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ATTO CAMERA-RISOLUZIONE IN COMMISSIONE 7/00079
2008-11-20

Risoluzione in Commissione 7-00079
presentata da
ANGELO ALESSANDRI
giovedì 20 novembre 2008, seduta n.090

La VIII Commissione,
premesso che:
- il 1° gennaio 2009 entra in vigore la nuova disciplina delle autorizzazioni paesaggistiche prevista dall'articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante codice dei beni culturali e del paesaggio, come modificato dal decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63, e dal decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129;
- l'autorizzazione paesaggistica è un provvedimento fondamentale ai fini dell'edificazione del territorio comunale in quanto, a monte del permesso di costruire, consente la realizzazione di interventi edificatori in zona di bene paesaggistico (vincolo);
- attualmente, la normativa vigente prevede il rilascio dell'autorizzazione da parte dell'ente locale, entro 60 giorni, e il controllo successivo, nel termine di ulteriori 60 giorni, da parte della sovrintendenza, che può annullare l'autorizzazione rilasciata;
- secondo la nuova disciplina, le competenze sull'autorizzazione paesaggistica tornano ad essere assegnate alla sovrintendenza, che esprime un parere vincolante su tutte le istruttorie, oltrepassando
le decisioni dell'ente locale;
- fino all'approvazione dei piani paesaggistici il parere vincolante della soprintendenza è soggetto esclusivamente alle prescrizioni degli atti di imposizione dei vincoli, che spesso non contengono prescrizioni precise, e pertanto il parere della soprintendenza, spesso, è basato su parametri discrezionali;
- la nuova disciplina attua una nuova centralizzazione, riassegnando ad un organo statale materie precedentemente decentrate agli enti locali, introducendo un clamoroso ritorno al passato, al periodo anteriore perfino alla prima operazione di decentramento amministrativo operata nel 1977 con il decreto del Presidente della Repubblica n. 616; infatti, il decreto del Presidente della Repubblica 616/77 ha attuato il primo grande intervento di decentramento, modificando l'articolo 7, comma 2, della legge n. 1497 del 1939 e introducendo il sistema di autorizzazione a due fasi, nel quale alla regione o all'ente subdelegato spetta l'autorizzazione (prima fase) e alla soprintendenza spetta solo il potere di annullare, entro 60 giorni dal ricevimento della documentazione, l'autorizzazione rilasciata;
- entro il 31 dicembre 2008, le Regioni dovranno verificare la sussistenza nei soggetti delegati (province, parchi, forme associative e di cooperazione fra enti locali, comuni) dei requisiti di competenza tecnico-scientifica e di organizzazione differenziata tra attività di tutela paesaggistica e di esercizio delle funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia, come stabiliti dall'articolo 146 comma 6 del codice;
- il nuovo regime autorizzatorio provoca un allungamento dei tempi istruttori e comporta una serie di gravosi adempimenti a carico degli enti locali, che devono costituire nuove strutture tecniche e attribuire responsabilità istruttorie differenziate;
- la situazione si presenta critica non solo per i piccolissimi comuni ma anche per i comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti nonché per un numero consistente di province che si trovano sprovviste di idonee strutture amministrative e organizzative;
- tali criticità spingono gli enti locali a rinunciare all'esercizio della delega paesaggistica;
- qualora gli enti locali non fossero in possesso dei requisiti stabiliti dall'articolo 146, comma 6, del codice, l'ipotesi di accentrare alle regioni il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche contrasta con l'applicazione del principio di sussidiarietà, rassegnando alle regioni competenze paesaggistiche già attribuite agli enti locali;
- appare opportuna una sostanziale modifica del testo dell'articolo 146 del codice, volta a definire una procedura autorizzativa che attribuisca ai diversi enti un distinto ruolo decisionale e di controllo e riduca contestualmente i tempi per il rilascio delle autorizzazioni, prevedendo fondamentalmente le seguenti due fasi:
a) il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica da parte dell'ente locale;
b) la possibilità di controllo/annullamento da parte delle soprintendenze;
nell'immediato, in attesa di una complessiva modifica del codice, si ritiene necessario disporre una proroga del termine dell'entrata in vigore delle nuove disposizioni, almeno sino al 31 dicembre 2009, termine questo ultimo previsto dall'articolo 156 del codice ai fini dell'adeguamento dei piani paesaggistici da parte delle regioni, anche tenuto conto dell'opportunità di uniformare i due termini, impegna il Governo ad adottare le opportune iniziative volte a differire nell'immediato, per un periodo di almeno un anno, l'entrata in vigore della nuova disciplina delle autorizzazioni paesaggistiche prevista dall'articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in attesa di una complessiva modifica dell'articolo 146 medesimo diretta a restituire agli enti locali le competenze in materia di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.
