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ANALISI DEI RISULTATI DELLE CARTOLARIZZAZIONI
2006-03-31


Corte dei Conti
Ufficio di controllo sulla gestione dei Ministeri economico finanziari





Relazione sull’indagine programmata con deliberazioni n. 1/2003/G del 2 gennaio 2003 (Indagine I.6) e n. 1/2004/G del 19 dicembre 2003 ed approvata il 21 marzo 2006 dall’Adunanza dei Collegi riuniti della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato

MAGISTRATO ISTRUTTORE E RELATORE
Cons. Luigi MAZZILLO


Roma, 21 marzo 2006

INDICE
Premessa 9
1. Considerazioni generali e di sintesi 12
1.1 Obiettivi dell’indagine e valutazioni sul loro conseguimento 12
1.1.1 Obiettivi 12
1.1.2 Valutazioni sul conseguimento degli obiettivi dell’indagine 12
1.2 Considerazioni conclusive dell’indagine 18
1.2.1 Portafogli cartolarizzati e corrispettivi incassati 18
1.2.2 Esigenza di un conto economico patrimoniale delle PP.AA 21
1.2.3 Costo di detenzione e rendimento sociale del patrimonio pubblico 22
1.2.4 Cartolarizzazioni ed innovazione amministrativa 24
1.2.5 I vincoli politico-sociali nelle operazioni di cartolarizzazione 27
1.2.6 Il problema del monitoraggio dei risultati delle cartolarizzazioni 28
1.2.7 Riepilogo dei fattori di scarsa trasparenza 33
1.2.8 Cartolarizzazioni come scelta necessitata 34
1.2.9 Le consulenze legali esterne 35
1.2.10 Canone di riaffitto degli immobili strumentali degli Enti 35

PARTE I – QUADRO GENERALE
2 Deliberazione, istruttoria e svolgimento dell’indagine 37
3. La tecnica della cartolarizzazione (securitization): vantaggi e svantaggi 40
3.1 La tecnica della securitization 40
3.2 I vantaggi e gli svantaggi della securitization secondo la dottrina 42
Appendice al cap. 3: Soggetti coinvolti nelle operazioni di cartolarizzazione e relativi ruoli 47
4. La logica delle cartolarizzazioni in Italia ed i programmi del Governo 49
4.1 La nuova strategia di valorizzazione dell’attivo patrimoniale pubblico nei documenti di programmazione economico finanziaria 49
4.2 La nuova gestione strategica degli attivi pubblici nelle audizioni parlamentari 53
4.2.1 L’audizione del Direttore Generale del Tesoro del 18 marzo 2003 53
4.2.2 L’indagine conoscitiva della Commissione parlamentare di controllo sull’attività degli Enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale 54
4.2.3 L’audizione del Sottosegretario del Ministero dell’economia e delle finanze del 14-15 dicembre 2004 58
4.2.4 L’audizione del Ministro dell’economia e delle finanze del 6 aprile 2005 65
4.3 Piano delle privatizzazioni e delle valorizzazioni patrimoniali 2005-2008 70
Appendice al cap. 4: Il quadro normativo e la disciplina generale delle cartolarizzazioni 75

PARTE II – LE OPERAZIONI
5. Le operazioni pubbliche di cartolarizzazione in Italia 76
5.1 Premessa: cartolarizzazioni e programmi di valorizzazione degli attivi pubblici 76
5.2 Le operazioni 78
5.3 I conti correnti di tesoreria 83
5.4 Gli effetti sui saldi di finanza pubblica e le decisioni di Eurostat 86
Appendice al cap. 5: Effetti sui saldi di finanza pubblica delle operazioni di cartolarizzazione e relative motivazioni contabili 97
6 La cartolarizzazione dei crediti contributivi, previdenziali e assistenziali 99
6.1 Introduzione 99
6.2 Il quadro normativo 101
6.2.1 L’evoluzione della normativa di base 101
6.2.2 Considerazioni di sintesi 104
6.3 Il servizio della riscossione 106
6.4 I decreti interministeriali 108
6.5 La cartolarizzazione dei crediti INPS 110
6.5.1 Premessa 110
6.5.2 I contratti 114
6.5.3 La situazione del rimborso dei titoli 121
6.5.4 Le relazioni del Tesoro al Parlamento ed i rapporti agli investitori 122
6.5.5 L’attuazione 123
6.5.5.1 I portafogli ceduti 123
6.5.5.2 Le spese 126
6.5.5.3 Gli incassi 129
6.5.5.4 Osservazioni 133
6.6 La cessione dei crediti contributivi dell’INAIL 137
6.6.1 I riferimenti normativi 137
6.6.2 Il contratto di cessione 137
6.6.3 L’operazione: costi, ricavi e risultati 140
6.6.4 Osservazioni 149
7. La cartolarizzazione degli immobili 152
7.1 Introduzione: quadro d’insieme e risultati di precedenti analisi 152
7.2 La normativa 155
7.2.1 Le problematiche in materia fiscale 159
7.3 Le attività propedeutiche alle operazioni di cartolarizzazione 162
7.3.1 La valutazione degli immobili 162
7.3.2 Il censimento del patrimonio immobiliare 165
7.4 La prima operazione di cartolarizzazione degli immobili - SCIP 1 167
7.4.1 Le dismissioni immobiliari ante-cartolarizzazione e l’attività dell’Osservatorio sul patrimonio immobiliare degli enti previdenziali 167
7.4.2 I decreti interministeriali 170
7.4.3 I contratti tra la SCIP e gli enti previdenziali 178
7.4.4 I rapporti agli investitori 179
7.4.5 Le relazioni al Parlamento 186
7.4.6 I titoli 187
7.4.7 Effetti sul debito pubblico 188
7.4.8 Aggiornamento dei risultati di SCIP 1 forniti dal Ministero dell’economia e delle finanze 189
7.5 La seconda operazione di cartolarizzazione degli immobili - SCIP 2 192
7.5.1 I decreti interministeriali 193
7.5.2 I contratti tra la S.C.I.P. e gli enti gestori 203
7.5.3 I rapporti agli investitori 205
7.5.4 Le relazioni al Parlamento 223
7.5.5 I titoli 227
7.5.6 La ristrutturazione della seconda operazione di cartolarizzazione 228
7.5.6.1 La “Investor Presentation” della S.C.I.P. sulla ristrutturazione della seconda operazione di cartolarizzazione 229
7.6 I risultati delle prime due operazioni di cartolarizzazione degli immobili 232
7.6.1 I risultati aggiornati secondo il MEF 232
7.6.2 I risultati delle cartolarizzazioni degli immobili secondo la Commissione Parlamentare di controllo sulle attività degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale 236
7.6.3 Analisi dei dati forniti dagli Enti gestori (Enti previdenziali e Agenzia del demanio) 237
7.6.4 Le aste immobiliari secondo i dati dell’AS.NO.D.IM. 244
7.6.5 I referti del Se.C.In. 249
7.7 Cartolarizzazione tramite Fondo Immobili Pubblici 252
7.7.1 Premessa: obiettivi e caratteristiche dell’operazione 252
7.7.2 L’istituto del Fondo immobiliare 254
7.7.2.1 Evoluzione storica 254
7.7.2.2 Fonti normative in materia di fondi comuni di investimento 256
7.7.3 Normativa primaria disciplinante l’istituzione del FIP 257
7.7.4 Il quadro della normativa secondaria 259
7.7.4.1 Decreto di avvio 259
7.7.4.2 Decreto operazione 261
7.7.5 L’attuazione 262
7.7.6 Andamento del fondo nel primo semestre del 2005 268
7.7.7 Profili controversi e questioni aperte 271
7.7.7.1 Determinazione del valore degli immobili 272
7.7.7.2 La determinazione e la ripartizione del canone di riaffitto 277
Appendice al cap. 7.7: Caratteristiche degli immobili pubblici ceduti al FIP 282
7.8 L’alienazione degli immobili del Ministero della difesa 287
Appendice al cap. 7: La redditività degli immobili degli enti previdenziali nelle relazioni della Sezione di Controllo Enti della Corte dei conti 289
8 La cartolarizzazione dei proventi futuri del lotto e dell’enalotto 293
8.1 Premessa 293
8.2 Il quadro normativo 294
8.3 Il contratto 295
8.4 Procedura a regime per l’accreditamento dei proventi all’Entrata 296
8.4.1 Premessa 296
8.4.2 La gestione del Lotto 297
8.4.3 La gestione dell’Enalotto 297
8.5 L’attuazione 299
8.5.1 Premessa 299
8.5.2 Riversamenti alla Società veicolo 302
8.5.3 Interessi liquidati sul conto di Tesoreria 305
8.5.4 Chiusura dell’operazione 307
8.5.5 Versamenti all’Entrata 307
8.5.6 Osservazioni e dati di sintesi 311
8.6 L’assenza di informativa al Parlamento 312
9. La cartolarizzazione dei prestiti 315
9.1 La cartolarizzazione dei mutui della Cassa depositi e prestiti 315
9.1.1 Il contratto di cessione 315
9.1.2 Osservazioni 317
9.2. INPDAP – La cartolarizzazione dei prestiti personali 318
9.2.1. Introduzione e normativa 318
9.2.2 Contatto di cessione 319
9.2.3 Contatto di gestione 320
9.2.4 L’attuazione 320
9.3 INPDAP – La cartolarizzazione dei mutui 322
9.3.1. Introduzione e normativa 322
9.3.2 Contratto di cessione INPDAP – S.C.I.C. a r.l. 322
9.3.3 Contatto di gestione 323
9.3.4 L’attuazione 323
9.4 La cartolarizzazione dei crediti relativi ai finanziamenti di investimenti in ricerca e innovazione 325
9.4.1. Introduzione 325
9.4.2. Il decreto 325
9.4.3. I contratti 327
9.4.4 L’attuazione 330
Appendici al referto 332
Appendice 1 al referto: I testi normativi per la cartolarizzazione dei crediti 333
Appendice 2 al referto:Istruttoria e svolgimento dell’indagine 342


