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Sentenza Corte costituzionale 5 maggio 2006, n. 182. Tutela ambientale prerogativa statale
2006-05-05


SENTENZA della Corte costituzionale N. 182 dell'ANNO 2006
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai Signori:


Annibale MARINI Presidente


Franco BILE Giudice


Giovanni Maria FLICK "


Francesco AMIRANTE "


Ugo DE SIERVO "


Romano VACCARELLA "


Paolo MADDALENA "


Alfio FINOCCHIARO "


Alfonso QUARANTA "


Franco GALLO "


Gaetano SILVESTRI "


Sabino CASSESE "


Maria Rita SAULLE "


Giuseppe TESAURO "

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimit costituzionale degli articoli 32, comma 3, in relazione agli articoli 33, 34, 48, 51, 53; 34, comma 3, in relazione allarticolo 87; 105, comma 3 della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 10 marzo 2005, depositato in cancelleria il 15 marzo 2005 ed iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2005.

Visto latto di costituzione della Regione Toscana;

udito nelludienza pubblica del 21 febbraio 2006 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro;

uditi lavvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri e lavvocato Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1. Con ricorso notificato il 10 marzo 2005, e depositato il 15 marzo 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri, su conforme deliberazione del Consiglio dei ministri in data 4 marzo 2005, ha sollevato questione di legittimit costituzionale di alcune norme della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio), e in particolare: 1) dellart. 32, comma 3, in relazione agli artt. 33, 34, 48, 51, 53, per invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione), e per contrasto con i principi fondamentali delle materie "governo del territorio" e "valorizzazione dei beni culturali" recati dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), con riguardo ai beni paesaggistici (art. 117, terzo comma, della Costituzione); 2) dellart. 34, comma 3, in relazione allart. 87, per contrasto con i principi fondamentali della materia "governo del territorio"; 3) dellart. 105, comma 3, per contrasto con i principi fondamentali delle materie "governo del territorio" e "protezione civile" (in senso preventivo) al fine di una pari protezione dellincolumit e salute personale (art. 117, secondo comma, lettere l e m, nonch art. 3 della Costituzione).

In ordine al punto 1), la norma censurata (art. 32, commi 1 e 2) richiama la disciplina del Codice riguardo allindividuazione dei beni paesaggistici, e precisa che gli immobili e le aree dichiarate di notevole interesse pubblico, sono compresi negli statuti (intesi questi, in base allart. 5, come parte degli specifici strumenti di pianificazione territoriale, contenenti le invarianti strutturali di cui allart. 4, in quanto elementi cardine dellidentit dei luoghi) dei piani regionali, provinciali, comunali, in relazione al rispettivo rilievo. Il comma 3 dispone che lentrata in vigore delle disposizioni di detti strumenti urbanistici che comporti la modifica di vari atti e provvedimenti previsti dal Codice, che abbiano interessato i beni paesaggistici (notifiche eseguite, elenchi compilati, atti e provvedimenti emanati a termini della normativa previgente, di cui allart. 157; dichiarazione regionale di notevole interesse pubblico, di cui allart. 140; provvedimenti ministeriali sostitutivi, di cui allart. 141), subordinata esclusivamente alle forme di pubblicit previste dallart. 140, commi 2, 3, 4, dello stesso Codice (notifica a proprietari, possessori, detentori; trascrizione; pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel Bollettino Ufficiale della Regione; affissione per novanta giorni nellalbo pretorio dei Comuni interessati), e non fa riferimento allaccordo Stato-Regione previsto dal Codice per gli adeguamenti al piano paesaggistico elaborato dintesa, in contrasto con lart. 143, commi 11 e 12, del Codice, in tal modo invadendo, con la violazione delle norme statali di riferimento, la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali, prevista dallart. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione e contrastando con i principi fondamentali delle materie "governo del territorio" e "valorizzazione dei beni culturali" fissati dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, con riguardo ai beni paesaggistici (art. 117, terzo comma, della Costituzione).