(7-00079)
«Alessandri, Gidoni, Lanzarin, Bonino, Torazzi, Chiappori, Nicola Molteni, Volpi, Forcolin,
Grimoldi, Montagnoli, Maccanti, Callegari, Goisis, Pini, Pirovano, Consiglio, Salvini, Guido
Dussin, Dozzo, Fedriga, Follegot, Buonanno, Pastore, Rainieri, Dal Lago, Luciano Dussin,
Munerato, Lussana, Rivolta, Negro, Crosio, Vanalli, Comaroli, Simonetti».


VIII Commissione - Resoconto di giovedì 11 dicembre 2008
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RISOLUZIONI
Giovedì 11 dicembre 2008. - Presidenza del presidente Angelo ALESSANDRI. - Interviene il ministro per i beni e le attività culturali, Sandro Bondi.
La seduta comincia alle 9.05.
7-00079 Alessandri: Nuova disciplina delle autorizzazioni paesaggistiche.
(Discussione e rinvio).
La Commissione inizia la discussione.
Angelo ALESSANDRI, presidente, illustra il contenuto della risoluzione in titolo,
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che affronta la questione delicata dell'ormai imminente entrata in vigore della nuova disciplina delle autorizzazioni paesaggistiche prevista dall'articolo 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004 (cosiddetto Codice dei beni culturali).
Al riguardo, osserva anzitutto che l'autorizzazione paesaggistica è un provvedimento fondamentale ai fini dell'edificazione del territorio comunale in quanto, a monte del permesso di costruire, consente la realizzazione di interventi edificatori in zona sottoposta a vincolo paesaggistico. Rileva, poi, che attualmente, la normativa vigente prevede il rilascio dell'autorizzazione da parte dell'ente locale, entro 60 giorni, e il controllo successivo, nel termine di ulteriori 60 giorni, da parte della sovrintendenza, la quale può annullare l'autorizzazione rilasciata.
Secondo la nuova disciplina, invece, le competenze sull'autorizzazione paesaggistica tornano ad essere assegnate alla sovrintendenza, che esprime un parere vincolante su tutte le istruttorie, oltrepassando le decisioni dell'ente locale. Inoltre, fino all'approvazione dei piani paesaggistici, il parere vincolante della soprintendenza è soggetto esclusivamente alle prescrizioni degli atti di imposizione dei vincoli, che spesso non contengono prescrizioni precise, e pertanto il parere della soprintendenza, spesso, è basato su parametri discrezionali.
In sostanza, a suo avviso, la nuova disciplina attua una nuova centralizzazione, riassegnando ad un organo statale materie precedentemente decentrate agli enti locali, introducendo un clamoroso ritorno al passato, al periodo anteriore perfino alla prima operazione di decentramento amministrativo operata con il decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977. Osserva, infatti, che il decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 ha attuato il primo grande intervento di decentramento, modificando l'articolo 7, comma 2, della legge n. 1497 del 1939 e introducendo il sistema di autorizzazione a due fasi, nel quale alla regione o all'ente subdelegato spetta l'autorizzazione - prima fase - e alla soprintendenza spetta solo il potere di annullare, entro 60 giorni dal ricevimento della documentazione, l'autorizzazione rilasciata.