INDICE DELLE TABELLE

Cap. Tab.
5.1 N. 1 Conto patrimoniale del settore pubblico al 31 dicembre 2005 78
5.2 N. 1 Spese relative all’avvio delle operazioni di cartolarizzazione 82
5.3 N. 1 Liquidazione degli interessi sui conti correnti di tesoreria - Capitolo 3100 84
5.3 N. 2 Riepilogo della spesa per interessi sui conti correnti di tesoreria 85
5.4 N. 1 Sintesi operazioni 95
6.2 N. 1 La normativa vigente alla stipula dei contratti 104
6.5 N. 1 1998: Crediti contributivi a bilancio 110
6.5 N. 2 INPS - Portafoglio crediti ceduti 111
6.5 N. 3 INPS - Crediti ceduti e corrispettivi 113
6.5 N. 4 INPS 1 - Contratto 29 novembre 1999 116
6.5 N. 5 INPS 2 - Contratto 31 maggio 2001 117
6.5 N. 6 INPS 3 - Contratto 18 luglio 2002 118
6.5 N. 7 INPS 4 - Contratto 18 luglio 2003 119
6.5 N. 8 INPS 5 - Contratto 29 novembre 2004 120
6.5 N. 9 INPS - Situazione rimborso titoli 121
6.5 N. 10 INPS – Spese per i titoli 122
6.5 N. 11 Caratteristiche operazioni swap 122
6.5 N. 12 INPS - Portafogli crediti ceduti per operazioni e categorie 124
6.5 N. 13 INPS - Portafoglio residuo all'11.07.2005 125
6.5 N. 14 INPS - Portafoglio iniziale all'avvio delle operazioni 125
6.5 N. 15 INPS - Costi diretti e indiretti per l’avvio delle operazioni 127
6.5 N. 16 INPS - Incassi riconciliati per operazione 128
6.5 N. 17 INPS - Totale incassi crediti S.C.C.I. AL 11.07.2005 130
6.5 N. 17/a INPS - Incassi crediti S.C.C.I. AL 31.01.2001 130
6.5 N. 17/b INPS - Incassi crediti S.C.C.I. dal 01.02.2001 al 11.01.2002 130
6.5 N. 17/c INPS - Incassi crediti S.C.C.I. dal 12.01.2002 al 13.01.2003 131
6.5 N. 17/d INPS - Incassi crediti S.C.C.I. dal 14.01.2003 al 12.01.2004 131
6.5 N. 17/e INPS - Incassi crediti S.C.C.I. dal 13.01.2004 al 11.01.2005 131
6.5 N. 17/f INPS - Incassi crediti S.C.C.I. dal 12.01.2005 al 11.07.2005 132
6.5 N. 18 Effetto delle cartolarizzazioni: analisi delle riscossioni dei crediti INPS 134
6.6 N. 1 Portafoglio iniziale 141
6.6 N. 2 Portafoglio ceduto 142
6.6 N. 3 Portafoglio consolidato 142
6.6 N. 4 Spese sostenute dall’INAIL 143
6.6 N. 5 Rendiconto dell'operazione 144
6.6 N. 6 Principali spese a carico della Società 144
6.6 N. 7 Crediti riscossi dalla Società 145
6.6 N. 8 Importi versati a favore della Società 145
6.6 N. 9 Ricavi totali per l'INAIL 145
6.6 N. 10 Serie storica degli incassi INAIL 147
6.6 N. 11 Oneri per l'INAIL 149
7.4 N. 1 Raffronto delle alienazioni effettuate secondo il precedente sistema di dismissione immobiliare con i risultati della prima operazione di cartolarizzazione 168
7.4 N. 2 Decreti dell’Agenzia del demanio di individuazione dei beni immobili di proprietà degli enti pubblici, indicati nell’Allegato 1 del D.I. 30/11/2001, trasferiti alla Società di cartolarizzazione per la prima operazione 172
7.4 N. 3 Ripartizione del prezzo iniziale raffrontata alla distribuzione degli immobili 175
7.4 N. 4 SCIP 1 - Ripartizione dei beni per Ente gestore 179
7.4 N. 5 SCIP 1 - Ripartizione dei beni per Regione 180
7.4 N. 6 SCIP 1 - Ripartizione dei beni per valore 181
7.4 N. 7 SCIP 1 - Ripartizione dei beni degli immobili commerciali per uso 182
7.4 N. 8 Piano Straordinario di Cessione - Rispetto degli obiettivi di vendita indicati nel Business Plan 183
7.4 N. 9 Piano Ordinario di Cessione di immobili ad uso abitativo - Rispetto degli obiettivi di vendita indicati nel Business Plan 184
7.4 N. 10 Andamento delle vendite all’asta degli immobili commerciali 185
7.4 N. 11 SCIP 1 - Unità vendute nel 2002 e 2003 rispetto al portafoglio originario 186
7.4 N. 12 SCIP 1 - Andamento delle vendite nel 2004 e nel I° semestre 2005 189
7.4 N. 13 SCIP 1 - Incidenza delle spese sostenute dalla S.C.I.P. sul totale incassi 189
7.4 N. 14 SCIP 1 - Riepilogo dei costi sostenuti dalla Società 190
7.4 N. 15 SCIP 1 – Immobili residenziali invenduti al 31 ottobre 2005 191
7.4 N. 16 SCIP 1 – Immobili commerciali invenduti dal Consorzio G6 Advisor al 21.10.2005 191
7.5 N. 1 Decreti dell’Agenzia del demanio di individuazione dei beni immobili di proprietà degli enti pubblici e dello Stato italiano, indicati nell’Allegato 1 del D.I. 21/11/2002, trasferiti alla Società di cartolarizzazione per la seconda operazione 194
7.5 N. 2 Ripartizione de prezzo iniziale raffrontata alla distribuzione degli immobili 196
7.5 N. 3 Immobili abitativi di pregio 200
7.5 N. 4 SCIP 2 - Ripartizione dei beni per Ente gestore 206
7.5 N. 5 SCIP 2 - Ripartizione dei beni per Regione 206
7.5 N. 6 SCIP 2 - Ripartizione dei beni per uso commerciale 207
7.5 N. 7 SCIP 2 - Ripartizione dei beni per valore 208
7.5 N. 8 Immobili residenziali - Rispetto degli obiettivi di vendita indicati nel Business Plan 209
7.5 N. 9 Portafoglio cartolarizzato alla fine degli anni 2003 e 2004 rispetto al portafoglio originario 211
7.5 N. 10 Immobili residenziali - Portafoglio cartolarizzato alla fine degli anni 2003 e 2004 rispetto al portafoglio originario 212
7.5 N. 11 Immobili commerciali - Portafoglio cartolarizzato alla fine degli anni 2003 e 2004 rispetto al portafoglio originario 213
7.5 N. 12 Unità commerciali vendute nel 2003 e 2004 rispetto alle liste di identificazione mensili 215
7.5 N. 13 Andamento delle vendite all’asta degli immobili commerciali effettuate rispetto alle liste di identificazioni mensili 216
7.5 N. 14 SCIP 2 - Unità residenziali vendute nel 2003 e 2004 rispetto al portafoglio originario 216
7.5 N. 15 Unità residenziali vendute nel 2003 e 2004 con distinzione tra piena proprietà e solo usufrutto 217
7.5 N. 16 Performance complessiva del portafoglio incassi 218
7.5 N. 17 Ristrutturazione di SCIP 2 - Ripartizione dei beni al 31 gennaio 2005 219
7.5 N. 18 SCIP 2 – Incassi dei primi tre trimestri del 2005 220
7.5 N. 19 SCIP 2 – Vendite effettuate nei primi tre trimestri del 2005 220
7.5 N. 20 SCIP 2 – Portafoglio residuo al 30 settembre 2005 221
7.5 N. 21 SCIP 2 – Portafoglio residuo al 30 settembre 2005 rispetto al portafoglio originario 222
7.6 N. 1 SCIP 2 – Vendite di unità immobiliari site in Roma alienate prima della individuazione come immobili di pregio 236
7.6 N. 2 Disponibilità di liquidità degli Enti a seguito delle operazioni di cartolarizzazione 237
7.6 N. 3 Vendite degli immobili 241
7.6 N. 4 Immobili rimasti invenduti 241
7.6 N. 5 Raffronto dei dati relativi alle vendite degli immobili forniti dai soggetti gestori e dal Ministero dell’economia 242
7.6 N. 6 Spese sostenute dagli enti previdenziali 244
7.6 N. 7 Risultati delle aste effettuate 246
7.6 N. 8 Risultati delle aste effettuate sul patrimonio SCIP 1 247
7.6 N. 9 Risultati delle aste effettuate sul patrimonio SCIP 2 248
7.6 N. 10 Formalizzazione delle strategie per la cartolarizzazione 249
7.6 N. 11 Tableau de bord della cartolarizzazione SCIP 2 250
7.7 N. 1 Rendiconto del Fondo Immobili Pubblici - Situazione patrimoniale 269
7.7 N. 2 Rendiconto del Fondo Immobili Pubblici - Sezione reddituale 269
7.7 N. 3 Variazioni del valore del fondo dall’avvio dell’operatività fino al 30/06/2005 271
7.7 N. 4 Percentuali di canone sul valore degli immobili 278
8.2 N. 1 Caratteristiche dei titoli 295
8.4 N. 1 Enalotto: ripartizione della posta di gioco 298
8.5 N. 1 Spese sostenute dalla Società veicolo 301
8.5 N. 2 Gioco del lotto: versamenti effettuati alla Società di cartolarizzazione 303
8.5 N. 3 Enalotto: versamenti effettuati alla Società di cartolarizzazione 304
8.5 N. 4 Conto corrente di tesoreria intestato alla Società di Cartolarizzazione 306
8.5 N. 5 Saldo conto tesoreria e corrispettivo finale 307
8.5 N. 6 Versamenti della Società sui capitoli 1801 e 1804 308
8.5 N. 7 Tesoreria provinciale n. 348 - Versamenti al capitolo 1801 310
8.5 N. 8 Capitolo 1801 – provento del lotto 311
8.5 N. 9 Incassi totali per la Società 311
8.5 N. 10 Incassi totali per l'erario 311
9.1 N. 1 Portafoglio ceduto e titoli emessi 315
9.2 N. 1 Portafoglio ceduto e residuo 320
9.2 N. 2 Spese di gestione 321
9.3 N. 1 Spese di gestione 324
9.3 N. 2 Incassi al 25 gennaio 2005 324
9.3 N. 3 Incassi ad agosto 2005 324
9.4 N. 1 I titoli 328
9.4 N. 2 Caratteristiche dei titoli 330
9.4 N. 3 I° Rapporto agli Investitori 331
9.4 N. 4 Incidenza del corrispettivo sul portafoglio ceduto 331


