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Ricorso contro il piano di alienazioni immobiliari
2010-01-23


Sabato 23 Gennaio 2010 23:17




ECC. MO TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA SICILIA CATANIA
RICORSO
dei sig.ri Pino Francesco, nato a Milazzo (ME) il 03.06.1963 ed ivi residente in via Trinità, codice fiscale PNIFNC63H03F206Z, D’Amore Massimo, nato a Santa Teresa di Riva (ME) il 04.05.1969 e residente in San Filippo del Mela (ME) P.zza Rosario Arigò n. 1, codice fiscale DMRMSM69E04I311R, Alfino Antonia, nata a Milazzo (ME) il 02.02.1951 ed ivi residente in via Del Mandorlo n. 22, codice fiscale LFNNTN51B42F206N, Scolaro Stefania, nata a Milazzo (ME) il 03.05.1960 ed ivi residente in via Enrico Cosenz n. 68, codice fiscale SCLSFN60E43F206S, Puliafito Luigi, nato a Castroreale (ME) il 04.11.1953 e residente a Milazzo (ME) in via Giacomo Matteotti n. 67, codice fiscale PLFLGU53S04C347K, Cacciola Biagio, nato a Itala (ME) il 10.01.1959 e residente a Milazzo via Acqueviole n. 23/C, codice fiscale CCCBGI59A10E374K, Trio Francesco, nato a Milazzo il 23.11.1951 e ivi residente in via Palombaro n. 45, codice fiscale TRIFNC51S23F206H, elettivamente domiciliati in Catania, V.le XX Settembre n. 28, presso lo studio dell’avv. Giuseppe Gitto, che li rappresenta e difende giusta procura a margine del presente atto;
CONTRO
- Il Comune di Milazzo, in persona del Sindaco in carica legale e rappresentante pro-tempore;
- Il 3° Dipartimento Finanze – Tributi – Patrimonio, in persona del Dirigente in carica.
PER L’ANNULLAMENTO
previa sospensiva
- della Deliberazione della Giunta Municipale n. 276 del 20.11.2009, con la quale è stata approvata la proposta di deliberazione n. 61 del 20.11.2009 3° Dipartimento Finanze – Tributi – Patrimonio, avente ad oggetto la redazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari ex art. 58 D.L. 25 giugno 2008 n. 112, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2008 n. 133;
- della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 120 del 27.11.2009, con la quale è stata approvata la proposta di deliberazione n. 62 del 20.11.2009 del 3° Dipartimento Finanze – Tributi – Patrimonio, avente ad oggetto “approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari. Modifica”;
- della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 121 del 27.11.2009, con la quale è stata approvata la proposta di deliberazione n. 63 del 20.11.2009 del 3° Dipartimento Finanze – Tributi – Patrimonio, avente ad oggetto la salvaguardia degli equilibri di bilancio esercizio finanziario 2009 e la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi ai sensi dell’art. 193 del T.U. sull’ordinamento degli enti locali approvato con D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267. Approvazione;
- della Deliberazione di Giunta Municipale n. 322 del 10.12.2009, con la quale è stata approvata la vendita del bene immobile di proprietà del Comune di Milazzo sito in Via M. Regis;
- del Bando pubblico per la vendita del bene immobile di proprietà del Comune di Milazzo sito in Via M. Regis indetto dal 3° Dipartimento Finanze – Tributi e Patrimonio – Servizio Patrimonio, pubblicato sul sito internet www.comune.milazzo.me.it in data 16.12.2009;
- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
PREMESSE
In via preliminare, occorre precisare che i ricorrenti sono tutti i consiglieri comunali della città di Milazzo.
I provvedimenti impugnati dal presente ricorso, marcati da una palese illegittimità costituzionale oltreché normativa, costituiscono l’epilogo di una politica di bilancio lontana dai principi di prudenza e correttezza contabile, la cui esecuzione – chiaramente evincibile dal prosieguo del ricorso - comporterebbe una involuzione della situazione finanziaria dell’Amministrazione resistente e conseguentemente una situazione di dissesto finanziario insanabile, con grave pregiudizio per il benessere della collettività di riferimento, in palese violazione del principio del buon andamento sancito nell’art. 97 Cost.
Al fine di comprendere meglio la vicenda in esame è opportuno premettere quanto segue.
Con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 73 del 22.07.2009, in atti (all.1), il Comune di Milazzo approvava il Bilancio di previsione dell’esercizio finanziario 2009, il Bilancio triennale 2009/2011, la Relazione previsionale e programmatica ed i relativi allegati.
Orbene, al Bilancio di previsione 2009 – come si evince ictu oculi dalla documentazione prodotta in atti (all.2) - non veniva allegato nessun Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari.
Né tantomeno poteva ritenersi tale la Deliberazione di Giunta Comunale n. 129 del 27.05.2009, in atti (all. 3), con la quale l’Amministrazione resistente si limitava a disporre la predisposizione del Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari.
Ciò è tanto più vero ove si consideri che, in caso contrario, sarebbe priva di logica la successiva Deliberazione della Giunta Municipale n. 276 del 20.11.2009, in atti (all. 4), con la quale veniva approvata la redazione – e non la modifica!, come vorrebbe proditoriamente far credere il Collegio di Revisori dei Conti nel parere reso alla proposta n. 62 (v. all. 7) - del Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, predisposto dal 3° Dipartimento Finanze – Tributi e Patrimonio.