Rileva, peraltro, che entro il 31 dicembre 2008, le Regioni dovranno verificare la sussistenza nei soggetti delegati - province, parchi, forme associative e di cooperazione fra enti locali, comuni - dei requisiti di competenza tecnico-scientifica e di organizzazione differenziata tra attività di tutela paesaggistica e di esercizio delle funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia, come stabiliti dall'articolo 146 comma 6 del citato Codice dei beni culturali. Ritiene per questo che il nuovo regime autorizzatorio provoca non solo un allungamento dei tempi istruttori, ma comporta anche una serie di gravosi adempimenti a carico degli enti locali, che devono costituire nuove strutture tecniche e attribuire responsabilità istruttorie differenziate.
Considera, del resto, che la situazione si presenta critica non solo per i piccolissimi comuni, ma anche per i comuni con popolazione sino a 10 mila abitanti, nonché per un numero consistente di province che si trovano sprovviste di idonee strutture amministrative e organizzative, denunciando il rischio grave che tali criticità spingano gli enti locali a rinunciare all'esercizio della delega paesaggistica. Senza contare che, qualora gli enti locali non fossero in possesso dei requisiti stabiliti dal comma 6 dell'articolo articolo 146 del citato Codice dei beni culturali, l'ipotesi di accentrare alle regioni il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche contrasterebbe nettamente con l'applicazione del principio di sussidiarietà, giacché verrebbero rassegnate alle regioni competenze paesaggistiche già attribuite agli enti locali.
A suo giudizio, quindi, appare opportuna una sostanziale modifica del testo dell'articolo 146 del Codice dei beni culturali, volta a definire una procedura autorizzativa che attribuisca ai diversi enti un distinto ruolo decisionale e di controllo e riduca contestualmente i tempi per il rilascio delle autorizzazioni, prevedendo fondamentalmente le seguenti due fasi: la
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prima, estrinsecatesi nel rilascio dell'autorizzazione paesaggistica da parte dell'ente locale; la seconda nella possibilità di controllo e/o annullamento da parte delle soprintendenze. Ritiene, inoltre, che, nell'immediato, in attesa di una complessiva modifica delle nuove disposizioni, sia necessario disporre una proroga del termine della loro entrata in vigore, almeno sino al 31 dicembre 2009, termine questo ultimo previsto dall'articolo 156 dello stesso Codice dei beni culturali, ai fini dell'adeguamento dei piani paesaggistici da parte delle regioni, anche tenuto conto dell'opportunità di uniformare i due termini.
In conclusione, formula il vivo auspicio che il Governo possa esprimersi favorevolmente sull'atto di indirizzo di cui è primo firmatario e che la Commissione possa approvarlo sin dalla seduta odierna, con il più largo consenso possibile delle forze parlamentari.
Il ministro Sandro BONDI, osserva preliminarmente come, sin dall'inizio del proprio mandato ministeriale, ha posto l'accento sulla centralità del tema del recupero della bellezza, non solo di ampie aree degradate e compromesse delle periferie urbane, ma anche di tanta parte del territorio del Paese, fino a ieri agricolo, che oggi si trova coinvolto in un processo di sviluppo che non sempre esprime una sua caratterizzazione estetica accettabile, ma spesso si presenta caotico, scoordinato e, quindi, inevitabilmente «brutto». L'attenzione per il recupero della bellezza nei nostri territori non obbedisce, a suo avviso, a criteri meramente estetici, ma assume un ruolo di recupero sociale fondamentale, poiché costituisce la precondizione per migliorare la qualità della vita dei cittadini italiani e, quindi, la capacità della società di esprimere e di generare forze e valori positivi, costruttivi e, perciò, di crescere, di svilupparsi, di competere. Da questo egli trae la convinzione del valore essenziale della tutela del paesaggio, che non contrasta ma, anzi, si coniuga efficacemente con le esigenze di sviluppo e di crescita del Paese, perché ne costituisce il sigillo di qualità e perciò la garanzia di durevolezza e sostenibilità.