In ordine al punto 2), la norma censurata (art. 34, comma 3) stabilisce che sia lo statuto del piano strutturale comunale a indicare (in conformit con le previsioni del piano di indirizzo territoriale e del piano territoriale di coordinamento) le aree per le quali la realizzazione delle opere e degli interventi consentiti richieda il preventivo rilascio dellautorizzazione paesaggistica di cui allart. 87, le aree nelle quali la realizzazione non sia soggetta ad autorizzazione ma semplicemente verificata in contestualit con la procedura di rilascio del titolo edilizio, e le aree compromesse o degradate nelle quali gli interventi (di recupero e riqualificazione) non sono soggetti ad autorizzazione. Tale disciplina ad avviso del ricorrente contrasta con i principi in materia di "governo del territorio", in particolare: con lordine gerarchico dei piani, per cui la pianificazione territoriale deve sottostare alla pianificazione paesaggistica (art. 145 del Codice); con lattribuzione al piano paesaggistico delle aree in cui gli interventi debbano o meno essere assistiti da autorizzazione paesaggistica (art. 143, comma 5, del Codice); e con lesclusione di applicabilit dellart. 143, comma 5, del Codice, qualora il piano paesaggistico non sia stato elaborato congiuntamente da Stato e Regione.

In ordine al punto 3), la norma censurata (art. 105, comma 3) prevede che per gli interventi in zona sismica deve darsi preavviso scritto alla struttura regionale competente, allegando progetto dellopera, relazione tecnica e relazione sulla fondazione (commi 1 e 2), senza che per iniziare i lavori sia necessaria lautorizzazione della struttura regionale. La disciplina regionale appare dunque in contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in tema di governo del territorio e protezione civile, desumibili dalla prescrizione di preventiva autorizzazione, richiesta dallart. 18 della legge 3 febbraio 1974, n. 64 (Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche), a tutela dellincolumit pubblica, e ribadita dallart. 94 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), con la potest legislativa statale in materia di ordinamento civile (lautorizzazione incide sui limiti della propriet, a fini, fra laltro, di incolumit pubblica), e di diritti civili e sociali da garantirsi uniformemente su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettere l e m; art. 3 Cost.), ed inoltre incoerente con la previsione della stessa legge regionale (art. 96), di rispetto della normativa tecnica statale.

2. Si costituita in giudizio la Regione Toscana che, con riserva di ulteriori deduzioni, chiede che le questioni di legittimit costituzionale riguardanti disposizioni della legge regionale n. 1 del 2005 siano dichiarate inammissibili e infondate: le norme contestate sono a suo avviso espressione della potest legislativa che lart. 117 della Costituzione attribuisce alle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali; le stesse norme, inoltre, se correttamente interpretate, sono conformi alla vigente legislazione statale.

3. Nellimminenza delludienza pubblica, la Regione Toscana ha depositato memoria, con la quale ribadisce linfondatezza del ricorso statale.

Riguardo alla dedotta incostituzionalit dellart. 32, comma 3, della legge regionale della Toscana n. 1 del 2005, si osserva che la disciplina del paesaggio coinvolge profili aventi incidenza su una pluralit di interessi ed oggetti che non ricadono solo nellesclusiva competenza statale, ma attengono anche ad ambiti di competenza concorrente delle Regioni (principalmente: governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali). Lambiente, infatti, pi che una materia, rappresenta un compito nellesercizio del quale la legge statale indica standard di protezione uniformi su tutto il territorio nazionale, ma non esclude che le Regioni possano assumere finalit di tutela ambientale (si citano le sentenze n. 207 del 2002, n. 222 del 2003 e n. 62 del 2005); e ci pu avvenire, con riguardo alle questioni sollevate dal ricorso statale, nellambito del governo del territorio, non essendo dubbio che tra i valori che gli strumenti urbanistici devono perseguire, abbiano rilevanza non secondaria quelli artistici, storici, documentari e comunque attinenti alla cultura, nella polivalenza di sensi del termine (sentenza n. 232 del 2005).

La questione, dunque, deve essere affrontata unicamente chiedendosi se la Regione abbia rispettato i principi della legislazione statale in materia di governo del territorio e valorizzazione di beni paesaggistici, nonch gli standard stabiliti dallo Stato in materia di tutela paesaggistica.

I principi sono indicati negli art. 135 e 143 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, che, rispettivamente, assegnano al piano paesaggistico (o allequivalente piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici) la definizione delle trasformazioni ammissibili riguardo ai beni tutelati, le azioni di recupero e gli interventi di valorizzazione paesaggistica e la ripartizione del territorio in ambiti omogenei con definizione per ciascun ambito degli obiettivi di qualit paesaggistica. Il piano paesaggistico ha contenuto descrittivo, prescrittivo e propositivo (a tal proposito lart. 143, commi 3, 4 e 5, ne descrive lelaborazione e dispone che, in relazione alla tipologia di opere e interventi di trasformazione del territorio, il piano stabilisca la disciplina autorizzatoria degli stessi in riferimento a determinate aree da individuare).