Orbene, al fine di poter valutare nel complesso il modus agendi dell’Amministrazione resistente sotto i profili della ragionevolezza e, quindi, dell’adeguatezza e dell’aderenza di essa alle finalità perseguite dalla norma attributiva di detto potere di alienazione, occorre, fin da subito, porre all’attenzione dell’Ill.mo Tribunale adito come in un arco di tempo brevissimo il Comune di Milazzo, in persona dei suoi organi, ha proceduto ad adottare una serie di atti amministrativi, tutti non solo illegittimi, come si avrà modo di dimostrare nel prosieguo del ricorso, ma altresì funzionali – e ciò è comprovato dalla documentazione che si produce in atti - alla dismissione del bene immobile di proprietà comunale sito in Via M. Regis, angolo Via Tukory, con una celerità certamente non confacente ad una Amministrazione che aveva provveduto ad approvare il bilancio di previsione 2009 solamente nel mese di luglio e tale da far sorgere fondati dubbi sul corretto perseguimento del generale interesse pubblico primario volto al benessere della collettività di riferimento.
In particolare, nella medesima giornata del 20.11.2009, non solo la Giunta Comunale provvedeva ad adottare la Deliberazione summenzionata di approvazione della redazione del Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, presentato dal 3° Dipartimento Finanze – Tributi e Patrimonio con proposta n. 61 datata lo stesso giorno 20.11.2009 (v. all. 4), ma altresì lo stesso 3° Dipartimento adottava due ulteriori proposte di Deliberazione del Consiglio Comunale, e precisamente la proposta n. 62 del 20.11.2009 (all. 5), avente ad oggetto “l’approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari. Modifica”, e la proposta n. 63 del 20.11.2009 (all. 6), avente ad oggetto “la salvaguardia degli equilibri di bilancio dell’esercizio finanziario 2009, ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi ai sensi dell’art. 193 del T.U. sull’ordinamento degli enti locali approvato con D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267. Approvazione”.
Tali proposte, in data 25.11.2009, ricevevano parere favorevole da parte del Collegio dei Revisori dei Conti (all. 7 e all. 8), peraltro con delle argomentazioni che – come si avrà modo di evidenziare nel prosieguo del ricorso - non possono non destare perplessità, in quanto palesemente contrastanti con l’esito favorevole a cui il Collegio è pervenuto.
Ma non è tutto! A distanza di brevissimo tempo, e precisamente il 27.11.2009, il Consiglio Comunale adottava le Deliberazioni n. 120 (all. 9) e n. 121, con le quali venivano approvate le suddette proposte n. 62 e n. 63 del 20.11.2009, concernenti rispettivamente la modifica del piano delle alienazioni e delle valorizzazioni immobiliari e la salvaguardia dell’equilibrio di bilancio dell’esercizio finanziario 2009.
Giova fin da subito precisare che la Deliberazione n. 120 del 27.11.2009 non può non lasciare esterrefatti, in quanto sembra che anche il Consiglio Comunale di Milazzo abbia ignorato la disciplina normativa contenuta nell’art. 58 del D.L. n. 112/2008, approvando una modifica ad un piano di alienazioni e variazioni immobiliari non esistente e mai allegato al bilancio di previsione del 2009!
Ancor più sbalordiva è poi la Deliberazione del Consiglio Comunale n. 121 del 27.11.2009, con la quale è stata approvata la proposta n. 63 del 20.11.2009, sopra menzionata.
Difatti, dalla lettura della Proposta di Deliberazione del Consiglio Comunale n. 63 del 20.11.2009 si evince che il Comune di Milazzo ha disposto la destinazione del profitto economico derivante dalla dismissione – illegittima, come si avrà modo di chiarire nel prosieguo! - dei beni immobili disponibili di proprietà del Comune per il soddisfacimento dei debiti fuori bilancio, anziché per coprire il disavanzo economico rappresentato da spese correnti certe.
Ma la natura irrazionale di tale modus operandi è tanto più evidente ove si consideri che con tale Deliberazione è stata approvata una proposta di variazione del programma di bilancio - tra l’altro non formalizzata! - che da € 90.517.918,00 passa a € 98.911.846,00 (v. Proposta di Deliberazione del Consiglio Comunale n. 63 del 20.11.2009 – all. 6) .
E detto incremento di spesa dovrebbe essere bilanciato – secondo quanto è dato evincere per tabulas - per una parte, da un aumento del titolo IV concernente entrate derivanti dalle alienazioni dei beni immobili disponibili e, per la gran parte restante (ossia € 6.829.569,00), da un aumento del titolo V concernente entrate derivanti da accensioni di prestiti.
In altri termini, il Comune di Milazzo, con l’approvazione di tale Deliberazione, continuerà a contrarre nuovi debiti, nonostante un disavanzo economico ormai strutturale dal 2006 ed una anticipazione di cassa sempre più difficile da colmare!
Dulcis in fundo, ad aggravare ulteriormente la situazione, caratterizzata da una evidente illegittimità, è intervenuta in data 10.12.2009, con una tempestività che non può non sorprendere e che rappresenta un chiaro sintomo della volontà dell’Amministrazione resistente di perseguire interessi diversi da quelli volti al benessere della collettività milazzese nel suo complesso, la Deliberazione della Giunta Municipale n. 322 (all. 10), con la quale è stata approvata la vendita del bene immobile di proprietà comunale sito in Via M. Regis, dando incarico al Dirigente del 3° Dipartimento Finanze – Tributi e Patrimonio di fissare il bando.
Bando di gara e Capitolato generale (all. 11 e all. 12)sono stati pubblicati sul sito internet del Comune di Milazzo alcuni giorni dopo, prevedendo la scadenza per la presentazione delle domande di partecipazione in data 01.02.2010.