Rileva, peraltro, che - come tutti sanno - la Costituzione assegna questo delicato compito della tutela del paesaggio alla Repubblica tutta, e cioè allo Stato, alle Regioni e alle altre autonomie territoriali, che ne condividono la responsabilità. Questo significa, a suo giudizio, che bisogna lavorare assieme per il bene comune e che alle stesse autonomie territoriali conviene che lo Stato lavori al loro fianco e cooperi lealmente alla salvaguardia dell'identità e della bellezza dei territori.
È in questo contesto che egli ritiene debba essere valutata la nuova procedura prevista dall'articolo 146 del Codice dei beni culturali che, a ben vedere, propone un modello procedurale che, legato insieme alla nuova pianificazione paesaggistica, potrebbe costituire una risposta valida alle esigenze sopra dette. Al riguardo, ricorda che la scelta di «voltare pagina» e di superare il vecchio modello della cosiddetta «legge Galasso» del 1985 - scelta compiuta nel 2004 con il Codice dei beni culturali - è una scelta che si è guadagnata, via via negli anni, un ampio consenso e la condivisione sostanziale delle regioni. L'annullamento ministeriale, infatti, appare essere sempre più un metodo superato, che ha creato mille problemi, anche ai cittadini, perché interviene solo «dopo» il provvedimento, introduce incertezza e genera una grande mole di controversie. Inoltre, questo controllo statale successivo sull'operato del Comune si pone in contraddizione con l'autonomia dell'ente locale. Sotto questo profilo, il nuovo sistema dell'articolo 146 del Codice dei beni culturali, imperniato sul parere preventivo di merito del soprintendente, realizza invece una pratica più trasparente e chiara di leale cooperazione tra Stato e Regioni nella gestione del paesaggio.
Per questo egli non crede, quindi, che sia utile un ritorno al passato, a «prima» del Codice dei beni culturali del 2004, e dunque al vecchio sistema del 1985, poiché ciò comporterebbe probabilmente un arretramento del livello di tutela del paesaggio.
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Riguardo al rischio di un'eccessiva ampiezza dei poteri del soprintendente, sottolinea, inoltre, che il carattere vincolante del parere è in realtà una misura temporanea, che varrà soltanto fino a quando i nuovi piani paesaggistici non avranno definito in modo dettagliato e puntuale i criteri per il rilascio o il diniego dell'autorizzazione, così eliminando anche quell'eccesso di discrezionalità che oggi negativamente caratterizza il regime transitorio e che nella risoluzione in esame si è giustamente stigmatizzato.
Ricorda, quindi, che l'approvazione dei nuovi piani paesaggistici, che potranno essere redatti d'accordo tra lo Stato e le regioni, comporterà una grande semplificazione dell'intero quadro di riferimento, sia perché farà chiarezza su quali sono i vincoli vigenti nelle singole aree, sia perché preciserà le regole d'uso del territorio, in modo che il cittadino possa sapere, sin dall'inizio, quello che può fare e quello che è, invece, incompatibile con le esigenze della tutela del paesaggio. Ritiene anche importante sottolineare il fatto che ha già impegnato gli uffici del ministero al fine di definire celermente le più snelle procedure di semplificazione per gli interventi di minore impatto, come previsto dall'articolo 146, comma 9, del Codice dei beni culturali, con il varo del relativo regolamento governativo, approvato il quale, sicuramente, la mole del lavoro delle soprintendenze e dei comuni diminuirà notevolmente.