Lart. 144, comma 2, dello stesso Codice prevede espressamente che, qualora dallapplicazione dellart. 143, commi 3, 4 e 5, derivi modificazione degli effetti e dei provvedimenti concernenti il regime degli immobili e delle aree di interesse paesaggistico, per effetto dellapprovazione dei piani urbanistici, lentrata in vigore delle relative disposizioni subordinata allespletamento di determinate forme di pubblicit.

In conformit a detti principi, la legge toscana n. 1 del 2005, sul governo del territorio, stabilisce che gli strumenti di pianificazione perseguono finalit di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale e ambientale (art. 30), riconoscendo cos il primato della disciplina paesaggistica rispetto agli altri strumenti di pianificazione. Alle finalit di tutela paesaggistica concorrono, in base allart. 31 della legge regionale, il piano regionale dindirizzo territoriale, il piano provinciale di coordinamento e il piano strutturale comunale; in particolare, il piano regionale dindirizzo territoriale individua i beni paesaggistici di notevole interesse pubblico, detta prescrizioni per la tutela, individua i criteri per la ripartizione del territorio in ambiti differenziati, cui provvede il piano provinciale di coordinamento, e attribuisce obiettivi di qualit paesaggistica. Lart. 33, attribuendo al piano regionale dindirizzo territoriale valenza di piano paesaggistico, riproduce fedelmente il contenuto del piano, come da art. 143, comma 3, del Codice.

Tale disciplina non impugnata dallo Stato, n avrebbe potuto esserlo, essendo meramente riproduttiva delle disposizioni del Codice.

Lart. 32, comma 2 (disposizione impugnata dallo Stato), dispone che, quando dallapplicazione dellart. 33, commi 3 e 4, e dellart. 34 derivi modificazione degli effetti e dei provvedimenti concernenti il regime degli immobili e delle aree di interesse paesaggistico, lentrata in vigore delle relative disposizioni subordinata allespletamento delle forme di pubblicit: come si vede, la disposizione anchessa meramente riproduttiva dellart. 144, comma 2, del Codice. Leventuale accordo o intesa Stato-Regione che secondo il ricorso statale sarebbe il presupposto per creare quegli effetti del tutto estraneo alla ratio e alla finalit della norma.

Lart. 5, comma 6, del Codice ha attribuito alle Regioni le funzioni amministrative di tutela del paesaggio, come lart. 135 attribuisce alla Regione la competenza per lapprovazione del piano paesaggistico. Lart. 143, commi da 10 a 12, prevede la sola facolt dellintesa Stato-Regione nellelaborazione del piano paesaggistico.

Se lelaborazione congiunta avviene, leffetto di ottenere successivamente lesonero dellautorizzazione paesaggistica (come dispongono i commi da 5 a 8 dellart. 143); diversamente, non si potr prescindere da singoli atti autorizzativi, non trovando applicazione il regime semplificato e non avendo effetto lindividuazione delle aree da sottoporre a tutela. Lintesa non dunque obbligatoria, ma, se raggiunta, si ottengono quegli effetti.

La lettura secundum constitutionem della legge regionale non significa che la stessa escluda lintesa, ove essa sia stata prescritta dallo Stato.

Riguardo alla dedotta incostituzionalit dellart. 34, comma 3, non sarebbe fondata la censura secondo cui si rimetterebbe al piano strutturale comunale lindividuazione delle aree per la trasformazione delle quali necessaria lautorizzazione paesaggistica, o sufficiente la verifica di conformit in contestualit con la vigilanza edilizia o in cui lautorizzazione non richiesta, trattandosi di aree degradate.

Non c violazione dellart. 145, essendo ci escluso dallespressa affermazione regionale del primato paesaggistico (art. 30 citato). Inoltre, la Toscana ha optato per la tutela dei valori paesaggistici attraverso ladozione del piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici e, nel rapporto tra i piani urbanistici, lo stesso integrato, con riferimento alla disciplina dei beni paesaggistici, dal piano provinciale di coordinamento e dal piano strutturale comunale, in applicazione dellart. 34, comma 1, secondo cui tutti i livelli di governo, ognuno per la propria competenza, collaborano per il perseguimento delle finalit paesaggistiche, in coerenza con il principio della cooperazione sancito dallart. 132 del Codice.