INDICE DEI GRAFICI

N. 1 Andamento delle vendite del POC nel corso del 2002 e 2003 186
N. 2 Andamento delle vendite nel corso del 2003 e 2004 - Piena proprietà e usufrutto 217
N. 3 The new business plan in historical perspective 230

ALLEGATI

Indice sommario degli allegati (gli atti sono disponibili presso l’Ufficio di controllo sulla gestione dei Ministeri economico-finanziari) 348


PREMESSA

La presente relazione dà conto dei risultati dell’indagine svolta dalla Corte dei conti sulle operazioni pubbliche di cartolarizzazione attuate in Italia dal 1999 al 2005, con la quale si è cercato di verificare, da un lato, se l’obiettivo delle alienazioni degli attivi pubblici utilizzando la tecnica della securitization sia risultato chiaro, e, dall’altro, se le decisioni di alienare siano state concretamente attuate con il massimo di efficacia, di efficienza e di economicità.
Prima di riferire sulle attività di indagine svolte e sulle conclusioni alle quali si è pervenuti, appare tuttavia opportuno chiarire il senso ed i limiti del referto, precisando quelli che sono i punti fermi ai quali ci si è attenuti nello svolgimento dell’indagine e nella rendicontazione dell’attività relativamente svolta.
La prima precisazione attiene al fatto che non si è in alcun modo inteso mettere in discussione le ragioni che hanno indotto il Governo a discrezionalmente decidere la cessione di attivi. Si tratta di legittime valutazioni di ordine politico che possono riguardare l’incidenza, ritenuta eccessiva, del settore pubblico nell’economia, così come il peso degli interessi passivi da pagare sul debito o anche, più semplicemente, l’obiettivo di voler rinnovare la tradizionale cultura burocratica iniettando anche nella gestione degli attivi pubblici una serie di buone prassi mutuate dal mondo imprenditoriale ed orientate al mercato ed al consumatore/utente/cittadino. Come praticato da tutte le Istituzioni Superiori di Controllo, si è solo cercato di attentamente verificare dati e calcoli relativi ai costi ed ai benefici, tanto più che le decisioni di alienare erano state motivate anche per l’asserita prevalenza dei benefici economico-finanziari rispetto ai costi.
Ciò che la Corte ha cercato di analizzare è, quindi, il processo di dismissione per verificarne la regolarità, i costi ed i benefici per la collettività. L’attenzione della Corte si è rivolta soprattutto ai modi nei quali i processi di dismissione sono stati attuati ed alle scelte operative che sono state concretamente compiute lungo tutto l’arco dei processi di dismissione. In altri termini, senza entrare nel merito dell’opportunità delle scelte di alienazione effettuate, si è cercato, caso per caso, di verificare se tali scelte siano state operativamente gestite al meglio, e cioè massimizzando i ricavi e riducendo al minimo i costi, tenuto, naturalmente, conto delle condizioni da rispettare e degli strumenti da utilizzare per potere comunque attuare le decisioni politicamente assunte a monte. Per fare un esempio, senza mettere in discussione l’opportunità di alienare oppure no, si è data importanza alla verifica del prezzo al quale l’alienazione è di fatto avvenuta, e conseguentemente alle modalità di determinazione degli effettivi prezzi di mercato.
Una seconda precisazione, correlata alla prima, attiene al significato da attribuirsi alla conclusione, cui si è pervenuti, che le decisioni di alienare risultano essere state assunte, non già perché esse costituivano il punto di approdo di un’accurata analisi costi/benefici, ma perché era comunque necessario ed urgente agire per ridurre l’indebitamento e/o il debito, avendo l’Autorità politica previamente escluso, nelle sedi competenti e nelle forme legittime, di volere fare ricorso a strumenti alternativi di politica di bilancio (aumento delle entrate e/o riduzione della spesa).
Nei documenti di programmazione economico-finanziaria proposti dal Governo ed approvati dal Parlamento è stato più volte esplicitamente sostenuto che, per quanto riguarda l’alienazione degli immobili, la stessa avveniva non solo perché (come sembra di poter concludere alla Corte) essa costituiva l’unica possibilità di cui si disponeva per ottenere nell’esercizio finanziario una riduzione dell’indebitamento netto e/o del debito indispensabile per poter rispettare gli obblighi di appartenenza all’UE, ma anche perché il suo costo era comunque inferiore a quello di detenzione degli stessi immobili. La Corte ha pertanto richiesto di conoscere i dati ed i conti che dimostrassero la fondatezza di tale assunto. Ci si è, però, trovati di fronte, non già a puntuali e precisi calcoli di convenienza basati su dati inoppugnabili, ma solo a considerazioni preliminari, generiche, complessive e di larga massima, a cui non è conseguita alcuna verifica e che sono state, per giunta, contraddette - con prospettazioni peraltro altrettanto generiche ed approssimative - da parte degli enti di previdenza.
Si tratta, quindi, solo di doverosa verifica della congruenza dell’obiettivo reale con quello dichiarato: come normalmente accade per le indagini svolte dalle Istituzioni Superiori di Controllo degli altri paesi avanzati, l’individuazione dell’obiettivo reale delle alienazioni costituisce la prima ed essenziale fase dell’indagine, proprio perché, scartando le giustificazioni secondarie ed aggiuntive, l’analisi costi/benefici, oltre a risultare semplificata, viene ad essere ancorata a dati realmente significativi.
Il terzo ordine di precisazioni ha a che fare con l’apparente contraddizione che l’Amministrazione controllata ritiene di poter rilevare tra le riserve avanzate dalla Corte sulla completezza e sulla significatività dei dati che ha potuto acquisire e sulla scarsa trasparenza delle operazioni, da un lato, e l’ampia disponibilità manifestata dall’Amministrazione medesima con la grande mole della documentazione trasmessa, su supporto sia cartaceo, sia magnetico, dall’altro. Siccome tutti gli elementi informativi acquisiti – e rilevanti ai fini dell’indagine – sono riportati nel referto, è posibile per chiunque verificarne direttamente l’adeguatezza.
La Corte, da parte sua, pur confermando il riconoscimento per l’ampia collaborazione assicurata, non può non rilevare, per un verso, la genericità, in uno con la ridondanza, di molte delle informazioni fornite, e, per l’altro, il mancato riscontro di alcuni precisi quesiti formulati. In altri termini, sono state abbondanti le informazioni utili per descrivere le operazioni, mentre sono risultate carenti quelle necessarie per valutarne la convenienza sociale, i vantaggi e gli svantaggi per la collettività. Di queste carenze informative l’Amministrazione è stata tenuta sistematicamente al corrente. La Corte, infatti, lungi dal limitarsi a formulare richieste istruttorie di ordine generale, ha sempre posto specifiche domande, alle quali, nonostante i reiterati solleciti, non sempre è stato dato riscontro.