La gravità della situazione economico-contabile, unitamente all’imminente scadenza della programmazione del bilancio 2010 e del rendiconto di gestione 2009, ha indotto i ricorrenti, in qualità di Consiglieri Comunali, a presentare un esposto alla Procura regionale della Corte dei Conti, alla Corte dei Conti Sezione controllo e al Comando Provinciale della Guardia di Finanza (all. 13), affinché venga fatta luce sull’operato dell’Amministrazione resistente ed interrotta tale politica di bilancio, che ha spinto la gestione delle risorse finanziarie delle Ente verso una situazione di irreversibile dissesto finanziario.
Sennonché, le parti ricorrenti, a cui è stata demandata la funzione istituzionale di realizzazione dell’interesse pubblico affidato alla loro cura, si vedono altresì costretti ad impugnare i provvedimenti indicati in epigrafe dinanzi a Codesto Ecc.mo Tribunale Amministrativo, in quanto palesemente illegittimi, incostituzionali, oltreché assolutamente arbitrari ed illogici, come si evince in modo inconfutabile dalle considerazioni in punto di
DIRITTO
I - VIOLAZIONE ART. 58 comma 1 D. L. 25 giugno 2008 n. 112, convertito con modificazioni in L. 6 agosto 2008 n. 133
Prima di procedere alla disamina delle censure di illegittimità e di palese arbitrarietà delle Deliberazioni del Consiglio Comunale n. 120 e n. 121 del 27.11.2009, nonché degli altri atti amministrativi ad essi connessi, è opportuna una rapida analisi introduttiva della disciplina normativa del Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari.
Come è noto, l’art. 58 comma 1 del D.L. 112/2008, in materia di riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di Regioni, Province, Comuni e altri Enti locali così dispone: “ciascun ente con delibera dell’organo di Governo individua, redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Viene così redatto il piano delle alienazioni e delle valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione”.
L’obiettivo perseguito dalla norma in questione è di procedere al riordino, alla gestione e alla valorizzazione dei beni immobili di titolarità dell’Ente e compresi nel proprio territorio, che non risultino strumentali alle funzioni istituzionali, in modo tale da addivenire ad una migliore economicità nell’impiego di tali cespiti con la conseguenza di portare effetti positivi ai bilanci degli enti pubblici.
Nel perseguimento di detto scopo, il legislatore ha individuato tre fasi.
La prima fase consiste nella redazione dell’elenco dei beni immobiliari non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali e suscettibili di essere alienati e valorizzati.
Una volta redatto l’elenco dei beni, il passo successivo, previsto nel secondo periodo del comma 1 dell’art. 58 D.L. n. 112/2008, consiste nell’approvazione da parte del Consiglio Comunale, del Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari.
Ora, l’individuazione del Consiglio Comunale, quale unico organo di Governo legittimato nella vicenda in esame ad approvare il detto piano delle alienazioni, è chiaramente affermato dall’art. 42 del T.U.E.L., che stabilisce espressamente che in materia di acquisti e alienazioni (lett. l) la competenza è del Consiglio Comunale.
Ad ulteriore conferma di tale impostazione è intervenuta di recente la Corte Costituzionale che nella sentenza n. 340/2009, in atti (all. 14), ha espressamente affermato con specifico riferimento all’art. 58 D.L. n. 112/2008 che “l’individuazione dell’organo competente a deliberare può avvenire soltanto sulla base delle regole organizzative degli enti stessi, alle quali, in definitiva, si deve ritenere che la norma censurata faccia rinvio con detta espressione” (v. pagg. 10 e 11).
Peraltro, seppure l’approvazione del Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari è rimessa alla competenza esclusiva del Consiglio Comunale, ciò non esclude che detto piano possa essere predisposto dalla Giunta comunale, come di fatto avviene nella prassi.
Con specifico riferimento ai termini entro cui gli enti devono procedere all’attuazione delle fasi sopra delineate, l’art. 58 D.L. n. 112/2008 non contiene una scadenza perentoria; tuttavia – richiamando le parole testuali del Collegio dei Revisori dei Conti nel parere reso alla proposta di deliberazione n. 62, conformi tra l’altro all’orientamento ormai consolidato in materia – “poiché risulta essere un allegato obbligatorio al bilancio di previsione 2009, ciò induce a ritenere che tale adempimento sia da effettuarsi entro i termini per l’approvazione del bilancio di previsione 2009, fermo restando che non sono previste sanzioni”.
La terza fase, infine, è costituita dall’attuazione delle operazioni tese alla valorizzazione e/o alienazione del patrimonio.
Così ricostruito il quadro normativo in cui si colloca la presente controversia, risulta di palmare evidenza l’illegittimità della Deliberazioni del Consiglio Comunale n. 120 e n. 121 del 27.11.2009 nonché degli atti precedenti, oltreché di quelli consequenziali, quale in particolare il bando pubblico per la vendita del bene immobile sito in Via M. Regis, in quanto adottati in palese violazione dell’art. 58 comma 1 D.L. n. 112/2008.
Difatti, non può sfuggire ad un attento lettore la natura surreale della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 120 del 27.11.2009, in quanto risulta assolutamente incomprensibile come possa essere stata approvata una proposta di modifica ad un Piano delle alienazione e variazioni immobiliari mai precedentemente approvato né tantomeno allegato al Bilancio di previsione 2009!
E ciò è inconfutabilmente dimostrato dalla documentazione in atti!
Tra l’altro, come già evidenziato, non potrebbe ritenersi tale la deliberazione n. 129 della Giunta Municipale del 27.05.2009 e ciò per due ordini di ragioni.