Lart. 34, comma 3, specificamente impugnato dallo Stato, affida al piano strutturale comunale il compito di puntuale individuazione sul territorio delle aree in rapporto alla necessit dellautorizzazione. Il che costituisce piena applicazione del principio di sussidiariet, in coerenza con il peculiare rapporto che lega il Comune al suo territorio. La Regione mantiene la scelta definitiva, giacch attraverso il piano dindirizzo territoriale d le direttive ai Comuni per lindividuazione delle aree da sottoporre a tutela, ed esprime sulle scelte comunali parere vincolante ai fini dellefficacia. E cos sarebbe da escludere il contrasto con lart. 143, comma 5, che affida al piano paesaggistico il compito di individuare le aree in rapporto alla necessit di autorizzazione paesaggistica.

Non v neppure contrasto con lart. 143, comma 12, del codice, poich, in mancanza di intesa tra Stato e Regione, non trova applicazione il comma 5, ovvero non pu farsi luogo allindividuazione delle aree da tutelare. Non aver espressamente menzionato lintesa non significa che la legge regionale labbia esclusa, ma solo che, se c pianificazione paesaggistica congiunta, si applica lart. 34, comma 3, sullinserimento nel piano strutturale comunale delle aree da tutelare.

Riguardo alla dedotta incostituzionalit dellart. 105, non sarebbe fondata la censura di contrasto con lart. 94 del testo unico delledilizia.

La materia della vigilanza sulle costruzioni a rischio sismico fa parte del "governo del territorio", e quindi la questione va valutata unicamente alla luce dei principi statali in materia. Lart. 105 della legge regionale prevede, per le costruzioni in zona sismica, la denuncia di inizio dei lavori, ed il successivo art. 110 consente controlli a campione da parte della struttura regionale competente.

Lart. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741, concernente la semplificazione dei procedimenti previsti dalla legislazione antisismica, consente alle Regioni di prevedere con legge la non necessit dellautorizzazione preventiva, organizzando la vigilanza con modalit di controllo successivo a campione (e la Regione Toscana vi diede attuazione gi con la legge regionale 6 dicembre 1982, n. 88).

Detta norma statale ancora vigente, in quanto non espressamente abrogata dallart. 136 del testo unico delledilizia. Inoltre, lart. 1, comma 2, dello stesso t.u. mantiene ferma la vigenza di norme di settore aventi incidenza in materia edilizia, e tra queste da comprendere lart. 20 citato.

Considerato in diritto

1. Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimit costituzionale dellart. 32, comma 3, della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio), nella parte in cui dispone che ove dallapplicazione dellarticolo 33, commi 3 e 4, o dellarticolo 34 (rispettivamente disciplinanti i contenuti dello statuto del piano di indirizzo territoriale e degli statuti del piano territoriale di coordinamento delle province e del piano strutturale dei comuni) derivi una modificazione degli effetti degli atti e dei provvedimenti di cui agli articoli 157 (imposizione del vincolo paesaggistico in base alla legislazione statale anteriore), 140 (dichiarazione regionale di notevole interesse pubblico) e 141 (provvedimento ministeriale sostitutivo della dichiarazione regionale di notevole interesse pubblico) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) lentrata in vigore delle relative disposizioni di quegli strumenti di pianificazione territoriale subordinata esclusivamente allespletamento delle forme di pubblicit indicate nellarticolo 140, commi 2, 3 e 4, del medesimo Codice (notifica a proprietari, possessori, detentori; trascrizione; pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel Bollettino Ufficiale della Regione; affissione per novanta giorni nellalbo pretorio dei Comuni interessati), per violazione dellart. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, della Costituzione, poich, non facendo riferimento allaccordo tra Stato e Regione per apportare adeguamenti al piano paesaggistico elaborato dintesa, contrasterebbe con lart. 143, commi 11 e 12, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, che sottopone allaccordo la revisione del piano, con particolare riguardo alle sopravvenute dichiarazioni di notevole interesse pubblico, cos invadendo, con riguardo ai beni paesaggistici, la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali, e la legislazione di principio nelle materie "governo del territorio" e "valorizzazione dei beni culturali".

Lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri dubita altres della legittimit costituzionale dellart. 34, comma 3, della stessa legge regionale del 2005, nella parte in cui prevede che sia il piano strutturale a modulare il regime autorizzatorio ("indicare le aree in cui la realizzazione degli interventi non soggetta allautorizzazione paesaggistica di cui allart. 87 della legge regionale"), in diretto contrasto non solo con lart. 143, comma 5, del decreto legislativo n. 42 del 2004, che attribuisce al piano paesaggistico regionale lindividuazione di tali aree, ma anche con lart. 145 del medesimo decreto, che ordina gerarchicamente gli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali, e con lart. 143, comma 12, ove si esclude lapplicabilit del comma 5 del medesimo articolo (il quale prevede che il piano paesaggistico regionale possa individuare le aree nelle quali la realizzazione di opere soggetta ad autorizzazione e le aree nelle quali tale autorizzazione non richiesta), qualora il piano paesaggistico non sia stato elaborato congiuntamente previo accordo tra la Regione ed il Ministero per i beni e le attivit culturali, in violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio.

Con il medesimo ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, infine, della legittimit costituzionale dellart. 105, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, l dove dispone che, per gli interventi in zona sismica, deve darsi preavviso scritto alla struttura regionale competente, allegando progetto dellopera, relazione tecnica e relazione sulla fondazione (commi 1 e 2), senza che, per iniziare i lavori, sia necessaria lautorizzazione della struttura regionale competente, per violazione dellart. 117, terzo comma, e 117, secondo comma, lettere l) e m), della Costituzione, poich, derogando alla prescrizione di preventiva autorizzazione, richiesta dallart. 18 della legge 3 febbraio 1974, n. 64 (Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche), a tutela dellincolumit pubblica, e ribadita dallart. 94 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), sarebbe invasiva della competenza legislativa di principio dello Stato in materia di governo del territorio e di protezione civile, e della competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile e di livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili.

2. Le questioni di legittimit costituzionale, sollevate nei confronti dellart. 32, comma 3, dellart. 34, comma 3, e dellart. 105, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, sono fondate.

Nelle prime due questioni indicate concernenti la pianificazione paesaggistica da parte della Regione lo Stato fa valere la propria potest legislativa primaria in materia di ambiente e beni culturali (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione) e la propria potest di stabilire principi fondamentali in materia di governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali (art. 117, terzo comma, della Costituzione), ai quali le Regioni devono sottostare nellesercizio delle proprie competenze, cooperando eventualmente ad una maggior tutela del paesaggio, ma sempre nel rispetto dei principi fondamentali fissati dallo Stato.

Le questioni sollevate dal ricorso attengono ai temi della tutela del paesaggio e del governo del territorio, alle relative competenze, legislative e amministrative, e alle reciproche interferenze.

La tutela tanto dellambiente quanto dei beni culturali riservata allo Stato (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), mentre la valorizzazione dei secondi di competenza legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.): da un lato, spetta allo Stato il potere di fissare principi di tutela uniformi sullintero territorio nazionale, e, dallaltro, le leggi regionali, emanate nellesercizio di potest concorrenti, possono assumere tra i propri scopi anche finalit di tutela ambientale, purch siano rispettate le regole uniformi fissate dallo Stato.

Appare, in sostanza, legittimo, di volta in volta, lintervento normativo (statale o regionale) di maggior protezione dellinteresse ambientale (sentenze n. 62, n. 232 e n. 336 del 2005).

In relazione alla pianificazione paesaggistica, lo Stato, nella parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio, pone una disciplina dettagliata, cui le Regioni devono conformarsi, provvedendo o attraverso tipici piani paesaggistici, o attraverso piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici (art. 135, comma 1). Lopzione per questo secondo strumento, adottato anche dalla legge regionale della Toscana oggetto di censura, comporta che, nella disciplina delle trasformazioni com negli scopi del piano urbanistico , la tutela del paesaggio assurga a valore primario, cui deve sottostare qualsiasi altro interesse interferente (art. 135, comma 2).