L’interpretazione che la Corte ha dato di tali mancati riscontri è che l’Amministrazione non si era attrezzata per poter rilevare i dati richiesti dalla Corte, dati che tuttavia sarebbero indispensabili alla stessa Amministrazione per formulare valutazioni in sede di controllo interno strategico e di gestione. Ciò che si osserva, quindi, attiene al fatto che non poche e non irrilevanti richieste sono rimaste comunque inevase, per motivi che, presumibilmente, non attengono a mancanza di volontà di collaborare, ma alla pura e semplice non disponibilità presso le Amministrazioni dei dati stessi, in ragione della mancata messa in opera di idonei meccanismi di monitoraggio che consentissero di generarli e rilevarli. Come è proprio dell’approccio di analisi della Corte in sede di controllo sulla gestione, si è posto l’accento sulle cause sistemiche, più che su quelle soggettive, delle carenze informative lamentate.
Non possono tuttavia neppure essere ignorati i casi nei quali l’Amministrazione ha ritenuto di non dover trasmettere documentazione sicuramente esistente e disponibile. Si possono a tal proposito citare due esempi significativi: il primo attiene agli studi che sono stati a suo tempo svolti per iniziativa dell’Amministrazione ed in base ai quali a fine 2001 sarebbero state decise le modalità della cartolarizzazione dei proventi dei giuochi del lotto e dell’enalotto; il secondo si riferisce ai valori di libro degli immobili ceduti al FIP e ad alcuni dati relativi a questi stessi immobili trasmessi per via telematica dal Dipartimento del Tesoro all’Agenzia del territorio per le valutazioni di congruità di competenza di quest’ultima. Nel primo caso la documentazione richiesta avrebbe permesso alla Corte di verificare in quale misura le caratteristiche di eccessiva sovracollateralizzazione riscontrate a consuntivo per la cartolarizzazione dei proventi dei giuochi del lotto e dell’enalotto fossero già note in sede di sottoscrizione del contratto con la società veicolo o siano invece il portato di eventi e sviluppi allora imprevedibili. Nel secondo caso i dati richiesti avrebbero consentito di meglio valutare i termini di significatività del parere di congruità rilasciato dall’Agenzia del territorio.
Sempre in linea con quella che è la logica dell’attività di controllo sulla gestione della Corte, l’intento dell’indagine è stato di tipo collaborativo e non contestativo: fare chiarezza sui processi di cartolarizzazione al fine di individuare eventuali aree di criticità sulle quali intervenire e per consentire valutazioni fondate su elementi obiettivi ed incontrovertibili, superando in tal modo i dubbi e le perplessità che erano stati da più parti manifestati. Va, pertanto, esplicitamente espresso il rammarico per non aver potuto raggiungere conclusioni che portassero a superare tutte le riserve in ordine alla trasparenza di buona parte delle operazioni di securitization per ciò che attiene al rapporto costi/benefici sociali.
Sin dalla premessa va anche ribadito e sottolineato il riconoscimento – contenuto nel referto - del sovraccarico di impegni e di responsabilità cui si è trovata assoggettata una struttura ministeriale di dimensioni quantitative oggettivamente limitate, priva di precedente esperienza operativa in materia e con vincoli molto stretti in ordine ai tempi da rispettare per l’ottenimento degli obiettivi di ricavi attesi.
Dei risultati delle verifiche svolte si dà puntualmente conto nel seguito del referto. Va tuttavia ribadito che, mentre è stato possibile pervenire ad una stima dell’effetto finanziario delle operazioni di cartolarizzazione, non è stato invece possibile formulare valutazioni conclusive in termini di analisi costi/benefici.
Sempre in termini generali, va infine evidenziato che, al di là delle valutazioni specifiche di cui si darà di seguito conto, l’indagine ha portato a confermare la tesi centrale, sostenuta dalla dottrina, che due dei rischi principali delle operazioni di cartolarizzazione sono costituiti dalla loro scarsa trasparenza e dalla cosiddetta sovracollateralizzazione. Pur dovendosi precisare che le operazioni di cartolarizzazione dei crediti sicuramente si prestano a minori rilievi di quelle degli immobili e sono risultate funzionali anche al conseguimento di obiettivi di miglioramento della gestione finanziaria degli Enti.
Nel primo capitolo del referto, dopo aver schematicamente riepilogato gli obiettivi dell’indagine, si forniscono indicazioni sulla misura in cui si può ritenere che gli obiettivi medesimi siano stati conseguiti e si espongono in termini riepilogativi le considerazioni conclusive che emergono dalla complessa analisi svolta e di cui si dà analitico ed ampio conto nei successivi otto capitoli.

1. - Considerazioni generali e di sintesi

1.1 - Obiettivi dell’indagine e valutazioni sul loro conseguimento

1.1.1.- Obiettivi
In linea con gli standard dei controlli seguiti dalle Istituzioni Superiori di Controllo dei maggiori paesi occidentali, l’indagine oggetto del presente referto aveva come obiettivo quello di far luce sui tre connessi profili del processo di alienazione di attivi del patrimonio pubblico attraverso lo strumento della cartolarizzazione mediante società veicolo o fondo immobiliare (per i soli immobili):
a. ricostruzione del processo di alienazione, per verificare:
i. se l’obiettivo delle dismissioni è risultato chiaro oppure no
ii. se i metodi adottati e le procedure seguite sono stati appropriati oppure no: valutazione della maggiore o minore convenienza: 1) della detenzione o dell’alienazione degli attivi; 2) dell’utilizzo dello strumento della cartolarizzazione rispetto a modalità alternative di dismissione (ad esempio, per quanto riguarda gli immobili: trasferimento dei beni da dismettere a Patrimonio dello Stato S.p.A., cessione diretta ad altre società pubbliche, ad es., Fintecna, o a soggetti privati)
iii. se il processo di alienazione è risultato imparziale e trasparente
iv. se le cessioni hanno avuto luogo secondo criteri competitivi e le offerte d’asta sono state valutate in modo oggettivo
b. verifica del grado di conseguimento degli obiettivi di privatizzazione
i. se l’attività è stata migliorata oppure no
ii. se gli oneri finanziari della pubblica amministrazione si sono ridotti oppure no
iii. se sono diminuiti i prezzi ed è migliorata la qualità dei beni e dei servizi relativi agli attivi dismessi
c. verifica della performance delle strutture amministrative incaricate del controllo e della supervisione dei processi di cartolarizzazione.