Innanzitutto, in considerazione del fatto che, in caso contrario, non avrebbe ragion d’essere la successiva Deliberazione della medesima Giunta Municipale n. 276 del 20.11.2009, con cui è stata approvata la redazione del Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, da sottoporre al competente Consiglio Comunale.
Secondariamente, ma non per importanza, per la ragione fondamentale per cui l’art. 58 D.L. n. 112/2008 impone – e sul punto non possono sorgere perplessità alla luce dell’art. 42 TUEL e della sentenza della Corte Costituzionale n. 340/2009 – che il Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari sia approvato dal Consiglio Comunale, e così redatto e approvato venga allegato al Bilancio di Previsione, a sua volta da approvare.
Solo per completezza, infine, pur nella ovvietà del rilievo, non si può non sottolineare che detto Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari – come è agevolmente desumibile dal chiaro tenore letterale della norma - deve necessariamente essere allegato al Bilancio di previsione prima della sua approvazione, in modo tale – e non può esservi altra ratio logica! – che al momento dell’approvazione di quest’ultimo sia ben chiaro il quantum di risorse disponibili alla luce del quale “misurare” la propria capacità di programmazione e di realizzazione degli obiettivi di miglioramento e di crescita.
La verità è che, ad essere logici, l’Amministrazione resistente – avallata in tale modus operandi dallo stesso Collegio dei Revisori dei Conti - con la Deliberazione n. 120 del 27.11.2009 ha voluto, a tutti i costi, procedere alla dismissione dei beni immobili di proprietà comunale e nel tentativo di vestire di legittimità un modus operandi palesemente illegittimo, è addirittura pervenuta alla distorsione della realtà fattuale sottoposta al suo esame, giungendo ad approvare la modifica ad un Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari mai precedentemente approvato né tantomeno allegato – occorre ribadirlo - al Bilancio di previsione 2009!
E non può non ritenersi altrimenti visto che il Comune di Milazzo ha, prima, approvato il Bilancio di previsione 2009, al quale non veniva allegato nessun Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari ma solamente una deliberazione di Giunta Municipale, che disponeva la sua redazione, e, successivamente, procedendo in maniera del tutto avulsa dal sistema normativo di riferimento e mettendo in scena uno spettacolo avveniristico ed assolutamente incomprensibile, ha adottato, tramite la Giunta Municipale, una Deliberazione di approvazione della redazione del Piano di alienazioni e valorizzazioni immobiliari e, tramite il Consiglio Comunale, una Deliberazione di modifica ad un Piano mai precedentemente approvato!
Un simile modus agendi illogico, arbitrario ed irrazionale, oltreché palesemente illegittimo, non può non lasciare allibiti!
Ne consegue, pertanto, che il procedimento attivato dall’Amministrazione resistente e, ancor di più, la Deliberazione del Consiglio comunale n. 120 del 27.11.2009 devono ritenersi radicalmente illegittimi.
Ne vale a confutare quanto detto, il parere favorevole reso dal Collegio dei Revisori dei Conti (v. all.7), che anzi – come si avrà modo di chiarire nell’ultimo motivo del ricorso - si caratterizza per una contraddittorietà intrinseca, oltreché per un evidente travisamento dei fatti.
L’illegittimità della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 120 del 27.11.2009 comporta, in via derivata, l’invalidità di tutti gli atti successivi di cui costituisce presupposto.
E, così, non può non ritenersi inficiata da illegittimità derivata la Deliberazione del Consiglio Comunale n. 121 del 27.11.2009, la quale, comportando una variazione di bilancio mediante un aumento del titolo IV delle entrate derivanti da alienazioni, oltre che un ulteriore indebitamento ascritto al titolo V, ha come atto propedeutico, per l’appunto, la Deliberazione n. 120 del 27.11.2009.
Quanto detto, del resto, è incontrovertibilmente dimostrato dalla proposta di Deliberazione del Consiglio Comunale n. 63 del 20.11.2009 (v. all. 6 in particolare pag. 4)!
Tra l’altro, lo stretto rapporto di presupposizione e consequenzialità esistente tra la Deliberazione n. 120 del 27.11.2009 e la successiva procedura di indizione del bando di gara per la vendita del bene immobile sito in Via M. Regis, costituendone specifica attuazione, comporta come conseguenza inevitabile un’invalidità derivata anche della Deliberazione di Giunta Municipale n. 322 del 10.12.2009, con la quale è stata approvata la vendita del bene immobile di proprietà del Comune di Milazzo sito in Via M. Regis, e del relativo Bando pubblico indetto dal 3° Dipartimento Finanze – Tributi e Patrimonio – Servizio Patrimonio.
In senso contrario, si verrebbe a verificare una situazione paradossale.
Difatti, l’eventuale vendita tramite asta pubblica del bene in questione, in mancanza dei presupposti normativi legittimanti, inciderebbe sulla validità del contratto eventualmente stipulato, con grave pregiudizio della posizione giuridica soggettiva dell’aggiudicatario, che si vedrebbe certamente preclusa anche la possibilità di ottenere qualsiasi autorizzazione o concessione edilizia.
II – VIOLAZIONE ART. 117 comma 3 COST. per illegittimità costituzionale dell’ART. 58 comma 2 D.L. n. 112/2008, convertito con modificazioni in L. n. 133/2008
L’illegittimità della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 120 del 27.11.2009, nonché degli atti connessi, è ancor più evidente ove si consideri che a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 340/2009 (all. 14), con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 58 comma 2 D.L. n. 112/2008, è venuto meno il presupposto normativo sul quale essi si fondono.
