nella forma del regolamento governativo;
c) la funzione normativa affidata al regolamento non può dirsi assolta con la semplice previsione delle modalità procedimentali di adozione di fonti sottordinate (tra l’altro particolarmente complesse, a conferma della delicatezza delle scelte da compiere), nonché di soli criteri direttivi, tra l’altro in larga parte desumibili dalla normativa primaria che si tratta di attuare e da quella che disciplina i diritti su cui possono incidere le modalità di deposito/acquisizione dei documenti in questione;
d) la innegabile tecnicità del fenomeno da disciplinare non può condurre a ritenere estranee all’area del comando giuridico ogni regolamentazione dei relativi comportamenti, ancorchè siano inevitabilmente collegati alle caratteristiche tecniche degli strumenti da utilizzare;
e) la formulazione proposta dall’art. 37, pur prevedendo che le modalità automatiche di acquisizione sono meramente alternative rispetto al deposito ad iniziativa e cura del soggetto obbligato, non precisa quali siano i rapporti tra le due forme di deposito/acquisizione e i presupposti che consentono di ricorrere all’acquisizione automatica;
f) si richiama infine l’attenzione sulla opportunità, già segnalata dal Comitato consultivo permanente per il diritto d’autore, di inserire all’art. 42, comma 4, tra i soggetti che possono essere sentiti i rappresentanti degli operatori di telecomunicazioni e di internet; nonché sulla necessità di indicare con precisione e terminologia adeguata le naming authorities richiamate nel comma 2 dell’art. 37.
In conclusione la Sezione ritiene che anche la nuova formulazione dell’articolo 37 demanda in buona sostanza a fonti sottordinate la definizione di una normativa che dovrebbe invece essere posta con il regolamento in esame, o quanto meno con successivo regolamento governativo al termine della fase di sperimentazione, la cui necessità ed opportunità va rimessa al prudente apprezzamento dell’Amministrazione.
Si segnala, infine, che la numerazione dei commi degli articoli 8, 22, 37 e 44, nel testo modificato trasmesso con la nota 14 febbraio 2006 n. 4143, deve essere opportunamente corretta iniziando ciascun articolo con il comma 1 e, a seguire, i commi successivi, ed eliminando le indicazioni soprannumerarie (ad es. comma 1 bis).

P.Q.M.

Nelle suesposte considerazioni è il parere.
Per estratto dal Verbale
Il Segretario della Sezione
(Licia Grassucci)

Visto
Il Presidente della Sezione
(Luigi Cossu)
www.federalismi.it



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