1.1.2 – Valutazioni sul conseguimento degli obiettivi dell’indagine
Nonostante il tempo dedicato all’indagine e l’intensità dell’attività istruttoria svolta, per le ragioni che verranno di seguito illustrate non è stato sempre possibile pervenire al completo e soddisfacente chiarimento di tutti i profili sopra evidenziati.
Più dettagliatamente, le valutazioni che si possono fare sul grado di conseguimento degli obiettivi dell’indagine sono le seguenti:
a) Per quanto attiene alla ricostruzione del processo di alienazione:
i. l’obiettivo delle dismissioni è risultato tutt’altro che chiaro: l’obiettivo di fondo dichiarato era quello di voler alienare gli attivi il cui costo di detenzione risultasse superiore ai vantaggi ricavabili dalla loro cessione. Anche se una chiara differenza va segnalata fra cartolarizzazione dei crediti contributivi (che sicuramente presta il fianco a poche censure) e cartolarizzazione degli immobili (per la quale la corretta gestione dell’attività di valutazione è stata subordinata all’esigenza imprescindibile del rispetto di scadenze molto ravvicinate), appare evidente come l’unico obiettivo realmente perseguito risulti essere quello di contribuire al rispetto degli obblighi imposti dal patto europeo di stabilità e di crescita, in presenza della progressiva contrazione dell’avanzo primario del bilancio e della scelta di non aumentare, ma per quanto possibile ridurre, la pressione fiscale e di ridurre la spesa pubblica in misura solo limitata e non strutturale. Si è finito, infatti, con l’alienare gli attivi che sono risultati di più agevole dismissione, piuttosto che quelli la cui detenzione risultava meno vantaggiosa della cessione. Anche nel caso dei crediti contributivi, la cartolarizzazione è valsa ad accelerare la riscossione dei crediti esigibili, ma non sembra sia servita ad ottenere risultati significativi per ciò che attiene alla riscossione dei crediti di più antica formazione (tanto per l’INPS che per l’INAIL). Nel caso dell’INPS, nel complesso i corrispettivi incassati grazie alle cartolarizzazioni sono di poco inferiori ad un quarto (24,33%) del totale dei crediti ceduti. L’obiettivo dichiarato viene così ad acquistare il significato di “motivo aggiunto” ex post, per giustificare scelte in realtà necessitate e non rinviabili. Ma anche per quanto riguarda l’obiettivo reale, esso, come si vedrà, è stato conseguito in misura tutto sommato piuttosto modesta, essendo stata esclusa, sulla base dei criteri di contabilizzazione fissati da EUROSTAT, la rilevanza dei ricavi di SCIP 1 ai fini della riduzione dell’indebitamento netto e dei ricavi della cartolarizzazione dei proventi dei giochi, ai fini, sia del calcolo dell’indebitamento netto, sia della riduzione dello stock del debito.
ii. I metodi adottati e le procedure seguite risultano per lo più appropriati per conseguire l’obiettivo reale (far rapidamente cassa), ma non per realizzare l’altro obiettivo formalmente dichiarato di gestione economica dei beni. Il ricorso alla cartolarizzazione degli immobili attraverso società veicolo è stato deciso perché le vendite dirette di immobili residenziali tentate in precedenza dal Demanio non erano mai riuscite a raggiungere una soglia di significatività. Il successivo utilizzo dello strumento del Fondo immobiliare si spiega, sia con le difficoltà riscontrate nel processo di attuazione di SCIP 2, sia con la formula scelta della vendita con riaffitto degli immobili strumentali ceduti. La vendita diretta in blocco a trattativa privata a società per azioni controllate dallo stesso Tesoro (in particolare a FINTECNA) continua ad essere utilizzata come scorciatoia di fine anno per realizzare entrate straordinarie essenziali per riequilibrare i conti pubblici, ma anche (in misura minore) per rapidamente liberarsi delle unità immobiliari rimaste invendute a conclusione delle aste delle operazioni di cartolarizzazione (oltre un quarto dei lotti posti in asta nel caso di SCIP 2). In quest’ultimo caso potrebbero essere sollevati dubbi anche in ordine alla stessa effettività della privatizzazione.
iii. Per le ragioni attinenti alla natura dell’obiettivo realmente perseguito ed alla scarsa conoscenza delle dimensioni non solo economico - finanziarie (mancanza di una contabilità economica), ma anche fisiche (mancato aggiornamento degli inventari) del patrimonio pubblico, unitamente alla ristrettezza dei tempi imposti per la conclusione delle singole operazioni (il 31 dicembre dell’esercizio finanziario di cui si volevano migliorare i saldi di finanza pubblica), la scelta degli attivi da dismettere è solo parzialmente avvenuta in conformità ad oggettivi criteri di razionalità e di imparzialità. Unitamente alla difficoltà in se di misurare il rendimento sociale di un cespite e la mancata predisposizione di meccanismi di monitoraggio espressamente finalizzati alla rilevazione degli elementi informativi necessari ad effettuare le valutazioni d’interesse della collettività e non dei soli investitori, ciò si riflette anche in termini di scarsa trasparenza dei costi sostenuti e dei risultati conseguiti, fornendo una conferma della tesi, sostenuta dalla dottrina, del rischio di opacità associato allo strumento delle cartolarizzazioni.
iv. La possibilità di verificare se il processo di alienazione sia risultato, ed in quale misura, conveniente è stata in larga parte frustrata dall’incompletezza e dalla genericità di molti dei (per altri versi abbondanti) elementi informativi resi disponibili dalle amministrazioni controllate, nonostante la specificità delle richieste istruttorie formulate. Non è stato, pertanto, possibile fugare i molti dubbi ed i molti equivoci che hanno accompagnato le operazioni di cartolarizzazione - dubbi ed equivoci che sarebbe stato primario interesse delle stesse amministrazioni, e segnatamente di quella del Tesoro, vedere superati da non perplesse valutazioni conclusive della Corte. Sono rimasti aperti rilevanti problemi di compiuta ricostruzione contabile delle operazioni (come nel caso della cartolarizzazione dei proventi del lotto e dell’enalotto). Ma restano in piedi anche interrogativi relativi alla dimensione dei costi delle operazioni: nel caso delle concatenate cartolarizzazioni dei crediti contributivi dell’INPS, sommando agli incassi (pari a 12 miliardi) il valore del portafoglio residuo (pari a circa 65 miliardi), si perviene ad un importo di 77 miliardi, con una differenza, non spiegata, rispetto al complesso dei crediti ceduti (pari a 79 miliardi) per ben 2 miliardi. Anche per quanto riguarda l’INAIL, sono stati acquisiti dati contraddittori per quanto riguarda: gli incassi a mezzo concessionari (186 oppure 113 milioni), il ricavo della società di cartolarizzazione (-44,5 oppure +111,25 milioni), le spese di cartolarizzazione (392,11 oppure 487,91 milioni).
v. La gestione della maggior parte dei sub-processi (ad esempio, la vendita dei singoli immobili) affidati agli enti ed agli altri centri di responsabilità pubblici coinvolti non è stata oggetto di specifiche analisi, per cui mancano elementi per poter valutare se l’attività stessa sia avvenuta in modo sostanzialmente imparziale e trasparente e secondo standard professionali accettabili. Fa eccezione il sub-processo di valutazione di congruità del valore di mercato e del canone di riaffitto degli immobili pubblici ceduti al FIP, di cui, come si vedrà, viene dato un giudizio di scarsa effettività, in ragione dell’ampio numero e della rilevanza dei presupposti assunti e non verificati dall’Agenzia del territorio.
vi. L’esigenza – unica ed essenziale – di rispettare il termine di fine anno per la conclusione delle operazioni promosse, specie nel caso del Fondo Immobili Pubblici (FIP), ha portato, da una parte, ad anticipare (come peraltro avvenuto anche a proposito delle cartolarizzazioni dei crediti relativi ai finanziamenti di investimenti in ricerca e innovazione) le attività operative rispetto all’emanazione dei provvedimenti amministrativi che ne avrebbero dovuto disciplinare le procedure di svolgimento e gli stessi contenuti, e, dall’altra, ad accettare, come si è appena anticipato, una serie di limitazioni e di approssimazioni nella conoscenza degli elementi informativi necessari per pervenire ad una valutazione di congruità affidabile delle stime di valore dei beni (e degli stessi canoni di riaffitto) effettuate da soggetti esterni. Sempre con riguardo al FIP - della cui attuazione si è tentata una ricostruzione più puntuale rispetto a quella della cartolarizzazione di immobili via società veicolo (SVP) – si è avuto modo di constatare che l’operazione ha consentito alle banche arranger/finanziatrici di realizzare utili molti elevati (99 milioni in meno di sette mesi rispetto ai circa 993 anticipati) attraverso il ricollocamento sul mercato delle quote dalle stesse temporaneamente acquistate dallo Stato con il pagamento di un prezzo iniziale del 25% inferiore al valore stimato del portafoglio e di oltre il 40% al prezzo di collocamento finale presso gli investitori istituzionali.
vii. Le cessioni hanno avuto luogo solo in parte secondo criteri competitivi, essendo stata prevista, nel caso degli immobili residenziali (e da ultimo anche commerciali), l’opzione di acquisto per gli inquilini, peraltro con rilevanti sconti di prezzo ed agevolazioni per il pagamento del corrispettivo. Non convince, infatti, la spiegazione data che l’opzione riservata agli inquilini rispondesse ad un’esigenza di tutela delle fasce sociali deboli, tutela che costituirebbe, insieme con quello finanziario e quello intertemporale, uno dei tre criteri posti a base delle decisioni di dismissione. Anche se misure di salvaguardia sono state previste a favore dell’inquilinato meritevole di particolare tutela (presenza di disabili e di anziani), la perplessità (condivisa dagli stessi rappresentanti del Governo in sede di indagine conoscitiva parlamentare) attiene, infatti, proprio alla circostanza che l’attenzione sia stata rivolta al solo gruppo degli inquilini, assumendo che gli stessi appartenessero a fasce sociali deboli per il fatto stesso di non essere proprietari dell’immobile abitato. La concessione dello sconto non è stata, infatti, subordinata (o anche graduata) all’accertamento del livello reddituale e patrimoniale del beneficiario. Né, tanto meno, è stato dimostrato che la selezione degli inquilini sia nel tempo avvenuta in base a criteri di maggior bisogno, o non anche in ragione di appartenenza a fasce di popolazione che, per motivi diversi, e comunque più di inclusione e meno di esclusione sociale, si siano trovate ad avere nel momento giusto una conoscenza privilegiata di mercati pubblici di locazione immobiliare di nicchia. Per quanto attiene, invece, alla cessione degli immobili ai quali andava applicata la procedura competitiva, gli elementi informativi analizzati dalla Corte non sono sufficienti per poter affermare o negare che le offerte d’asta siano state organizzate e gestite in modo da assicurare un’adeguata e trasparente pubblicizzazione e da rendere possibili valutazioni oggettive ed esiti che massimizzassero i risultati finanziari della vendita.