Al fine di una migliore comprensione del presente motivo del ricorso si impone quanto segue.
Come già ben evidenziato sopra e del resto ben noto, l’art. 58 D.L. n. 112/2008 (convertito in L. 133/2008) ha previsto, in tema di sviluppo e competitività, meccanismi di valorizzazioni e dismissioni immobiliari, che consentono agli Enti locali di effettuare una ricognizione delle loro proprietà non più utili a fini istituzionali, inserendole in un piano di dismissione come “patrimonio disponibile”, nella prospettiva di permettere il reperimento di ulteriori risorse economiche e quindi di ottenere l’incremento delle entrate locali.
Il comma 2 della norma in esame espressamente stabilisce che “l’inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile e ne dispone espressamente la destinazione urbanistica; la deliberazione del consiglio comunale di approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni costituisce variante allo strumento urbanistico generale. Tale variante in quanto relativa a singoli immobili, non necessita di verifiche di conformità agli eventuali atti di pianificazione sovraordinata di competenza delle Province e delle Regioni. La verifica di conformità è comunque richiesta e deve essere effettuata entro il termine perentorio di 30 giorni dalla data di ricevimento della richiesta, nei casi di varianti relative a terreni classificati come agricoli dallo strumento urbanistico generale vigente, ovvero nei casi che comportano variazioni volumetriche superiori al 10 per cento dei volumi previsti dal medesimo strumento urbanistico vigente”.
Orbene, la norma di cui al comma 2 dell’art. 58 in esame è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 340/2009 per contrasto con l’art. 117 comma 3 Cost, sulla base dell’assunto per cui “stabilendo l’effetto di variante sopra indicato ed escludendo che la variante stessa debba essere sottoposta a verifiche di conformità, con l’eccezione dei casi previsti nell’ultima parte della disposizione (la quale pure contempla percentuali volumetriche e termini specifici), introduce una disciplina che non è finalizzata a prescrivere criteri ed obiettivi, ma si risolve in una normativa dettagliata che non lascia spazi d’intervento al legislatore regionale, ponendosi così in contrasto con il menzionato parametro costituzionale (sentenza n. 401 del 2007)”.
Difatti, “ancorché nella ratio dell’art. 58 siano ravvisabili anche profili attinenti al coordinamento della finanza pubblica, in quanto finalizzato alle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio immobiliare degli enti, non c’è dubbio che, con riferimento al comma 2 qui censurato, assuma carattere prevalente la materia del governo del territorio, anch’essa rientrante nella competenza ripartita tra lo Stato e le Regioni, avuto riguardo all’effetto di variante allo strumento urbanistico generale, attribuito alla delibera che approva il piano di alienazione e valorizzazione”.
Pertanto, “ai sensi dell’art. 117, terzo comma, ultimo periodo, Cost., in tali materie lo Stato ha soltanto il potere di fissare i principi fondamentali, spettando alle Regioni il potere di emanare la normativa di dettaglio”, con la conseguenza per cui “la relazione tra normativa di principio e normativa di dettaglio va intesa nel senso che alla prima spetta prescrivere criteri ed obiettivi, essendo riservata alla seconda l’individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi (ex plurimis: sentenze nn. 237 e 200 del 2009)”.
Alla stregua di queste considerazioni, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 58, comma 2, del D.L. 25 giugno 2008 n. 112, convertito con modificazioni in Legge n. 133 del 2008, per contrasto con l’art. 117, comma terzo, Cost.
Orbene, gli effetti di siffatta pronuncia del Giudice della nomifilachia non possono non riverberarsi sulla Deliberazione del Consiglio Comunale n. 120 del 27.11.2009, la quale si fonda per l’appunto sull’art. 58 del D.L. n. 112/2008, comportandone il suo annullamento.
Difatti, come è dato leggere in seno alla proposta n. 62 – a cui il provvedimento impugnato rinvia per relationem – “la deliberazione comunale di approvazione costituisce variante allo strumento urbanistico generale”.
A tal proposito, pur nella ovvietà del rilievo, preme comunque precisare che la Giurisprudenza è assolutamente pacifica nel ritenere che “dal combinato disposto dell’art. 136 Cost. e dell’art. 30, comma terzo, della Legge 11 marzo 1953 n. 87 si rinviene il principio di retroattività degli effetti della sentenza della Corte Costituzionale” (ex multis: Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 2002 n. 6691).
In altri e più chiari termini, la disposizione di cui all’art. 30, comma terzo, della Legge 11 marzo 1953 n. 87 “intende la “cessazione di efficacia” di cui all’art. 136 Cost. non soltanto come divieto di ulteriore applicazione della norma dichiarata incostituzionale ma anche come obbligo di sua disapplicazione nei rapporti e nei procedimenti da essa disciplinati. E ciò non soltanto da parte del giudice a quo ma anche da parte di ogni altro giudice, nonché da parte di qualunque soggetto, pubblico o privato, che sarebbe stato tenuto ad applicarla. In presenza di tale quadro ordinamentale, la giurisprudenza è pacifica nel ritenere che, se gli effetti della deliberazione di accoglimento decorrono dal giorno successivo alla pubblicazione del dispositivo della decisione, un pronuncia di illegittimità costituzionale ha efficacia anche relativamente ai rapporti giuridici sorti anteriormente, purché ancora pendenti e cioè non esauriti” (Cons. Stato, comm. speciale, 15 febbraio 2005, n. 11548/2004).
Per rapporti esauriti si intendono, di regola, soltanto quei rapporti nell’ambito dei quali siano decorsi i termini di prescrizione o decadenza per l’esercizio dei relativi diritti e per i quali non si sia ancora formato il giudicato (cfr., ex multis, Cassazione civile, 6 maggio 2002 n. 6487).