Avviandosi alla conclusione, esprime la convinzione che per le sopra esposte ragioni la riforma attuata con il Codice dei beni culturali coglie un punto di equilibrio importante, tra tutela del paesaggio ed esigenze dello sviluppo, tra ruolo dello Stato e ruolo delle autonomie, che merita probabilmente una conferma. Naturalmente, egli non può negare che la nuova procedura richiederà un rinnovato impegno per tutte le amministrazioni coinvolte e, per questo motivo, concorda sull'esigenza di avere più tempo a disposizione per consentire a tutti, alle autonomie territoriali come alla struttura periferica del ministero, di attrezzarsi e prepararsi al meglio per avviare efficacemente il nuovo sistema. Il Ministero per i beni e le attività culturali, tra l'altro, come è noto, sta completando importanti procedure concorsuali che dovrebbero in pochi mesi portare a un significativo rafforzamento, con nuovi architetti, di molte soprintendenze, soprattutto di quelle del Nord. Allo stesso modo, considera del tutto condivisibile l'esigenza, rappresentatagli anche dal coordinamento delle regioni, di evitare la decadenza delle deleghe regionali in favore dei comuni, che scatterebbe alla data del 1o gennaio 2009.
Annuncia, quindi, che per questi motivi, presenterà un'apposita previsione di proroga di sei mesi nell'ambito del decreto-legge cosìddetto «mille-proroghe», che verrà probabilmente approvato dal Consiglio dei ministri nella prossima settimana.
Conclusivamente, esprime quindi parere favorevole sulla risoluzione in titolo, avente come primo firmatario il Presidente della VIII Commissione, onorevole Angelo Alessandri, a condizione che venga riformulata nel senso di prevedere l'impegno per il Governo ad adottare le opportune iniziative volte a differire nell'immediato, per un periodo di sei mesi, l'entrata in vigore della nuova disciplina delle autorizzazioni paesaggistiche prevista dall'articolo 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004, al fine di consentire agli uffici periferici del ministero per i beni e le attività culturali, nonché alle regioni e agli enti locali, di riorganizzare le proprie strutture in modo da assicurare l'efficace attuazione del nuovo regime procedimentale, fatta salva un'ulteriore verifica al termine del periodo di proroga.
Paolo VELLA (PdL) sottoscrive la risoluzione in esame, rilevando che l'intervento del ministro Bondi è particolarmente apprezzabile, in quanto la tutela del paesaggio costituisce uno strumento fondamentale per contribuire alla crescita culturale del Paese. Sottolinea, peraltro, che la tutela del paesaggio viene garantita, più che con l'autorizzazione paesaggistica, attraverso una corretta pianificazione e programmazione urbanistica, che compete
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alle regioni e agli enti locali. Evidenzia quindi l'importanza di incentivare e mantenere le funzioni pianificatorie di tali enti, anche per evitare che un utilizzo distorto e non coordinato dei vari strumenti a disposizione delle amministrazioni pubbliche finisca per alimentare un contenzioso in sede giurisdizionale.
Raffaella MARIANI (PD) dichiara di condividere lo spirito della risoluzione in esame e la proposta avanzata dal ministro Bondi di una proroga di sei mesi, anziché di un anno, dell'entrata in vigore della nuova disciplina delle autorizzazioni paesaggistiche. Ritiene, infatti, che esse siano coerenti con la posizione del suo gruppo e con le stesse conclusioni del dibattito svolto in Commissione nella scorsa legislatura, sulla base di sollecitazioni e proposte formulate anche in sede di Conferenza unificata. Riterrebbe peraltro, opportuno espungere dalle premesse della risoluzione tutti quei riferimenti che connotano in senso negativo il lavoro svolto nella passata legislatura sul tema, come ad esempio la connotazione centralistica della nuova disciplina e l'interpretazione, secondo la quale, il parere delle sovrintendenze avrebbe un carattere vincolante e non, come è in effetti, semplicemente obbligatorio fino a quando non siano emanati i piani paesaggistici.
Nel ribadire, inoltre, a nome del suo gruppo, l'attenzione verso il ruolo e i compiti in materia di tutela paesaggistica degli enti locali, invita peraltro a riflettere sul fatto che tali funzioni possono essere efficacemente esercitate, con benefici concreti per i cittadini e le imprese, solo se ad esse corrispondono adeguate dotazioni strumentali e finanziarie. Preannuncia, quindi, a nome del gruppo del Partito Democratico, l'orientamento favorevole all'approvazione della proposta di risoluzione, a condizione che la stessa venga riformulata secondo le indicazioni testé fornite.