b) Relativamente alla verifica del grado di conseguimento degli obiettivi di privatizzazione:
i. La mancata predisposizione presso le amministrazioni controllate di un adeguato sistema di monitoraggio dei costi e dei risultati in un’ottica pubblicistica non consente di disporre di elementi informativi per poter stabilire se ed in quale misura per le attività oggetto di cartolarizzazione si siano realizzati miglioramenti in termini di rapporto costi/benefici gestionali. Gli unici indicatori proposti dall’Amministrazione si riferiscono all’accelerazione riscontrabile sia nella riscossione dei crediti previdenziali che nella vendita degli immobili. Nel caso dei crediti dell’INPS è stato anche evidenziato come l’incremento di riscossioni dovuto alla cartolarizzazione sia più che doppio di quello precedentemente indotto dal ricorso ai condoni (93,8% rispetto a 43%). Il che dovrebbe consigliare di escludere l’emanazione di nuovi provvedimenti di condono previdenziale, rinunciando, fra l’altro, a riproporre le misure che erano state approvate da ultimo in tal senso a favore degli operatori agricoli e che sono state, poi, stralciate dopo il rinvio da parte del Capo dello Stato per mancanza di copertura. Per quanto riguarda gli immobili, andrebbe tenuto conto che l’accelerazione delle vendite è in buona parte dovuta anche alla possibilità di cessione di massa legata all’esercizio dell’opzione a favore degli inquilini, per quanto riguarda gli immobili residenziali, e nelle particolari procedure adottate, oltre che nei grandi vantaggi assicurati agli arranger ed agli investitori, nel caso della vendita con riaffitto di beni strumentali.
ii. A fronte di portafogli ceduti per un importo complessivo di 129,2 miliardi, sono stati realizzati corrispettivi per 57,7 miliardi, di cui 46,4 miliardi come prezzo iniziale e 11,4 come prezzo differito. L’ampia forbice riscontrabile fra portafogli cartolarizzati e corrispettivi (iniziali e differiti) fino ad oggi contabilizzati costituisce, almeno nel caso degli immobili, un’evidente riprova di ampio ricorso alla pratica della sovracollateralizzazione (corrispettivi per 12,5 miliardi a fronte di portafogli per 16,2 miliardi). Per quanto riguarda i crediti INPS, l’ampia divaricazione fra portafoglio ceduto con le sei cartolarizzazioni (84,9 miliardi) ed i corrispettivi ricevuti (20,9 miliardi) si spiega con il peso rilevante del portafoglio dei vecchi crediti (44,4 miliardi) in larga parte inesigibili. Escludendo dal conteggio i vecchi crediti, la quota del portafoglio crediti riscossa sale al 51,6% (a fronte di 24,6% se li si include). Resta, tuttavia, il fatto che, nonostante le cartolarizzazioni, il portafoglio dei crediti INPS non riscossi non si sia ridotto, ma sia ulteriormente aumentato: rispetto alla situazione di partenza (INPS 1), infatti, all’11 gennaio 2005 risultavano in portafoglio crediti per oltre 58 miliardi, rispetto ai 48,5 di partenza. Inoltre, l’82,5% dei crediti cartolarizzati al 1° luglio 2005 non era stato riscosso. Nel caso della cartolarizzazione dei proventi dei giochi del lotto e dell’enalotto la sovracollateralizzazione è evidenziata sia dal rapporto fra corrispettivo iniziale e corrispettivo differito (tre a dieci), sia dall’elevato rapporto di copertura del servizio del debito (superiore a 9). Lo stesso Dipartimento del Tesoro ha valutato che nel caso di SCIP 2, dopo la ristrutturazione del business plan, la sovracollateralizzazione è passata dal 19 al 37%.
iii. Le vicende di SCIP 2, per altro verso, evidenziano anche, da una parte, la prospettiva di un prezzo differito negativo, e, dall’altra, il fatto che la cessione del portafoglio alla SPV sembrerebbe essere sostanzialmente avvenuta pro-solvendo, e non pro-soluto, come, invece, richiederebbe una delle regole fondamentali della cartolarizzazione.
iv. Gli oneri finanziari della pubblica amministrazione si sono sicuramente ridotti, ma in misura di gran lunga inferiore alle aspettative. E ciò, soprattutto per l’esclusione dalla contabilità europea dei ricavi di SCIP 1 e dei ricavi della cartolarizzazione dei proventi dei giochi L’apporto che le cartolarizzazioni hanno dato al miglioramento dei conti della PA, infatti, è stato complessivamente di 15,9 miliardi per la riduzione del debito e di 10,2 miliardi per la riduzione dell’indebitamento netto: rispettivamente poco più di un punto (1,12%) e tre quarti di punto (0,72%) del PIL 2005 (1.417 miliardi di euro), diluiti sull’arco di sei anni.
v. Per le sole forme di cartolarizzazione alle quali il criterio di valutazione può essere applicato – e cioè per la cartolarizzazione degli immobili – non si è prodotto alcun effetto positivo in termini di calmieramento dei prezzi di mercato, che pure rientra fra i benefici attesi per giustificare le operazioni. L’intervallo temporale nel quale si è concentrato il grosso delle vendite seguite alle cartolarizzazioni è anzi coinciso con quello del formarsi della c.d. bolla immobiliare. Né effetti significativi anti-congiunturali si sarebbero potuti realisticamente attendere, posto che le vendite di immobili pubblici in larga parte sono state finora effettuate fuori mercato per tutta quella parte – che è poi quella prevalente – riservata agli inquilini. Un miglioramento è per converso ipotizzabile in termini di interventi di ristrutturazione e di manutenzione straordinaria che sugli immobili cartolarizzati verranno sicuramente effettuati dai nuovi proprietari, rispetto a quelli ipotizzabili nel caso di prosecuzione della gestione pubblica.
c) Per ciò che riguarda la verifica della performance delle strutture amministrative incaricate del controllo e della supervisione dei processi di cartolarizzazione:
L’indagine ha consentito di accertare:
- un ruolo prevalente esercitato dal Dipartimento del Tesoro ed allo stesso riconosciuto, oltre che dalla legge, dalla tendenza degli altri centri di responsabilità a sostanzialmente cercare di “chiamarsi fuori” da qualsiasi coinvolgimento decisionale nelle operazioni che non fosse quello di asserita adesione a richieste e ad indicazioni provenienti dallo stesso Dipartimento, con il risultato di una mancanza di effettiva interazione fra i soggetti pubblici coinvolti. Nella stessa direzione hanno peraltro spinto anche il mancato potenziamento, prima, e la successiva soppressione, poi, dell’Osservatorio sul patrimonio immobiliare degli enti previdenziali;
- il Dipartimento del Tesoro ha fatto presente di aver esercitato, oltre al sistematico monitoraggio delle vendite delle unità immobiliari, una sistematica attività di preventivo riscontro della corretta regolazione contabile dei rapporti finanziari con i soggetti esterni coinvolti nelle operazioni di cartolarizzazione, ma non sembra aver predisposto alcun meccanismo di monitoraggio gestionale - concomitante ed a consuntivo - dei costi e dei risultati per l’Erario delle operazioni effettuate, limitandosi a tal fine a mutuare gli elementi – in larga parte necessariamente inadeguati ed insufficienti - contenuti nei rapporti agli investitori, redatti dalle società esterne di consulenza;
- una considerazione ad hoc merita il coinvolgimento dell’Agenzia del Territorio che, posta di fronte all’esigenza di formulare in tempi estremamente ristretti complessi e determinanti pareri di congruità, ha corrisposto alle richieste nei tempi-capestro stabiliti, ma con qualificazioni e riserve in ordine ai presupposti a base della valutazione di congruità che valgono a privare di sostanziale significatività i pareri forniti;
- per poter organizzare, attuare e monitorare le operazioni di cartolarizzazione, le società di cartolarizzazione hanno necessariamente dovuto far ricorso, con oneri a carico dell’erario, al costoso expertise ed all’altrettanto costosa collaborazione di soggetti leader nei mercati finanziari internazionali. Più limitato è stato invece il ricorso all’outsourcing direttamente da parte dell’Amministrazione controllata per potersi adeguatamente interfacciare con gli agguerriti soggetti esterni in modo da assicurare una governance strategica delle operazioni non condizionata da situazioni di squilibrio rispetto alle conoscenze ed alla capacità di manovra degli advisors esterni, peraltro fortemente interessati acché le operazioni di cartolarizzazione venissero comunque lanciate e pertanto portati a sopravvalutarne i vantaggi ed a sottovalutarne (o a sottacerne) i costi ed i rischi;
- anche per questa ragione, l’ampio ricorso all’expertise esterno, sicuramente indispensabile per progettare, promuovere e gestire secondo standard internazionalmente accettati le operazioni di cartolarizzazione, non sembra aver prodotto significativi effetti di trasposizione all’interno delle amministrazioni di modelli e di comportamenti innovativi in termini di capacità di pianificazione e gestione strategica degli attivi pubblici;
- vanno, tuttavia, evidenziati positivi effetti in termini di stimoli all’acquisizione di nuova professionalità ed all’adozione di modelli gestionali informatizzati soprattutto per quanto riguarda gli enti previdenziali;
- ricadute positive, di cui si dirà al successivo punto 1.2.4, vanno segnalate anche per il Dipartimento del Tesoro, per l’Agenzia del demanio e per l’Agenzia del territorio, per i ruoli di maggior centralità che si sono trovati a svolgere nei processi di cartolarizzazione;
- di nessuna specifica professionalità esterna si è potuta avvalere la Corte, nonostante la complessità delle attività di audit delle operazioni oggetto dell’indagine. E ciò, non solo per limitazioni di budget, ma anche per la mancanza di apposite procedure che tale possibilità prevedano e disciplinino.