Lart. 143 descrive il contenuto del piano, che ricognitivo, prescrittivo e propositivo. La parte prescrittiva che ha sollecitato le censure del Presidente del Consiglio dei ministri, riguardo al recepimento operato nella legge della Regione Toscana contenuta nei commi da 5 a 8, che, con riferimento agli interventi apprestabili sui beni tutelati, prevede una modulazione del regime autorizzatorio, a tre livelli: regime autorizzatorio rafforzato (comma 5, lettera a), riguardante le aree di pregio, per le quali qualsiasi trasformazione deve essere autorizzata; regime autorizzatorio attenuato (lettera b), riguardante le aree di minor pregio, in cui la compatibilit paesistica pu esser valutata nellambito del procedimento autorizzatorio edilizio; regime autorizzatorio escluso (lettera c), in cui la pregressa compromissione del valore paesaggistico fa soprassedere alla necessit di autorizzazione, per le operazioni di recupero e riqualificazione.

La diversa modulazione del regime autorizzatorio, in rapporto agli ambiti territoriali e agli obiettivi di qualit paesaggistica, operativa nella misura in cui il piano paesaggistico, o il piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, sia stato oggetto di elaborazione congiunta tra il Ministero e la Regione.

La ratio della disciplina statale nel senso che, affermata la competenza regionale nella pianificazione paesaggistica, in quello che effetto saliente di essa, ovvero la modifica di regime dei beni che essa recepisce e il cui uso deve regolare, lo Stato deve poter interloquire attraverso forme di concertazione, senza le quali la Regione pu ben elaborare autonomamente il piano, senza per che quelleffetto si produca.

2.1. La legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, che regola il piano di indirizzo territoriale, il cui statuto ha valore di piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici (art. 33), riproduce, quasi testualmente, il contenuto dellart. 143 e ci, secondo la difesa regionale, dimostrerebbe la conformit della norma regionale ai principi statali.

La tesi non pu essere seguita dal momento che, al di l della programmatica enunciazione dellart. 30, comma 1, della legge regionale n. 1 del 2005 secondo cui "gli strumenti della pianificazione territoriale e gli atti di governo del territorio si conformano alle disposizioni di cui al presente capo, aventi la finalit di tutelare e valorizzare la bellezza dei paesaggi ed il pregio dei beni culturali e del patrimonio storico e naturale presenti nel territorio della Regione" n nellart. 33, n in alcuna altra parte della stessa legge, riportata la clausola di cui allart. 143, comma 12, del Codice, secondo cui quanto previsto dai commi da 5 a 8 dellart. 143 non trova applicazione se il piano paesaggistico non stato elaborato dintesa con lo Stato.

La legge regionale non effettua tale richiamo, facendo dipendere la modifica del regime giuridico dei beni paesaggistici, in sostanza, dal solo espletamento delle forme di pubblicit del piano (art. 32, comma 3).

Non da condividere la difesa regionale, secondo cui sarebbe ammissibile una lettura secundum constitutionem, attraverso linserzione automatica della disposizione di cui allart. 143, comma 12, del Codice.

Il rilievo critico di fondo della disciplina regionale attiene alla tecnica di redazione del testo normativo, e cos di recepimento della fonte sopraordinata.

Lestrema minuziosit della disciplina regionale, anche attraverso la pedissequa riproduzione delle altrettanto dettagliate disposizioni del Codice sui contenuti del piano paesaggistico, non pu non far ritenere la necessit che la fondamentale condizione di applicabilit della parte precettiva del piano la modifica del regime dei beni paesaggistici recepiti dal piano la ragione stessa della pianificazione paesaggistica sia positivamente inserita nel tessuto normativo alla stregua di una regolamentazione completa, omogenea e contestuale.

La Regione ha previsto (o meglio, ha implicitamente previsto) che la modifica al regime giuridico dei beni paesaggistici si compia senza che lo Stato abbia partecipato allelaborazione del piano, in tal modo violando il principio secondo cui solo se il piano paesaggistico stato elaborato dintesa, il vincolo paesaggistico che grava sui beni pu essere tramutato in una disciplina duso del bene stesso.

La prima questione quindi fondata e deve, pertanto, dichiararsi lillegittimit costituzionale dellart. 32, comma 3, della legge regionale della Toscana n. 1 del 2005, nella parte in cui non prevede che, ove non venga stipulato laccordo per lelaborazione dintesa del piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici tra le Regioni, il Ministero per i beni e le attivit culturali ed il Ministero dellambiente e della tutela del territorio, ovvero ad esso non segua lelaborazione congiunta del piano, non trova applicazione quanto previsto nellart. 143, commi 5, 6, 7, 8, del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

2.2. Relativamente alla seconda questione, con la quale si contesta la legittimit costituzionale dellart. 34, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, da rilevare che la Regione fa disciplinare i beni paesaggistici dal piano strutturale dei Comuni sia pure sulla base delle indicazioni del piano di indirizzo territoriale e del piano territoriale in tal modo sottraendo la disciplina paesaggistica dal contenuto del piano, sia esso tipicamente paesaggistico, o anche urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, che deve essere unitario, globale, e quindi regionale, e al quale deve sottostare la pianificazione urbanistica ai livelli inferiori.