Di talché con specifico riferimento al giudizio amministrativo, quale giudizio impugnatorio di atti, “il giudice può procedere all’annullamento dell’atto fondato su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte Costituzionale con propria sentenza di annullamento, solo se, attraverso un motivo di ricorso, il rapporto tra l’atto impugnato e la norma predetta sia portato a sua conoscenza e, quindi, l’esame della norma stessa sia necessario ai fini del decidere” (TAR Campania Napoli, 26 marzo 2003 n. 2970).
A fronte di tale eloquente ricostruzione giurisprudenziale, si deve trarre la conclusione per cui anche sotto il profilo in esame non può non ritenersi illegittimo e, dunque, annullabile il provvedimento impugnato.
Difatti, la Deliberazione n. 120 del 27.11.2009 non solo costituisce un provvedimento illegittimo sotto il profilo della violazione dell’art. 58 comma 1 D.L. n. 112/2008, in quanto approvata disattendo del tutto la disciplina normativa in essa prevista, ma altresì costituisce un provvedimento incostituzionale, in quanto la sua esecuzione, comportando una variante allo strumento urbanistico generale, determinerebbe una lesione del principio di ripartizione di competenze in materia di governo del territorio sancito dall’art. 117, comma 3, Cost.
Ne deriva la necessità di un immediato annullamento di detta Deliberazione, oltreché di tutti gli atti ad essa consequenziali, al fine di evitare che la sua esecuzione possa pregiudicare non solo le situazioni giuridiche soggettive direttamente ed indirettamente coinvolte ma anche i principi cardine su cui si fonda il nostro sistema normativo.
III – VIOLAZIONE ART. 97 COST; VIOLAZIONE ART. 1 L. 241/1990; ECCESSO DI POTERE PER MANIFESTA ILLOGITÀ E TRAVISAMENTO DEI FATTI
Ferma restando la natura troncante dei suesposti motivi di impugnazione, non ci si esime comunque dal notare che la condotta dell’Amministrazione resistente, ben lontana dal rispetto del principio di legalità, si pone altresì in aperto contrasto con i principi del buon andamento di cui all’art. 97 Cost. e di efficienza ed economicità di cui all’art. 1 L. n. 241/1990.
L’art. 1 comma 1 Legge n. 241/1990, come novellato dalla L. n. 15/2005, dispone che “l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi del’ordinamento comunitario”.
Dall’esame di tale disposizione si evince chiaramente che le coordinate che caratterizzano l’agire amministrativo sono essenzialmente due, il principio di legalità e il raggiungimento del risultato prefissato, quest’ultimo perseguito attraverso i principi dell’economicità e dell’efficienza.
Difatti, il principio di economicità, quale principio cd aziendalistico, si attaglia non solo e non tanto al singolo procedimento, quanto piuttosto all’intera attività amministrativa.
Esso si sostanzia nel dovere di fare un uso accorto delle risorse pubbliche disponibili, in modo che i costi della gestione amministrativa non solo non superino i benefici preventivati, ma risultino altresì adeguati rispetto ad essi.
In tal senso, il principio di economicità, richiede che la comunità non sia gravata dai costi della gestione in misura superiore a quella che si rende necessaria per il perseguimento delle finalità pubbliche.
Anche il principio dell’efficacia, al pari dell’economicità, costituisce un corollario del principio di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost. ed esprime il rapporto intercorrente tra risultati ottenuti e obiettivi perseguiti.
Inoltre, il principio di buon andamento, inteso come capacità dell’attività amministrativa di realizzare l’interesse pubblico affidato alla cura della P.A., comprende, oltre all’efficacia, il corollario dell’efficienza dell’azione amministrativa, che esprime la relazione intercorrente tra risorse impiegate e risultati ottenuti.
Orbene, alla luce di tale eloquente quadro ordinamentale e delle doglianze sopra esposte non vi è chi non veda come l’Amministrazione resistente abbia posto in essere una condotta palesemente illogica ed arbitraria, del tutto avulsa da un sistema normativo che, sancendo il principio dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa per gli Enti locali (art. 119 Cost.), persegue l’obiettivo di una sana gestione finanziaria, caratterizzata da una programmazione che deve essere fatta bene a monte, con oculatezza, capacità di programmazione anche in termini di flussi di cassa, monitoraggio e capacità di individuare forme alternative all’indebitamento per il finanziamento dei propri investimenti.
Ex adverso, il Comune di Milazzo ha proceduto in maniera illegittima, prescindendo dal contesto normativo di riferimento, con gravissime ripercussioni negative, anche sotto il profilo della violazione della Costituzione, ove i provvedimenti oggetto di impugnazione dovessero essere portati ad esecuzione.
Sulla base di tali considerazioni appaiono tanto più ingiustificati i pareri favorevoli resi dal Collegio dei Revisori dei Conti, i quali peraltro si caratterizzano per una contraddittorietà intrinseca, oltreché da un palese travisamento dei fatti.
E, difatti, non si riesce francamente a comprendere come il Collegio possa aver dato un proprio parere favorevole alla proposta di Deliberazione del Consiglio Comunale n. 62 del 20.11.2009, dopo aver esso stesso affermato che l’approvazione del Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliare deve avvenire obbligatoriamente entro i termini di approvazione del Bilancio di Previsione 2009.