1.2 - Considerazioni conclusive dell’indagine

1.2.1 - Portafogli cartolarizzati e corrispettivi incassati
Come risulta dalla tabella che segue, a consuntivo il valore aggregato dei portafogli complessivamente trasferiti alle società veicolo ed al Fondo Immobili Pubblici dal 1999 in avanti (crediti previdenziali dell’INPS ed assicurativi dell’INAIL, immobili residenziali e strumentali degli enti previdenziali e dello Stato, proventi dei giochi del lotto e dell’enalotto, mutui ed anticipazioni alle imprese ed ai dipendenti pubblici) raggiunge nell’aggregato il valore di circa 129,2 miliardi, con un ricavo totale ad oggi, in termini sia di prezzo iniziale che di prezzo differito, di oltre 57,8 miliardi, di cui 46,4 miliardi come prezzo iniziale e 11,4 come prezzo differito. L’importo complessivo dei portafogli ceduti si ridimensiona a 84,8 milioni se si escludono i 44,4 miliardi di crediti pregressi dell’INPS, in larga parte inesigibili.
Gli effetti complessivi sui saldi di finanza pubblica al momento dell’effettuazione delle operazioni sono stati complessivamente di circa 10,2 miliardi per la riduzione dell’indebitamento netto e di oltre 16,5 miliardi per la riduzione del debito, se si tiene conto anche del corrispettivo differito di FIP 1.
A proposito di questi dati riepilogativi, vanno fatte quattro precisazioni preliminari. La prima è che la ricostruzione è stata operata dalla Corte sulla base di dati forniti dal Dipartimento del Tesoro e rettificati dall’ISTAT (ad eccezione degli importi relativi ai portafogli cartolarizzati).
La seconda precisazione è che tra le cartolarizzazioni pubbliche operate è stata ricompresa anche quella attuata dalla Cassa Depositi e Prestiti prima della trasformazione della stessa in società per azioni, intervenuta nel dicembre 2003 ai sensi della legge 24 novembre 2003 n. 326. L’operazione era stata espressamente prevista dall’art. 8 della legge n. 112/2002 che ha autorizzato la CDP a costituire Infrastrutture S.p.A. (ISPA), con una dotazione di un milione di capitale sociale. La stessa legge prevede, infatti, che il Ministro dell’economia e delle finanze, con apposito decreto, può determinare successivi aumenti di capitale sottoscritti dalla CDP “…anche a valere sulla cartolarizzazione di una parte dei propri crediti, individuati tenendo conto dei principi di convenienza economica”. L’operazione è stata attuata in base a due decreti del Ministro dell’economia e delle finanze del dicembre 2002 e dell’aprile 2003, non sottoposti per la registrazione alla Corte dei conti. Come si vede, quindi, se non in termini formali, ma sicuramente in termini sostanziali, anche la cartolarizzazione dei mutui della Cassa Depositi e Crediti (portafoglio ceduto 3,6 miliardi, ricavo 3,2 miliardi) rientra a pieno titolo tra le operazioni di securitization attuate a sostegno delle manovre di finanza pubblica e di riequilibrio dei conti pubblici.
La terza precisazione preliminare è che le operazioni per le quali – almeno teoricamente - è possibile fare un bilancio conclusivo sono quattro: i crediti della Cassa Depositi e Prestiti prima della privatizzazione, i crediti INAIL, i proventi dei giochi di lotto ed enalotto ed il Fondo Immobili Pubblici (FIP 1). Le operazioni relative ai crediti INPS (sei con l’ultima) sono fra loro concatenate e non sono stati forniti alla Corte elementi informativi, sia per i ricavi che per le spese, specificamente ed esclusivamente riferibili a ciascuna di esse, anche se l’INPS assicura di essere quanto meno in grado di abbinare ogni singolo incasso al relativo credito. SCIP 1 si è conclusa per quanto riguarda i rapporti con gli investitori che sono stati tutti rimborsati entro il 2003, ma la Società veicolo continua ad operare per la vendita degli immobili invenduti (al 31 ottobre 2005, 1.283 immobili residenziali e 28 commerciali). SCIP 2 è in corso e, dopo la ristrutturazione del business plan, completerà le operazioni di rimborso dei titoli entro il 2009, mentre relativamente alla vendita degli immobili, la scadenza per l’ultimo ente (ex INPDAI) è il 2010. Non ancora chiuse le altre operazioni.


Le operazioni di cartolarizzazione di attivi pubblici in Italia: portafogli ceduti, corrispettivi riscossi ed effetti sui saldi di finanza pubblica (in milioni)
OPERAZIONI PORTAFOGLIO CEDUTO CORRISPETTIVI Effetti netti al momento dell'effettuazione dell'operazione (d)
INIZIALE DIFFERITO TOTALE DEBITO INDEBITAMENTO NETTO
INPS (a) 84.910,30 20.904 20.904 4.211 0
INPS 1 48.492,70 4.647 4.647 -4.647 0
INPS 2 5.035,20 1.710 1.710 -1.262 0
INPS 3 5.455,70 3.000 3.000 -1.427 0
INPS 4 11.424,50 2.999 2.999 2.999 0
INPS 5 8.502,20 3.549 3.549 3.549 0
INPS 6 6.000,00 4.999 4.999 4.999
INAIL 4.184,26 1.349 352 1.701 -1.349 0
SCIP 1 5.099,50 2.300 2.300 -2.300 0
SCIP 2 7.797,10 6.637 6.637 6.637 6.637
FIP 3.300,00 2.987 592 3.579 2.987 2.987
LOTTO-ENALOTTO (b) 13.464,76 2.997 10.417 13.414 -3.000 0
CASSA DEPOSITI E PRESTITI 3.600,00 3.200 3.200 3.200
INPDAP-PRESTITI PERSONALI (c) 4.722,91 4.230 4.230 4.230
INPDAP- MUTUI (c) 560,00 539 539 0 0
MAP - MIUR PRESTITI PER LA RICERCA (c) 1.560,05 1.279 1.279 1.279 0
MAP 826,40 681
MIUR 733,65 598
TOTALE 129.198,88 46.422 11.361 57.783 15.895 * 9.624 **
Note:

(a): per le operazioni sui crediti INPS è difficile disaggregare l'importo del corrispettivo, in quanto - a partire da INPS 2 – lo stesso è dato dalla somma del corrispettivo relativo ai nuovi cediti ceduti, del fondo di liquidità - per le prime tre operazioni - e dell'importo a titolo di anticipazione di parte del corrispettivo finale. Il portafoglio ceduto di INPS 1 è comprensivo dei crediti dell'Istituto fino al 1999.
(b): il portafoglio ceduto corrisponde ai proventi netti versati alla SPV.
(c):il portafoglio ceduto viene aggiornato di continuo per l'immissione di crediti aggiuntivi. Per i mutui INPDAP verso le Amministrazioni locali, l’effetto netto è pari a zero, in quanto gli effetti positivi della cartolarizzazione sono compensati dal maggior debito a cui sono ricorsi gli enti locali per rimborsare l’SPV.
(d) Fonte: Dipartimento tesoro: a) gli incassi relativi a INPS 2 e INPS 3 sono stati solo parzialmente riconosciuti a beneficio del debito. In particolare per INPS 3 con il riferimento all'importo dei nuovi crediti ceduti alla data di cessione (18 luglio 2002) e sulla quota di riserve accantonate sulle serie 4, 5 e 6 che saranno svincolate a rimborso dei titoli delle dette serie; b) l'incasso relativo a SCIP 2 è stato interamente riconosciuto; c) il beneficio relativo a INPS 4 è quantificato sulla base del valore dei crediti ceduti ed inseriti in bilancio da INPS fino alla data di cessione (18 luglio 2003), più i crediti maturandi nella restante parte del 2003, anche se il prezzo di cessione di questi ultimi sarà corrisposto dalla SCCI ad INPS solo a dicembre 2005.
La mancanza di segno equivale a segno positivo ed indica un miglioramento, il segno meno un peggioramento
*: 16.487 tenendo conto per il FIP anche del prezzo differito
**: 10.216 tenendo conto per il FIP anche del prezzo differito
FONTI:Per portafoglio ceduto, elaborazioni Corte dei conti su dati del Dipartimento del tesoro. Per corrispettivi ed effetti di finanza pubblica, elaborazioni Corte dei conti su dati del Dipartimento del tesoro e rettifiche ISTAT.

La quarta ed ultima precisazione è che si tratta di importi ricostruiti dalla Corte sulla base di dati forniti dal Dipartimento del Tesoro e dagli Enti, che si differenziano, soprattutto per quanto riguarda il valore dei portafogli ceduti, dai dati di sintesi proposti dallo stesso Dipartimento del Tesoro (40,0 miliardi per i portafogli e 37,5 miliardi per il ricavo delle operazioni). Per quanto riguarda il valore dei portafogli, il grosso dello scostamento si spiega con la mancata presa in considerazione per INPS 1 dei crediti pregressi: il dato riportato dal Dipartimento per questa operazione è, infatti, di 4,1 miliardi, rispetto a quello onnicomprensivo di 48,5 miliardi). Un’altra spiegazione sta nel fatto che il Dipartimento ha considerato i portafogli iniziali e non quelli a consuntivo. Questo vale soprattutto per la cartolarizzazione dei proventi del Lotto e dell’Enalotto per la quale il portafoglio indicato dal Dipartimento si ferma a 3 miliardi, mentre la Corte ha accertato che, a consuntivo, lo stesso ammonta a circa 13,5 miliardi. Per quanto riguarda i ricavi per l’Erario, la differenza, peraltro meno rilevante, è dovuta al fatto che il Dipartimento considera i soli corrispettivi iniziali (37,5 miliardi), mentre la Corte tiene conto anche dei corrispettivi differiti fino ad oggi riscossi (11,4 miliardi), ricomprendendovi anche quelli attinenti al maggior portafoglio cartolarizzato per i proventi dei giochi del Lotto e dell’Enalotto rispetto al solo portafoglio iniziale.
Ritornando ai dati ricostruiti dalla Corte, l’ampia forbice riscontrabile fra portafogli cartolarizzati e corrispettivi (iniziali e differiti) fino ad oggi contabilizzati costituisce, almeno nel caso degli immobili, un’evidente riprova di ampio ricorso alla pratica della sovracollateralizzazione (corrispettivi per 12,5 miliardi a fronte di portafogli per 16,2 miliardi). Per quanto riguarda i crediti INPS, l’ampia divaricazione fra portafoglio ceduto con le sei cartolarizzazioni (84,9 miliardi) e corrispettivi ricevuti (20,9 miliardi) si spiega con il peso rilevante del portafoglio dei vecchi crediti (44,4 miliardi), afferenti a INPS 1 e in larga parte inesigibili. Se non si considerano tali crediti, il rapporto corrispettivi incassati/crediti ceduti sale dal 24,6% al 51,6%. Se, quindi, lo strumento della cartolarizzazione non appare risolutivo ai fini della riscossione dei crediti di più antica formazione, e per ciò stesso largamente inesigibili, esso si dimostra, invece, abbastanza efficace per la riscossione dei crediti ordinari. Sempre nel caso delle cartolarizzazioni dei crediti previdenziali INPS, da rilevare, come si è già visto, anche, l’impossibilità, per effetto della concatenazione delle successive operazioni, di chiaramente determinare sia i corrispettivi spettanti (che l’INPS sostiene tuttavia di conoscere) che i costi da imputare a ciascuna operazione, nonché la distinzione fra prezzo iniziale e prezzo differito.
A proposito dei rilievi di sovracollateralizzazione delle operazioni, il Dipartimento del Tesoro ha osservato che nel caso dei crediti la cessione è avvenuta pro soluto e non pro solvendo e che sarebbe peraltro impossibile misconoscere il concetto giuridico di indennizzo. Non c’è dubbio che ci siano differenze fra cartolarizzazione dei crediti (che non si presta a censure di particolare rilevanza: nei contratti di cessione dei crediti INPS viene, infatti, esplicitato che l’Istituto “… cede in massa e senza garanzia di solvenza dei debitori ceduti, all’acquirente che li acquista, i crediti contributivi …”) e cartolarizzazione degli immobili (molto più problematica). Poco convincente appare, però, la tesi sull’impossibilità di misconoscere il concetto giuridico di indennizzo previsto nei contratti, “che preserva l’acquirente da eventuali danni conseguenti all’acquisizione dell’intero portafoglio (danni non oggettivamente rilevabili al momento della cessione), dichiarando che l’effetto giuridico della cessione è rinviato ad un momento successivo, ovvero alla fase di accertamento o della vendita finale”. A tal proposito va, tuttavia, considerato che l’obbligazione sorge a monte e non a valle e l’indennizzo scatta, quindi, in presenza di patologie non previste, e, diversamente dal “risarcimento” di un danno, che tende al pieno ripristino della situazione che esisteva prima che il danno stesso si producesse, consiste in un intervento riparatore economico non necessariamente commisurato all’effettiva entità del danno sopportato dall’avente diritto, ancorché agganciato a parametri prestabiliti per legge o per contratto. Preservare l’acquirente dai rischi dell’operazione rinviando l’effetto giuridico della cessione alla fase di accertamento o di vendita finale equivale, invece, a mantenere il rischio a carico del cedente, e quindi a contraddire il concetto stesso di cartolarizzazione. Ciò spiega perché, anche nel caso della cartolarizzazione dei crediti, ci troviamo, ambiguamente, in presenza di garanzie indirette, equivoche, poco trasparenti, che minano il risultato economico dell’operazione atteso dal cedente.
Nel caso della cartolarizzazione dei proventi dei giochi del Lotto e dell’Enalotto, poi, la sovracollateralizzazione è evidenziata sia dal rapporto fra corrispettivo iniziale e corrispettivo differito (tre a dieci), sia dall’elevato rapporto di copertura del servizio del debito (superiore a 9). La sovracollateralizzazione non risulta, invece, dallo scarto (di appena 52 milioni, pari allo 0,39%) fra portafoglio ceduto (13.465 milioni) e corrispettivo totale (13.414 milioni), in quanto l’operazione ha riguardato entrate future a carattere aleatorio ed il corrispettivo iniziale (2.997 milioni, al netto dei circa 3 milioni di spese di organizzazione dell’operazione) è risultato di molto sottostimato rispetto alle entrate che si sono effettivamente realizzate e che sono transitate per il conto di tesoreria intestato alla Società veicolo prima di essere riversate al bilancio come prezzo differito (10.417 milioni), al netto delle spese sostenute dalla SPV.
In questo caso va piuttosto evidenziato, anticipando quanto si dirà in seguito, che, nonostante gli sforzi compiuti per arrivare a chiarire tutti i risvolti di un’operazione a prima vista molto semplice, non si è riusciti a trov

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