Lart. 135 del Codice tassativo, relativamente al piano paesaggistico, nellaffidarne la competenza alla Regione. Lart. 143 elenca dettagliatamente i suoi contenuti e lart. 145 definisce i rapporti con "gli strumenti urbanistici dei comuni, delle citt metropolitane e delle province" secondo un modello rigidamente gerarchico (immediata prevalenza del primo, obbligo di adeguamento dei secondi con la sola possibilit di introdurre ulteriori previsioni conformative che "risultino utili ad assicurare lottimale salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dai piani").

La scelta della Regione Toscana di elaborare un piano dindirizzo territoriale, il cui statuto abbia valenza di piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, ha comportato che, muovendosi nellambito della normativa generale sul governo del territorio, non sia stata abbandonata, anche riguardo al paesaggio, la logica tradizionale della pianificazione urbanistica, di demandare agli strumenti inferiori la disciplina sempre pi specifica.

Si cos fatto "scorrere" dal piano urbanistico-territoriale al piano strutturale dei Comuni lindividuazione delle aree "gi paesaggistiche" per le quali non si ritenga necessaria lautorizzazione (poich soppressa tout court o assorbita nel titolo edilizio) e la decisione di sottoporre a monitoraggio le trasformazioni territoriali quale condizione per lentrata in vigore delle norme che consentono la realizzazione di opere con il solo rilascio del titolo edilizio (art. 34, commi 3 e 5), sia pure sulla base delle indicazioni generali del piano regionale dindirizzo territoriale (art. 33, comma 1) e gli obiettivi di qualit e criteri di riparto territoriale del piano provinciale di coordinamento (art. 34, comma 1); con la conseguenza che, in ultima analisi, il piano strutturale, ossia lordine inferiore della pianificazione, che detta la disciplina concreta dei beni paesaggistici.

La legge toscana sul governo del territorio tende al superamento della separatezza tra pianificazione territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica dallaltro, facendo rientrare la tutela del paesaggio nellambito del sistema della pianificazione del territorio e rendendo pertanto partecipi anche i livelli territoriali inferiori di governo (province e comuni) nella disciplina di tutela del paesaggio. Il principio di fondo di questo sistema che condivisibile nella misura in cui gli enti locali sono chiamati a contribuire alla pianificazione regionale (art. 144, comma 1, del Codice); ed in cui gli strumenti di pianificazione territoriale dei livelli sub-regionali di governo perseguano, attraverso la propria disciplina, obiettivi di tutela e valorizzazione del paesaggio (art. 145, comma 4) presenta per il suo elemento critico, laddove, trasferendo le decisioni operative concernenti il paesaggio alla dimensione pianificatoria comunale, si pone in contraddizione con il sistema di organizzazione delle competenze delineato dalla legge statale a tutela del paesaggio, che costituisce un livello uniforme di tutela, non derogabile dalla Regione, nellambito di una materia a legislazione esclusiva statale ex art. 117 Cost., ma anche della legislazione di principio nelle materie concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali.

La giurisprudenza costituzionale ha ammesso che le funzioni amministrative, inizialmente conferite alla Regione, possano essere attribuite agli enti locali (sentenze n. 259 del 2004 e n. 214 del 2005, in materia ambientale), ma limpronta unitaria della pianificazione paesaggistica che assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sullintero territorio nazionale: il paesaggio va, cio, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la pluralit degli interventi delle amministrazioni locali.

In relazione a tutte le norme statali interposte, che sono state indicate nel ricorso, sussiste il contrasto: con lart. 143, comma 5, del Codice, che attribuisce al piano paesaggistico regionale lindividuazione delle aree tutelabili; con lart. 145 del Codice, che ordina gerarchicamente gli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali; e con lart. 143, comma 12, dello stesso Codice, ove si esclude lapplicabilit del comma 5 del medesimo articolo, qualora sia mancata lintesa per lelaborazione del piano.