Anzi! nella foga di voler a tutti i costi legittimare un modus agendi dell’Amministrazione resistente che travalica del tutto il confine dell’interesse pubblico, il Collegio dei Revisori dei Conti è caduto in un errore insanabile laddove ha affermato “che la delibera di G.M. n. 129 27.05.2009 allegata al bilancio di previsione 2009 doveva successivamente trovare approvazione da parte del Consiglio Comunale; che l’ente in fase di salvaguardia degli equilibri di bilancio di previsione 2009 intende procedere all’approvazione in Consiglio Comunale di tale piano di alienazione riformulato (?) dalla Giunta Comunale che ha di fatto modificato la destinazione urbanistica di taluni immobili ritenendola probabilmente più incisa sul mercato”.
Difatti, alla luce delle considerazioni suesposte e innumerevoli volte ribadite, va da sé che il Collegio dei Revisori dei Conti non sarebbe mai dovuto pervenire ad una simile conclusione qualora avesse letto attentamente la documentazione relativa, in quanto si sarebbe facilmente reso conto a) che la Deliberazione di Giunta Municipale n. 129 del 27.05.2009 disponeva semplicemente di procedere alla formazione di detto piano di alienazione, b) che la Deliberazione del Consiglio Comunale n. 73 del 22.07.2009 approvava unicamente il Bilancio di Previsione 2009 e non anche il Piano di alienazioni e valorizzazioni immobiliari, mai allegato!, c) che soltanto la successiva Deliberazione di Giunta Municipale n. 276 del 20.11.2009 approvava la redazione del Piano di alienazioni e valorizzazioni immobiliari ed, infine, d) che la Proposta di Deliberazione del Consiglio Comunale n. 62 del 20.11.2009 era errata, in quanto non poteva essere proposta una modifica ad un piano che non era mai stato approvato!
Tra l’altro, per mera chiarezza d’analisi preme evidenziare come il Collegio dei Revisori dei Conti sia incorso nel medesimo errore nelle linee guida inviate in data 04.11.2009 alla Corte dei Conti Sezione Controlli di Palermo, in atti (all. 15).
In particolare, il Collegio dei Revisori dei Conti, al punto concernente piano alienazioni e valorizzazioni immobiliari, ha indicato, quale deliberazione di predisposizione del piano, la deliberazione di Giunta Comunale n. 129 del 27.05.2009, che in realtà – come già detto - si limita a disporre la sua formazione, e, quale deliberazione di approvazione del medesimo piano, la deliberazione del Consiglio Comunale n. 73 del 22.07.2009, che, al contrario come si evince per tabulas, si limita ad approvare il bilancio di previsione 2009 al quale non risulta allegato nessun piano di alienazione!
In definitiva, le apodittiche affermazioni del Collegio dei Revisori dei Conti trovano adeguata smentita dalla semplice lettura della documentazione prodotta in atti, a cui può serenamente rimandarsi, risultando superfluo ogni ulteriore commento.
In ultimo, preme un’ulteriore precisazione a dimostrazione della irragionevolezza dell’agire dell’Amministrazione resistente, quale indice indefettibile dello sviamento di potere dal perseguimento dell’interesse pubblico.
Difatti, permangono forti perplessità in ordine al fatto che l’alienazione del bene immobile sito in Via M. Regis, quale passo successivo di attuazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, possa comportare un effettivo beneficio economico-finanziario al Comune di Milazzo, in quanto, come è dato evincere dalla Proposta di Deliberazione del Consiglio Comunale n. 63 del 20.11.2009, l’entrata derivante da detta alienazione andrà a soddisfare parte dei debiti fuori bilancio e non a ridurre il disavanzo economico, che permane e a fronte del quale è stato disposto un ulteriore mutuo oggetto di richiesta alla Cassa Depositi e Prestiti per un ammontare complessivo di € 6.829.569,00.
In definitiva, non solo il profitto derivante dalla alienazione dell’immobile sito in Via M. Regis non andrà a colmare il disavanzo economico, ma altresì l’indebitamento derivante dalla contrazione di un nuovo mutuo andrà ad aggravare ulteriormente il bilancio del Comune di Milazzo.
Per tali motivi, non si riesce assolutamente a comprendere quale interesse pubblico l’Amministrazione resistente stia volendo perseguire attraverso l’alienazione, nel più breve tempo possibile e mediante l’adozione di deliberazioni palesemente illegittime, del bene immobile sito in Via M. Regis!
Sembra, anzi, che il Comune di Milazzo abbia inteso in realtà perseguire interessi diversi da quello pubblicistici di crescita e sviluppo del benessere della collettività.
Del resto, una simile conclusione è avallata dallo stesso parere del Collegio dei Revisori dei Conti alla proposta di deliberazione n. 63 del 20.11.2009, che peraltro lascia veramente di stucco, in quanto perviene ad una decisione totalmente contrastante con le argomentazioni svolte in seno allo stesso parere.
Difatti, si legge testualmente che “alla luce delle modifiche apportate al presente bilancio, il patto di stabilità con molta probabilità non potrà essere rispettato e pertanto l’ente sarà assoggettato al regime sanzionatorio previsto dal D.L. n. 112/2008, convertito in L. n. 133/2008, artt. 61, comma 10, 76, comma 4, 77-bis, comma 20 lettera a) e lettera b). Per quanto attiene l’indebitamento, il collegio osserva che l’ente espone in sede di riequilibrio di bilancio di previsione 2009 mutui che hanno formato e formeranno oggetto di richiesta alla Cassa Depositi e Prestiti per un ammontare complessivo di euro 6.829.569,00. Tali fonti di finanziamento delle spese di investimento aggraveranno ulteriormente i bilanci futuri e bisognerà quindi monitorare ulteriormente le spese anche nella prospettiva del rispetto del patto di stabilità”.