Ermete REALACCI (PD), associandosi alle considerazioni della collega Mariani, esprime un orientamento favorevole sulla proposta di risoluzione, a condizione che la stessa venga riformulata nei termini indicati dalla collega Mariani.
Sottolinea, peraltro, che la situazione della tutela del paesaggio in Italia non è per niente positiva e che un'efficace tutela del paesaggio è fondamentale non solo per quel che riguarda il rispetto di determinati canoni estetici, ma anche per quel che riguarda gli effetti positivi che la stessa ha sull'economia del paese in generale e in particolare sulla promozione dei prodotti italiani nel mondo. Sotto questo profilo, come ha giustamente evidenziato il ministro Bondi, la tutela del paesaggio è elemento importante per la coesione sociale del Paese. Aggiunge, anzi, che la tutela del paesaggio e della bellezza paesaggistica deve essere considerato elemento fondante della identità nazionale e della competitività del sistema Paese.
Nel riconoscere, inoltre, che l'azione delle sovrintendenze - peraltro carenti di personale - ha costituito spesso un appesantimento burocratico, rileva tuttavia la necessità di una politica attiva e forte di tutela del paesaggio.
Manuela LANZARIN (LNP) nel condividere le considerazioni svolte dal ministro Bondi, sottolinea - anche nella sua qualità di amministratrice locale - le difficoltà che la nuova disciplina delle autorizzazioni paesaggistiche pone all'operato degli amministratori locali e alla loro esigenza di dare quotidianamente risposta ai bisogni dei cittadini. Nel ricordare, inoltre, che allo stato esistono carenze di personale nelle sovrintendenze e una confusione di competenze che aggravano la situazione, ritiene importante snellire le procedure e conferire competenze agli enti locali al fine di potere realizzare tutte quelle opere di piccole e medie dimensioni, indispensabili per il rilancio dell'economia.
Angelo ALESSANDRI, presidente, alla luce degli elementi emersi nel corso della discussione, dichiara anzitutto di accettare la proposta di riformulazione della risoluzione avanzata dal ministro per i beni e le attività culturali, senatore Sandro Bondi, che ringrazia anche per avere voluto
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prendere parte personalmente ai lavori della Commissione.
Ritiene inoltre opportuno procedere ad un approfondimento delle proposte e delle considerazioni svolte dai deputati Mariani e Realacci, esprimendo la propria disponibilità a presentare nella prossima seduta un nuova formulazione della risoluzione in esame.
Rinvia, quindi, il seguito della discussione ad altra seduta.
La seduta termina alle 9.35.


Martedì 16 dicembre 2008. - Presidenza del presidente Angelo ALESSANDRI. - Interviene il Ministro per i beni e le attività culturali Sandro Bondi.
La seduta comincia alle 14.45.
7-00079 Alessandri: nuova disciplina delle autorizzazioni paesaggistiche.
(Seguito della discussione e conclusione - Approvazione della risoluzione n. 8-00021).
La Commissione prosegue la discussione, rinviata l'11 dicembre 2008.
Angelo ALESSANDRI, presidente, avverte di aver presentato una nuova formulazione della risoluzione in oggetto (allegato).
Il Ministro Sandro BONDI esprime parere favorevole sul nuovo testo della risoluzione in oggetto.
Chiara BRAGA (PD) manifesta soddisfazione per il lavoro comune svolto e dichiara, a nome di tutti i deputati del suo gruppo, di voler sottoscrivere il provvedimento in esame, sul quale preannuncia il voto favore favorevole.
Armando DIONISI (UdC) esprimendo condivisione sul testo della risoluzione, dichiara, a nome di tutti i deputati del gruppo dell'Udc, di sottoscrivere il provvedimento in esame, sul quale preannuncia il voto favorevole.
Agostino GHIGLIA (PdL) dichiara, a nome di tutti i deputati del suo gruppo, di sottoscrivere il provvedimento in esame, sul quale preannuncia il voto favorevole.
La Commissione approva all'unanimità la nuova formulazione della risoluzione presentata dal relatore

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