Va, pertanto, dichiarata lillegittimit costituzionale dellart. 34, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, per violazione dellart. 117, terzo comma, della Costituzione, in considerazione del mancato rispetto delle norme interposte ora richiamate, nella parte in cui stabilisce che sia il piano strutturale comunale, anzich il piano regionale paesaggistico, a indicare le aree in cui la realizzazione degli interventi non soggetta allautorizzazione di cui allart. 87 della legge regionale.

3. Anche la questione di legittimit costituzionale sollevata nei confronti dellart. 105, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, fondata.

Dispone questa norma che, per gli interventi in zona sismica, deve semplicemente darsi preavviso scritto alla struttura regionale competente, allegando il progetto dellopera, una relazione tecnica e una relazione sulla fondazione (commi 1 e 2), senza che, per iniziare i lavori, sia necessaria lautorizzazione della struttura regionale, salva la possibilit di controlli a campione da parte delle individuate strutture regionali (art. 110).

E bens vero che gi a partire dalla legge della Regione Toscana 6 dicembre 1982, n. 88 (Ulteriori norme per laccelerazione delle procedure per lesecuzione di opere pubbliche), operava nella Regione listituto della denuncia di inizio dellattivit (art. 2), in attuazione dellart. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741 (Ulteriori norme per laccelerazione delle procedure per lesecuzione delle opere pubbliche), che in materia di interventi in zona a rischio sismico abilitava le regioni a sostituire il sistema di monitoraggio connesso al regime autorizzatorio, di cui allart. 18 della legge 2 febbraio 1974, n. 64 (Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche), con "modalit di controllo successivo".

Questo principio per venuto meno a seguito dellentrata in vigore dellart. 94 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), il quale prevede lautorizzazione regionale esplicita. Lintento unificatore della legislazione statale palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche lambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dellincolumit pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali.

N costituisce argomento probante, per avallare la tesi della Regione, la circostanza che la legge n. 741 del 1981 non compaia fra quelle abrogate dallart. 136 del richiamato d.P.R. n. 380 del 2001, dal momento che non se ne fa espressa menzione neppure nellelenco delle disposizioni di legge mantenute in vigore (art. 137).

Lopzione per una disciplina derogatoria a sistemi di controllo semplificato, ove siano coinvolti interessi primari della collettivit, ha ricevuto, infine, conferma dallart. 3 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nellambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito in legge, con modificazioni, dallart. 1 della legge 14 maggio 2005, n. 80, che generalizzando a modifica dellart. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 il regime della denuncia di inizio attivit, esclude tuttavia dalla procedura semplificata "gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla tutela della salute e della pubblica incolumit".

Va, pertanto, dichiarata lillegittimit costituzionale dellart. 105, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, per violazione dellart. 117, terzo comma, della Costituzione, in considerazione del mancato rispetto della norma statale di principio sul controllo delle costruzioni a rischio sismico, nella parte in cui non dispone che non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della Regione.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara lillegittimit costituzionale dellart. 32, comma 3, della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio), nella parte in cui non prevede che, ove dallapplicazione dellarticolo 33, commi 3 e 4, o dellarticolo 34 della stessa legge derivi una modificazione degli effetti degli atti e dei provvedimenti di cui agli articoli 157, 140 e 141 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), tale modificazione subordinata allaccordo per lelaborazione dintesa tra la Regione, il Ministero per i beni e le attivit culturali ed il Ministero dellambiente e della tutela del territorio del piano paesaggistico con specifica considerazione dei valori paesaggistici, concernente lintero territorio regionale, e allelaborazione congiunta del piano;

dichiara lillegittimit costituzionale dellart. 34, comma 3, della medesima legge regionale della Toscana n. 1 del 2005, nella parte in cui stabilisce che sia il piano strutturale del Comune a indicare le aree in cui la realizzazione degli interventi non soggetta allautorizzazione paesaggistica di cui allart. 87 della legge regionale, anzich il piano regionale paesaggistico con specifica considerazione dei valori paesaggistici;

dichiara lillegittimit costituzionale dellart. 105, comma 3, della medesima legge regionale della Toscana n. 1 del 2005, nella parte in cui non dispone che, per gli interventi in zona sismica, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della Regione.

Cos deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 aprile 2006.

F.to:

Annibale MARINI, Presidente

Alfio FINOCCHIARO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 maggio 2006.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

http://www.cittadinolex.kataweb.it/article_view.jsp?idArt=38015&idCat=54


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