Dopo una simile argomentazione è veramente superfluo ogni ulteriore commento allo sbalordivo parere favorevole del Collegio dei Revisori dei Conti alla proposta di variazione del Bilancio di previsione 2009!
Alla luce delle considerazioni che precedono, risulta oltremodo dimostrato l’illegittimità e l’illogicità delle Deliberazioni del Consiglio Comunale di Milazzo n. 120 e n. 121 del 27.11.2009, nonché degli atti connessi e consequenziali, quale in particolare l’indizione del bando di gara per la vendita dell’immobile sito in Via M. Regis, conclusivo di un procedimento che costituisce nel complesso una clamorosa violazione dell’art. 58 comma 1 D.L. n. 112/2008, convertito con modificazioni in L. n. 133/2008, oltreché una lesione dell’interesse ad una sana gestione finanziaria.
Et de hoc satis

DOMANDA DI SOSPENSIVA PRECEDUTA DA
DECRETO INAUDITA ALTERA PARTE
La peculiarità della situazione rende assolutamente indispensabile la richiesta di un provvedimento ad immediata efficacia cautelare che argini il gravissimo danno che si verificherebbe, con effetti certamente devastanti, sul piano economico e finanziario nella comunità di Milazzo, ove i provvedimenti impugnati dovessero produrre i loro effetti, non solo nelle more del presente giudizio impugnatorio, ma financo per i pochi giorni precedenti la trattazione della domanda di sospensiva.
Infatti, nel Bando pubblico per la vendita del bene immobile sito in via M. Regis è previsto che il pubblico incanto si svolgerà in data 01.02.2010, in occasione del quale sussiste il fondato timore che detto immobile venga alienato.
Orbene, risulta di facile comprensione l’effetto devastante di una simile evenienza, in quanto, dovendosi ritenere la procedura di vendita viziata ab origine per illegittimità derivata, verrebbero irrimediabilmente travolti tutti gli atti ad esso successivi, con grave pregiudizio per le posizioni giuridiche soggettive dei soggetti coinvolti che, facendo affidamento nella successiva conclusione del contratto, potrebbero investire all’uopo ingenti somme di denaro anche attraverso forme di indebitamento.
Non può non convenirsi sull’evidente circostanza che è stato offerto al pubblico un bene la cui destinazione urbanistica è diversa, per le motivazioni esposte, da quella posseduta e, quindi, alimenta aspettative non rispondenti alla realtà ed espone l’Amministrazione a possibili contenziosi.
Ancor più grave è il danno che la comunità e l’Ente potrebbero subire, in quanto a fronte della esecuzione di tali decisioni, palesemente illegittime ed incostituzionali, oltreché profondamente illogiche ed arbitrarie, si verrebbe ad ingessare ulteriormente la gestione finanziaria della macchina amministrativa, già difficoltosa, con ripercussioni negative soprattutto sul piano sanzionatorio, data l’impossibilità di rispettare il patto di stabilità interno.
Pertanto, in via immediata, appare assolutamente indispensabile un provvedimento cautelare d’urgenza in grado di evitare, fino alla trattazione della domanda cautelare nella prossima Camera di Consiglio, ogni pregiudizio che deriverebbe da una sia pur temporanea efficacia dei provvedimenti gravati.
Per tali motivi, si chiede che l’Ecc.mo Sig. Presidente del T.A.R.S. – Sezione Catania adito, tenuto conto della estrema urgenza ed indifferibilità della misura cautelare richiesta, Voglia disporre con decreto inaudita altera parte la sospensione dell’efficacia dei provvedimenti impugnati, fino alla camera di consiglio che verrà fissata per la trattazione della domanda di sospensiva.
Indi si chiede che il detto decreto sia confermato con la sospensiva dei provvedimenti impugnati nella camera di consiglio in cui sarà trattata la domanda cautelare.
Si chiede anche l’autorizzazione a notificare il decreto d’urgenza richiesto a mezzo fax.
CONCLUSIONI
Per le considerazioni esposte Piaccia a Codesto Ecc.mo Tribunale Amministrativo adito, in accoglimento del presente ricorso, annullare, previa sospensiva e concessione della ulteriore misura cautelare richiesta, i provvedimenti impugnati.
Spese, competenze ed onorari di giudizio.

Si producono in copia:

1.
Deliberazione del Consiglio Comunale n. 73 del 22.07.2009;
2.
Allegati Bilancio di Previsione 2009;
3.
Deliberazione della Giunta Municipale n. 129 del 27.05.2009;
4.
Deliberazione della Giunta Municipale n. 276 del 20.11.2009;
5.
Proposta di Deliberazione del Consiglio Comunale n. 62 del 20.11.2009;
6.
Proposta di Deliberazione del Consiglio Comunale n. 63 del 20.11.2009;
7.
Parere favorevole del Collegio dei Revisori dei Conti alla proposta n. 62 del 25.11.2009;
8.
Parere favorevole del Collegio dei Revisori dei Conti alla proposta n. 63 del 25.11.2009;
9.
Deliberazione del Consiglio Comunale n. 120 del 27.11.2009;

10) Deliberazione della Giunta Municipale n. 322 del 10.12.2009;
11) Bando pubblico per la vendita di bene immobile di proprietà del Comune di Milazzo;
12) Capitolato generale;
13) Esposto alla Procura Regionale della Corte dei Conti;
14) Sentenza Corte Costituzionale n. 340/2009;
15) Linee guide Bilancio Previsione 2009.
Catania, lì 18.01.2010

Avv. Giuseppe Gitto

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